晚清至民國時期以憲法建構(gòu)民族國家的考察

張春海

(南京大學 法學院，南京 210046)

費正清講 ：“翻看一下世界地圖。全歐洲和南北美洲住著10多億人。這10多億人生活在大約50個主權(quán)獨立的國家，而10多億中國人則生活在一個國家里。這個驚心動魄的事實，全世界中學生都是熟悉的，但是迄今為止幾乎沒有人對它的涵義做過分析。”(1)費正清著，劉尊棋譯 ：《偉大的中國革命(1800～1985)》，北京 ：世界知識出版社，2000年，第14頁。這段話透露出一種觀念 ：全世界特別是歐美對中國這一巨大政治、文明與族群共同體的存在不理解甚至不認可。在他們的潛意識里，中國的存在不正常，應(yīng)如歐洲一樣分裂成數(shù)十個國家。這既源于他們對中國歷史與文明的一知半解，更源于他們自身的歷史與“經(jīng)驗”。

上溯到19世紀后半期，為了殖民與商業(yè)利益，已成功建構(gòu)民族國家的歐洲列強與中國這一古老國家激烈碰撞，肢解中國成為他們的重要政策目標。在堅船利炮之外，他們還挾其“知識”與“話語”優(yōu)勢，向中國輸入“民族”觀念，試圖將作為一個整體的中國分割成多個“民族”，再以“民族—國家”的模式將其肢解為多個“民族國家”。這一策略的關(guān)鍵在于將中國境內(nèi)的各傳統(tǒng)人群認定為現(xiàn)代“民族”，然后以“民族自決”的所謂“公理”將他們的聚集地從中國分裂出去。這種“外患”疊加以由于歷史、宗教、地緣與政治傳統(tǒng)使特定人群與中心地帶疏離而產(chǎn)生分離傾向的“內(nèi)憂”，使20世紀上半葉的中國政府面臨著建構(gòu)一個由所有中國人組成之民族國家的緊迫而艱巨的任務(wù)，經(jīng)歷著由傳統(tǒng)王朝向民族國家轉(zhuǎn)型的陣痛。

傳統(tǒng)人群大多聚居于邊緣地帶，對邊疆問題的處理不僅關(guān)系到向民族國家轉(zhuǎn)型的成敗，還關(guān)系到整個中華民族的存亡。(2)梁啟超在1899年撰文指出 ：“歐人中國分割之議，倡之既有年，迄于今而其聲浪愈高。其視中國人，不啻如土耳其如印度，且將如阿非利加矣……中國之運命，殆在于旦夕。”梁啟超 ：《梁啟超全集》，北京 ：北京出版社，1999年，第259頁?！爸袊慕鷩医ㄔO(shè)實際上從一開始就與西方國家不同 ：它必須回答應(yīng)該如何消除邊疆民族中的分裂主義傾向?！?3)王珂 ：《國民國家與民族問題——關(guān)于中國近代以來民族問題的歷史思考》，《民族社會學研究通訊》第60期，第3頁。如何設(shè)定“邊疆”，并將之整合進“中國”這一共同體，是向民族國家轉(zhuǎn)型必須解決的問題。在當時，“憲法被視為凝聚集體力量的當前社會目標的基本聲明，也被看作推動輿論、防止錯誤的手段……對于正力爭在世界各國中謀得重要地位的中國來說，憲法是現(xiàn)代國家的標志的組成部分”。(4)費正清主編 ：《劍橋中華民國史(1912～1949)》(上卷)，北京 ：中國社會科學出版社，1994年，第287～288、289頁。對于精英階層而言，“他們壓倒一切的目標是強大的中國，他們的榜樣是西方國家和日本。在那些國家里，憲法和國力看上去顯然有著聯(lián)系”。(5)費正清主編 ：《劍橋中華民國史(1912～1949)》(上卷)，北京 ：中國社會科學出版社，1994年，第287～288、289頁。孫中山在第一屆國會即將召開之際便云 ：“劈頭第一事，須研究一部好憲法。中華民國必有好憲法，始能使國家前途發(fā)展，否則將陷國家于危險之域。”(6)《孫中山全集》第3卷，北京 ：中華書局，1984年，第5頁。宋教仁、黃興等人也一致認為，憲法為“現(xiàn)今最重大者”，(7)湖南省社科院編 ：《黃興集》，北京 ：中華書局，1981年，第309頁。是“共和政體之保障”。(8)陳旭麓編 ：《宋教仁》(下冊)，北京 ：中華書局，1981年，第460頁。大清帝國崩塌后，面對日益離心的邊疆，如何以憲法及憲法性文件建構(gòu)起一個由所有中國人組成的近代民族國家，就成為歷屆政府的基本方略。(9)到目前為止，關(guān)于清末以來邊疆與民族問題的研究，國內(nèi)外的成果極為豐富，且已達到了非常高的水準。除關(guān)于邊疆史、民族史、民族區(qū)域自治制度史的作品之外，這些成果大多是從“民族問題”“民族政策”的角度進行論述，本文不擬一一贅述。從總體上看，既有研究對《臨時約法》以來歷屆憲法(或憲法性文件)在邊疆問題上“去政治化”的努力，及其與在帝國主義“民族”話語牽引下之“民族化”“政治化”趨向間角力的線索重視不夠、評價不足，這正是本文寫作的動因。

一、 走向省制 ：清代二元制的歷史負擔與民國憲法的應(yīng)對

(一) 清代二元制的歷史負擔

王柯注意到，盡管中國“民族”眾多，可發(fā)生分離主義運動的只有蒙、藏、維，主因在于滿清出于以“民族”牽制“中國”的目的構(gòu)造了一種“多元式天下”的統(tǒng)治模式——在此三地實行有別于“中國”(中原)的體制與法律——阻止了蒙、藏、維人群之中國人與中國認同意識的形成。(10)王珂 ：《國民國家與民族問題——關(guān)于中國近代以來民族問題的歷史思考》，《民族社會學研究通訊》第60期，第2～3頁。

這一觀察異常敏銳。早在上世紀初，王勤堉在《蒙古問題》一書中就指出，清廷的蒙古政策“實為蒙古問題發(fā)生之最大原因”。(11)王勤堉 ：《蒙古問題》，上海 ：商務(wù)印書館，1931年，第46 頁。俄、日、英這些對中國侵略野心最大的國家，則“順勢而為”，利用此負面遺產(chǎn)，向中國境內(nèi)各傳統(tǒng)族群灌輸“民族”觀念，鼓動他們從中國分離，建立自己的“民族國家”。(12)他們打著“民族自決”的旗號，蠱惑中國邊疆特定少數(shù)族群建設(shè)“大蒙古國”“大回回國”。見高翠蓮 ：《清末民國時期中華民族自覺進程研究》，北京 ：中央民族大學出版社，2007年，第186～187頁。

現(xiàn)實的教訓使中國的政治精英們認識到，只有在共同的制度下，認同與國民意識才能形成。帝國體制下那些以種種法律制度刻意維持各族群差異，使他們相互制約的做法，在以民族國家為單位的列國競爭時代，無異于自斷筋脈。因此，清廷接受左宗棠建議，于1884年在新疆建省。這一措施“削弱了新疆地方民族上層勢力的政治獨立性，消除了個別反動勢力分裂新疆的隱患”，(13)馮建勇 ：《辛亥革命與近代中國邊疆政治變遷研究》，哈爾濱 ：黑龍江教育出版社，2012年，第81頁。為之后中央政府整合邊疆提供了經(jīng)驗，指明了路徑。以此為開端，清廷又陸續(xù)建臺灣、黑龍江、吉林、奉天等省。一些大臣還建議在內(nèi)蒙古設(shè)省，(14)馬汝珩、成崇德主編 ：《清代邊疆開發(fā)》，太原 ：山西人民出版社，1998年，第34l頁。在川藏邊境建立川西省，在拉薩及日喀則、阿里等地建西藏省。(15)呂昭義 ：《英帝國與中國西南邊疆(1911～1947)》，北京 ：中國藏學出版社，2001年，第18頁?！霸谶吔C面前，滿洲朝廷在某種程度上放棄了聯(lián)合其他少數(shù)民族共同監(jiān)視漢人的政策，轉(zhuǎn)而以中華王朝的立場處理邊疆事務(wù)……即是推動原為藩屬的清朝邊疆地區(qū)與內(nèi)地政治一體化的‘行省化’政策”，(16)吳啟訥 ：《民族自治與中央集權(quán)——1950 年代北京藉由行政區(qū)劃將民族區(qū)域自治導向國家整合的過程》，《“中研院”近代史研究所集刊》第 65 期，第87頁。開始了從帝國向民族國家(主權(quán)國家)的自我轉(zhuǎn)變。(17)汪暉 ：《現(xiàn)代中國思想的興起》第二部上卷，北京 ：三聯(lián)書店，2004年，第821頁。

設(shè)省置縣“這一前所未有的制度革新，建立了中國邊疆史上的重大里程碑”，(18)徐中約 ：《中國近代史》(上冊)，香港 ：中文大學出版社，2001年，第332頁。對中國民族國家的建構(gòu)具有重大意義?？上У氖?，“外蒙古與西藏地區(qū)屢有籌設(shè)行省之議，無奈來自邊疆地方的阻力過大，未能切實施行，‘均質(zhì)化’程度遠不及新疆”。而“‘均質(zhì)化’的政治遺產(chǎn)的多少也決定了以后新疆與蒙、藏地區(qū)不同的政治走向”。(19)馮建勇 ：《辛亥革命與近代中國邊疆政治變遷研究》，第107、126、126頁。

清政府及之后的民國將邊疆改為行省，從表面看似乎只是國家控馭地方形式的變化，背后卻有其實質(zhì)性意義。制度本身就有“教育”功能，其具體實踐即是對其內(nèi)含的觀念與價值的指向性“灌輸”。作為一種使邊疆“內(nèi)地化”與“中國化”的措施，(20)馮建勇 ：《辛亥革命與近代中國邊疆政治變遷研究》，第107、126、126頁。一視同仁的制度能夠促發(fā)人們內(nèi)心一體感的生成，強化政治認同，催生國族意識，促進民族國家的成長。從《臨時約法》起，歷次憲法性文件對中國領(lǐng)土的表述多將“內(nèi)外蒙古、青海、西藏”單列，新疆與東北不在其中，其原因就在于這些地域在清末已通過設(shè)省而內(nèi)地化，毫無疑問地成為中國領(lǐng)土的一部分。與此相隨，行省人民也無可置疑地成為中國的普通公民，與所有國民享有同樣的權(quán)利與義務(wù)，成為中華民族的一分子?；诮y(tǒng)一的行省制對中國統(tǒng)一及中華民族凝成具有的重要性，確立以“省制”為中心的地方制度便成為民國時期各憲法建構(gòu)民族國家的支點之一。

總之，以中央政府為認同核心的行省制的實踐，是以制度及制度框架內(nèi)的行動建構(gòu)“想象的共同體”。(21)本尼迪克特·安德森指出，南美及東南亞地區(qū)的民族國家大抵均以一個行政單位而形成(見[美]本尼迪克特·安德森著，吳叡人譯 ：《想象的共同體 ：民族主義的起源與散布》，上海 ：上海人民出版社，2005年，第116～117頁)。在一國范圍內(nèi)實行同樣的地方制度，就是在構(gòu)建一個制度上的同質(zhì)性“行政單位”，然后在此單位內(nèi)以制度、文化等多種方式建構(gòu)共同體意識。這種共同體意識正是從前特定邊疆地區(qū)人們?nèi)狈Φ?，故它又有維護國家統(tǒng)一的意義。當然，這種作用也不應(yīng)夸大。東北、內(nèi)蒙古之所以未如西藏、新疆那樣產(chǎn)生嚴重的分離主義運動，漢族在這些地區(qū)人口比例上的絕對優(yōu)勢是主因。但行省制進一步在法理上強化了兩地對中心地帶“向心”傾向的合理性，消除了地區(qū)精英制造分裂的口實與制度裝置，使中央政府的權(quán)力“開始逐漸覆蓋其他原本控制較弱的邊疆地區(qū)，摸索著建立近代國家的途徑”，(22)馮建勇 ：《辛亥革命與近代中國邊疆政治變遷研究》，第107、126、126頁。意義重大。

(二) 北京政府時期的憲法應(yīng)對

承接清代二元制的遺產(chǎn)，又受現(xiàn)實情勢所制，《臨時約法》將中國領(lǐng)土區(qū)分為二十二行省與“內(nèi)外蒙古、西藏、青?！眱纱蟛糠?，內(nèi)含著地域與族群間的分野，使分離、分裂因子內(nèi)在于民國的制度之中，不利于中華民國這一嶄新民族國家的建構(gòu)，因而是過渡性的，不得視為一種不可變更的基本制度。達生在其《經(jīng)營西藏之借箸》一文中就主張 ：“外交之計畫，重在修明條約；內(nèi)政之計畫，亟宜改建行省?！?23)盧秀璋主編 ：《清末民初藏事資料選編》，北京 ：中國藏學出版社，2005年，第143、165頁。陳去病著《西藏改建行省議》一文，亦主張“設(shè)置郡縣，如內(nèi)地”。(24)盧秀璋主編 ：《清末民初藏事資料選編》，北京 ：中國藏學出版社，2005年，第143、165頁。其他類似主張甚眾，在蒙、藏、青海等地設(shè)省是精英階層的共識。(25)相反，分離勢力則以所謂“自治”“不設(shè)行省”作為其走向所謂“獨立”的關(guān)鍵一步。1913年，西藏地方政府擬向中央提出的六項條件之一便是“西藏永遠不設(shè)行省”。之后歷屆政府頒布的憲法與憲法性文件，均致力于消化二元制及其消極影響，但在積貧積弱、民族危機嚴重的歷史時段，時機少而有限。

1923年，北京政府頒布《中華民國憲法》，將“設(shè)省置縣”確定為一項憲法原則。該法第124條規(guī)定 ：“地方劃分為省、縣兩級。”第135條規(guī)定 ：“內(nèi)外蒙古、西藏、青海，因地方人民之公意，得劃分為省、縣兩級，適用本章各規(guī)定。但未設(shè)省、縣以前，其行政制度，以法律定之?！?26)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，北京 ：中國政法大學出版社，第531頁。在以憲法條款將內(nèi)外蒙古、西藏、青海三個區(qū)域“去邊疆化”，使之成為中國境內(nèi)的一個普通地域后，基于國民一律平等的憲法原則，中央政府便有充分的法理依據(jù)在其上實行全國性的統(tǒng)一制度，以共同制度塑造共同的國民身份，促發(fā)共同的民族與國家認同。這是對清末“新政”的繼承與發(fā)揚。(27)李鳴 ：《中國近代民族自治法制研究》，北京 ：中央民族大學出版社，2008年，第78頁。

制憲精英們之所以能形成共識，制定出這樣的條文，首先是因為歷史與現(xiàn)實、世界與中國的經(jīng)驗教訓使他們深刻地認識到，前近代的將人群進行分類，進而制度區(qū)隔的做法，不僅不能使全體國民形成共同的國家意識與民族認同，反而使人們產(chǎn)生分異思想，進一步發(fā)展為分離運動，成為國家分裂的制度根源。

其次，如蓋爾納所言，“民族主義首先是一條政治原則，它認為政治的和民族的單元應(yīng)該是一致的……民族主義是一種關(guān)于政治合法性的理論，它在要求族裔的(ethnic)疆界不得跨越政治的疆界”。(28)[英]厄內(nèi)斯特·蓋爾納 ：《民族和民族主義》，北京 ：中央編譯出版社，2002年，第1～2頁。近代民族國家的建構(gòu)需以同質(zhì)性為基礎(chǔ)，制度分異的做法與建構(gòu)民族國家的目標南轅北轍。雷殷的提案便直指行省制之于族群融合、國族凝成與國家統(tǒng)一的重要性 ：“京綏察熱各特別區(qū)須與各省同等規(guī)定于地方制度，即蒙藏青海川邊亦不能獨異……遠者美利堅之脫離英吉利，近者安南人之背棄我中華，皆足借鑒……所以本席主張，各特別區(qū)暨蒙藏川邊青海等地方一律同等規(guī)定?！?29)吳宗慈 ：《中華民國憲法史》，北京 ：法律出版社，2013年，第905～907、908、916～917頁。從《民國二年度國家預(yù)算西藏省歲入歲出分表》等政府文件將西藏列為“西藏省”的情形，我們也可看出當時中央政府的政治意圖。(30)具體分析見陳崇凱、劉淼 ：《從國家預(yù)決算看民國政府對西藏的財政投入與管理——兼駁“民國西藏獨立”論》，《西藏大學學報》(漢文版)2007年第1期。

再次，民族國家的建構(gòu)以全體國民平等為條件，而制度分異是一種歧視性視角，不利于邊疆少數(shù)群體融入統(tǒng)一的國族。德色賴依布議員即曰 ：“夫蒙藏地方……版圖既已合一，而一種所謂‘懷柔遠人’之謬見，不啻金科玉律……現(xiàn)在世界漸躋大同，吾同種同族，翮能以習俗之或異或有特別規(guī)定及用除外方法而摒吾蒙藏于度外？既啟強鄰生覬覦之野心，尤背共和原則人民為主體之定義……。”(31)吳宗慈 ：《中華民國憲法史》，北京 ：法律出版社，2013年，第905～907、908、916～917頁。在蒙、藏、青海設(shè)立行省，就是從打破地域上的畛域之分入手，讓中國境內(nèi)的所有人均成為權(quán)利平等的普通國民，使他們以此共同身份組成一個共同的民族。如此，則民族國家的建構(gòu)水到渠成。

1923年憲法以“省制”為地方制度的核心，乃對歷史經(jīng)驗的正確總結(jié)。列強的逼迫，更證明了這一憲法原則的重要性與有效性。(32)1912年，在川滇西征軍取得節(jié)節(jié)勝利，準備進軍西藏之時，英國公使朱爾典對中國政府施加壓力，其中一條即是英國政府不能承認中國政府關(guān)于西藏與內(nèi)地各省平等的政策，在之后的西姆拉會議期間，又要求中國政府保證不改西藏為行省。具體分析見陳謙平 ：《抗戰(zhàn)前后之中英西藏交涉(1935～1947)》，北京 ：三聯(lián)書店，2003年，第23～27頁。辛亥革命爆發(fā)后，外蒙古與西藏隨即發(fā)生了迅猛劇烈的民族分離運動，但新疆卻“并沒有因為辛亥革命的沖擊而喪失對中國國家的認同”，其基本原因之一就在于行省制下中央政府是新疆統(tǒng)治者權(quán)力合法性的唯一來源，“否定中央的權(quán)威，他們的統(tǒng)治也將失去合法性”。(33)馮建勇 ：《辛亥革命與近代中國邊疆政治變遷研究》，第177、178頁。

(三) 南京國民政府時期的憲法應(yīng)對

1923年制憲時，政治精英們就為邊疆地區(qū)的內(nèi)地化，亦即完全走向行省制實行分段過渡性辦法達成了共識。何畏便指出，作為一種向統(tǒng)一行省制過渡的特別區(qū)域，不應(yīng)作為一種長久、基本的制度存在，一定要從國家長遠、全局的利益考慮，明確其過渡的性質(zhì)；條件一旦具備，就應(yīng)迅速改為行省。(34)吳宗慈 ：《中華民國憲法史》，北京 ：法律出版社，2013年，第905～907、908、916～917頁。

南京國民政府堅持了以“省制”為中心的地方體制，于1928年9月17日明令熱河、 察哈爾、綏遠、青海、寧夏、西康等特別行政區(qū)建省，(35)關(guān)于青海與西康建省問題的論述，可參考陳謙平主編 ：《西藏百年史研究》(中冊)，北京 ：社會科學文獻出版社，2015年，第520～523頁。以“阻止邊疆內(nèi)緣步上外蒙古及西藏的后塵”。(36)吳啟訥 ：《民族自治與中央集權(quán)——1950 年代北京藉由行政區(qū)劃將民族區(qū)域自治導向國家整合的過程》，《“中研院”近代史研究所集刊》第 65 期，第88頁。在設(shè)省的同時，“縣制的推行與土司制度的廢除也同步進行。通過這一政策，少數(shù)民族地區(qū)被普遍納入省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)、村這一行政體系之中”。(37)王希恩主編 ：《20世紀的中國民族問題》，北京 ：中國社會科學出版社，2012年，第270頁。這種實踐很快為憲法所肯定。1931年《中華民國訓政時期約法》第一條 ：“中華民國領(lǐng)土為各省及蒙古、西藏?！?38)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第830、834頁。青海因在兩年前正式建省而被從憲法所列之特別地域的名單中刪除；寧夏、熱河、綏遠、察哈爾已分別建省，故該條中的“蒙古”僅指以前憲法性文件中的“外蒙古”。作為特殊地域的政區(qū)在憲法中的范圍大為縮小。

然而，在蘇聯(lián)的策動下，外蒙古已事實獨立，西藏亦基本處于獨立狀態(tài)，(39)西方列強亦主張西藏“事實上”獨立，但這“完全是一種不符合國際法慣例的強詞奪理”。陳謙平 ：《抗戰(zhàn)前后之中英西藏交涉(1935～1947)》，第13頁。這使《訓政時期約法》無法如1923年憲法那樣規(guī)定在這些地區(qū)實行省制，只能采取妥協(xié)辦法 ：“蒙古、西藏之地方制度，得就地方情形，另以法律定之?！?40)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第830、834頁。在宣示主權(quán)的同時，對其現(xiàn)時制度不予承認，保留中央政府在這些地區(qū)進行制度變革的權(quán)力。

為了抵制日本的侵略野心，國民政府還采取了縮小省之版圖及分割邊境地區(qū)為行省的做法。(41)關(guān)于行省問題的討論，還可參考于鳴超 ：《中國省制問題研究》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第4期。1936年《中華民國憲法草案》(五五憲草)之“地方制度”一章只有省、縣、市的設(shè)置，而無其他特別條款。陳謙平指出，民國中央政府“在成立時即宣布西藏為中華民國的一個行省”。在南京國民政府時期，“在一段時間，中央將西藏問題定位為‘稍呈特殊形式’的地方性問題，強調(diào)治理西藏與內(nèi)地的一致性，淡化其民族的特殊性”。(42)陳謙平主編 ：《西藏百年史研究》(中冊)，第10～11頁。

在惡劣的國際國內(nèi)環(huán)境下，為建構(gòu)民族國家，憲法起草者們費盡心力。吳經(jīng)熊個人提出的草案未言及蒙、藏。張知本《中華民國憲法草案》第132條雖規(guī)定 ：“蒙古、西藏之地方制度得就地方情形，以法律另定之”，(43)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第894、48、84～85頁。但在以后各個版本的憲法草案中，這一條中的“蒙古、西藏”均為“未經(jīng)設(shè)省之區(qū)域”的表述所取代，直到《五五憲草》頒布。(44)《五五憲草》第一0二條 ：“未經(jīng)設(shè)省之區(qū)域，其政治制度以法律定之。”夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第989頁。其目的就是要消解蒙、藏的特殊性，淡化附著于其上的族群色彩，留下將來條件成熟、實力具備時，以同一性制度與平等國民身份整合這些地域及其上人民的機會與可能性。

從文本上看，相比于1923年憲法，《訓政時期約法》與《五五憲草》有所退步，這首先是日、蘇等國利用“民族”話語對中國侵略愈發(fā)加重的險惡環(huán)境使然。其次，當時的觀念環(huán)境發(fā)生了巨變。列強那套“民族”話語影響了包括中心地域在內(nèi)很多人的思維，遑論邊疆地區(qū)的少數(shù)族群。有鑒于此，顧頡剛在其《中華民族是一個》的文章中指出 ：“‘中國本部’這個名詞是敵人用來分化我們的?！宕竺褡濉@個名詞卻非敵人所造，而是中國人自己作繭自縛……這惡果的第一聲爆裂，就是日本人假借了‘民族自決’的名義奪取了我們的東三省而硬造一個偽‘滿洲國’?！?45)顧頡剛《中華民族是一個》，馬戎主編 ：《中華民族是一個——圍繞1939年這一議題的大討論》，北京 ：社會科學文獻出版社，2016年，第35～38頁。列強為肢解中國而使用的民族話語開始深刻影響中國人的思維，國民政府兩部憲法性文件在一定程度上即是與此種話語的對接。

二、 消除族群分野 ：代議員選舉地域原則的確立

(一) 清末由族群分野向地域原則的轉(zhuǎn)向

清末，孫中山等人為推翻滿清統(tǒng)治，以建立純粹的漢人國家為號召。但另一些精英則發(fā)現(xiàn)，如果以“民族”為名在一國境內(nèi)的人民中分界，存在重大政治風險，不僅向民族國家的轉(zhuǎn)型難以成功，甚至還會因國家分裂招致生靈涂炭。他們呼吁化除畛域，以共同的身份將人們凝聚成一個整體，并將之以憲法的形式肯定下來。光緒三十二年(1906)七月，端方在《請定國是以安大計折》中提出六條建議，第一條即為 ：“舉國臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域……一視同仁……畛域不化，則離德易生?！?46)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第894、48、84～85頁。已有明確的以大清國土內(nèi)所有中國人組成一個民族的國家與列強抗衡之意。

由于各種既得利益的糾纏，“化除畛域”的進程相當艱難。宣統(tǒng)元年(1909)七月制定之《改定資政院院章暨續(xù)訂八章》第二章《議員》第九條規(guī)定 ：“資政院議員由下列各項人員，年滿三十歲以上者選充 ：一、宗室王公世爵；一、滿漢世爵；一、外藩(蒙回藏)王公世爵；一、宗室覺羅；一、各部、院衙門官四品以下七品以上者，但審判官、檢察官及巡警官不在其列；一、碩學通儒；一、納稅多額者；一、各省咨議局議員?！钡谑畻l ：“資政院議員定額如下 ：一、由宗室王公世爵充者，以十六人為定額；一、由滿漢世爵充者，以十二人為定額；一、由外藩王公世爵充者，以十四人為定額；一、由宗室覺羅充者，以六人為定額；一、由各部、院衙門官充者，以三十二人為定額；一、由碩學通儒充者，以十人為定額；一、由納稅多額者充者，以十人為定額；一、由各省咨議局議員充者，以一百人為定額?！?47)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第894、48、84～85頁。

《改定院章》對議員名額比例的規(guī)定是一種明顯的二元化構(gòu)造，主要以“欽選”與“民選”兩分的格局體現(xiàn)出來。所謂“欽選議員”，即除了“由各省咨議局議員充者”之外的其他七類議員。比之1908年的《資政院院章》，《改定院章》在增加滿漢世爵、外藩王公世爵與碩學通儒三類的同時，減少了各部院衙門官的名額。(48)對此，韋慶遠認為增加滿漢世爵是為了增強地主官僚的實力，增加碩學通儒是為了拉攏高級知識分子，而增加外藩王公的名額是為了籠絡(luò)國內(nèi)一些少數(shù)民族的上層分子。韋慶遠、高放、劉文源著 ：《清末憲政史》，北京 ：中國人民大學出版社，1993年，第391～392頁。用配額制將外藩與中原、滿與漢、王公世爵與一般民眾的分野兩極化、合法化、固定化。

關(guān)于“外藩”，宣統(tǒng)元年九月公布的《外藩王公選舉資政院議員章程》第一條規(guī)定 ：“本章程所稱外藩王公世爵，指蒙古、回部、西藏有下列各爵者而言 ：一、汗……七、輔國公?！?49)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。所謂“外藩”實際上就是以“民族”牽制“中國”政策下的蒙、回(維)、藏。

在地方制度上，則有一定的突破。光緒三十四年(1908)六月二十四日公布的《咨議局章程》第二條規(guī)定 ：“各省咨議局議員，以下列數(shù)目為定額，用復(fù)選舉法選任之 ：奉天五十名……新疆三十名……貴州三十九名?！?50)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。完全以地域為標準，不考慮“民族”。同日公布的《咨議局議員選舉章程》第二條規(guī)定 ：“初選舉以廳、州、縣為選舉區(qū)，復(fù)選區(qū)以府、直隸廳、州為選舉區(qū)，各以所轄地方為境界?！?51)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。對選舉區(qū)域的劃定亦無部落、族群的位置。當然，之所以能有此規(guī)定，是因這些條文針對的主要是省，不涉及蒙、藏、青海。但無論如何，這些條款還是構(gòu)成了一種制度，顯示出從族群原則向地域原則轉(zhuǎn)換的趨勢。

(二) 民國時期 ：地域原則的逐漸確立

欲想成功建構(gòu)中華民國這一近代民族國家，必須在消除國土之內(nèi)各族群畛域之分的基礎(chǔ)上建構(gòu)統(tǒng)一的國族。(52)關(guān)于這一時期的國族建構(gòu)，可參看張健 ：《國家范式轉(zhuǎn)換與國族構(gòu)建 ：近代中國國族構(gòu)建研究》(北京 ：中央編譯出版社，2015年)一書的有關(guān)部分?！杜R時約法》的制定者們自覺肩負起了這一使命?！都s法》第十八條規(guī)定 ：“參議員，每行省、內(nèi)蒙古、外蒙古、西藏各選派五人；青海選派一人；其選派方法，由各地方自定之?！?53)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。這是《約法》唯一一處對蒙、藏地區(qū)所做的特殊規(guī)定，但仍以地域為標準，無族群的位置。(54)陳茹玄即指出，這是“采地方平等主義”。陳茹玄 ：《增訂中國憲法史》，臺北 ：文海出版社，1985年，第34頁。北京政府基本繼承了《臨時約法》的精神。1912年8月公布之《中華民國國會組織法》第二條 ：“參議院以下列各議員組織之 ：一、由各省省議會選出者，每省十名；二、由蒙古選舉會選出者，二十七名；三、由西藏選舉會選出者，十名；四、由青海選舉會選出者，三名；五、由中央學會選出者，八名；六、由華僑選舉會選出者，六名?！?55)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁?！督M織法》雖為蒙古、西藏、青海規(guī)定了固定名額，但這些名額乃分配給地域，而非族群。

對眾議員名額的分配，也不考慮族群，而以“人口之多寡”為原則?！吨腥A民國國會組織法》第四條 ：“各省選出眾議員之名額，依人口之多寡定之?！?56)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。蒙古、西藏、青海因未設(shè)省，被給予固定名額 ：“蒙古、西藏、青海選出眾議院議員之名額如下 ：蒙古 ：二十七名；西藏 ：十名；青海 ：三名?！?57)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。選舉方法與參議院選舉法一致。(58)《眾議院議員選舉法》第九十六條規(guī)定 ：“蒙古、西藏、青海選舉區(qū)劃及議員名額分配之如下 ：哲里木盟二名，卓索圖盟二名……阿拉善一名，額濟納一名，前藏五名，后藏五名、青海三名?！毕男氯A、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第183頁。

值得注意的是，1912年《眾議院議員選舉法》第五條規(guī)定 ：“凡有中華民國國籍之男子，年滿二十五歲以上者，得被選舉為眾議院議員。于蒙、藏、青海，具有前項資格并通曉漢語者，得被選舉為眾議院議員。”(59)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。蒙、藏、青海的被選舉人必須具有中華民國國籍并通曉漢語，這是在對蒙、藏人民灌輸國家意識的同時，以語言與制度的“共同性”塑造他們的中國人意識及對中華民族的認同。有學者認為“這等于否定了民族平等，是‘厲行種族同化’的法律表現(xiàn)”，(60)李鳴 ：《中國近代民族自治法制研究》，第90頁。有失偏頗。通曉漢語乃參政議政的基本條件，如連共同語言都不要求、不具備，這樣的民族國家是建構(gòu)不起來的。特別是，在當時，共同語言被認為是人們屬于同一民族的重要表征。(61)辛亥革命前， 在革命黨與立憲派的爭論中，《民報》第一期和第二期連載了汪精衛(wèi)的《民族的國民》一文，認為構(gòu)成民族的要素是同血系、同語言文字、同住所、同習慣、同宗教、同精神氣質(zhì)。具體論述見常安 ：《統(tǒng)一多民族國家的憲制變遷》，北京 ：中國民主法制出版社，2015年，第76頁。因此，北京政府頒布之《蒙古待遇條例》的第九條也規(guī)定 ：“蒙古通曉漢文并合法定資格者，得任用京外文武各職?！敝髷M頒布之《待遇西藏條例》同樣有類似的規(guī)定。(62)《東方雜志》第9卷第4號《中國大事記》。

在這種主流意識的推動下，當時的各種憲法性文件大多貫徹地域原則，排斥族群標準，如1913年《天壇憲草》、1918年《修正中華民國國會組織法》、1919年《中華民國憲法草案》及1923年《中華民國憲法》，突出的均是“地方”與“區(qū)域”意象，以此對“邊疆”與居住于其上的特定群體進行“民族國家”層面上的統(tǒng)合。如學者指出的那樣，1923年憲法“更多強調(diào)的是少數(shù)民族對國家的歸屬、依賴以及與漢族地區(qū)行政體制的趨于一致……只將少數(shù)民族視為個體而不視為特殊群體”。(63)李鳴 ：《中國近代民族自治法制研究》，第88頁。

北京政府時期的做法亦為南京國民政府所繼承。1933年《中華民國憲草初稿草案》第四十九條 ：“國民大會依下列方法選出之代表組織之 ：一、每縣及其同等區(qū)域選出代表一人；但人口超過五十萬者增選代表一人；二、每市選舉代表一人；但人口超過三十萬者，每三十萬增選代表一人，不滿三十萬者以三十萬計；三、僑居國外之中華民國人民選出之代表，其名額以法律定之。”(64)以上夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第919、1001、1004頁。不僅不為族群、邊疆設(shè)立特殊制度，而且連蒙、藏的字眼都未出現(xiàn)，邊疆在法律上基本地域化了。這一草案乃以吳經(jīng)雄個人所擬草案為底本，參考各方意見及張知本等人稿件，經(jīng)多次討論而成，反映了當時的主流輿論。

邊疆的地域化乃至內(nèi)地化也被貫徹到《五五憲草》的起草過程中。在二讀至“貧瘠省區(qū)之教育經(jīng)費由國庫補助之”的規(guī)定時，張維瀚委員提議將“貧瘠省區(qū)”改為“邊遠省區(qū)”，但張寒操委員認為“邊遠省區(qū)”未必貧瘠，而貧瘠省區(qū)又不限邊省，國庫補助只問其是否貧瘠而已。這一意見為多數(shù)人贊同，故仍維護原案。(65)吳經(jīng)熊 ：《中國制憲史》，上海 ：上海書店，1992年，第593頁。不以“民族”與“邊疆”為標準創(chuàng)設(shè)特殊權(quán)利，淡化邊疆與內(nèi)地間的區(qū)隔已是時人共識。

1936年5月《國民大會代表選舉法》公布，其第二條規(guī)定 ：“國民大會代表之總額為一千二百名，依下列各款分配之 ：一、依區(qū)域選舉方法選出者，六百六十五名；二、依職業(yè)選舉方法選出者，三百八十名；三、依特種選舉方法選出者，一百五十五名?！?66)以上夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第919、1001、1004頁。所謂“特種選舉”指包括被日本侵占的遼寧、吉林、黑龍江、熱河四省之選舉，在外僑民之選舉以及蒙古、西藏之選舉三種。對蒙古應(yīng)出之代表名額貫徹地域原則，(67)具體規(guī)定見第三十一條。夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第1004頁。按盟旗分配(24名代表“按人口比例分配給各旗盟”)。(68)黃西武 ：《南京國民政府時期少數(shù)民族參加國家代議機構(gòu)問題研究》，中央民族大學博士論文，第66、28頁。西藏國民大會代表的名額則為 ：“一、由在西藏地方有選舉權(quán)人選出者十名；二、由在其他省區(qū)內(nèi)，有選舉權(quán)之西藏人民選出者六名?！?69)以上夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第919、1001、1004頁。由于蒙古、西藏各地差異較大，與中央的關(guān)系不盡相同，故這兩個地區(qū)內(nèi)代表的選舉又分別比照關(guān)于各省區(qū)域選舉之規(guī)定及關(guān)于遼寧、吉林、黑龍江、熱河四省選舉之規(guī)定。(70)見該法第三十三、三十四條。夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第1004頁。如鄭大華指出的那樣，1927年以后，“國民大會代表選舉以區(qū)域選舉為主，不以民族為單位，蒙、藏選舉雖列為‘特種選舉’，但主要強調(diào)區(qū)域?qū)傩裕敲褡鍖傩浴薄?71)鄭大華 ：《論晚年孫中山“中華民族”觀的演變及其影響》，《民族研究》2014年第2期。

國民政府將邊疆(72)1936年2月公布施行的《修正邊疆武職人員敘授官銜暫行條例》指出，“邊疆是指‘蒙古、康、藏、新疆等處’”( 《蒙藏邊區(qū)公務(wù)人員任用標準》，中國第二歷史檔案館編 ：《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第一編《政治(五)》，南京 ：江蘇古籍出版社，1999年，第19頁)。界定為“區(qū)域”乃“試圖以邊疆問題取代、淡化民族問題。體現(xiàn)在法律中，這一時期的選舉法律制度中雖然也考慮到少數(shù)民族實際情況，單列為一個選舉單位。但往往以地名代替族稱，將回族稱為內(nèi)地生活習慣特殊的居民，將西藏之外的藏族同胞稱為在其他省區(qū)生活的西藏人，將生活在長沙、武漢、北京等地的滿族同胞也牽強地稱為邊疆國民”。(73)黃西武 ：《南京國民政府時期少數(shù)民族參加國家代議機構(gòu)問題研究》，中央民族大學博士論文，第66、28頁。這樣做的目的是為了將邊疆地區(qū)的一些傳統(tǒng)族群進一步融入中華民族，而不是刺激其獨立的民族意識，從而埋下國家分裂的制度根源，(74)具體論述見楊思機 ：《以行政區(qū)域統(tǒng)馭國內(nèi)民族——抗戰(zhàn)前國民黨對少數(shù)民族的基本策略》，《民族研究》2012年第3期。但“此舉對于欲以民族地位獲取特殊利益的人相當不利，故而激起其反對”。(75)楊思機 ：《指稱與實體 ：中國“少數(shù)民族”的生成與演變(1905～1949)》之“摘要”，中山大學博士論文，2010年，第88頁。

三、 結(jié) 語

晚清至民國以憲法及憲法性文件進行的民族國家建構(gòu)，乃以“求同”的努力化解特定邊疆地區(qū)出現(xiàn)的“求異”(指向的是分離)趨勢。其主要意義在于中心地帶的政治精英以所掌控的制度設(shè)計與話語權(quán)，搭建了一個在形式上具有充分合法性的“民族國家”的制度外殼與話語體系，以當時世界普遍實踐的“公民民族主義”促發(fā)特定邊疆族群對中國的“祖國”想象與認同。邊疆問題“憲法化”的背后，是由“合法性”創(chuàng)出“合理性”，由“外在”而“內(nèi)化”。(76)陳謙平教授認為，國民政府因“內(nèi)無軍事實力能恃，外無外交環(huán)境可依”，故“治藏的實踐主要還是傳統(tǒng)的治邊策略”，即以宣慰、布施、冊封、致祭、賜號等方式的“羈縻”(陳謙平主編 ：《西藏百年史研究》中冊，第510頁)，顯然并不完全如此。質(zhì)言之，這是以在當時被認為具有最高權(quán)威的法律規(guī)范(其本質(zhì)是同一性)化解由歷史、政治、文化、宗教等復(fù)雜因素形成的以族裔為單位的民族主義意識，建構(gòu)以國界為范圍的同質(zhì)性。這一建構(gòu)國族的過程，就是建構(gòu)民族國家的過程。從長時段世界范圍的實踐看，無疑是一條正確之路。就對當時以“一國一族”為原則的主流民族國家理論而言，也是“切題”的，符合時代的大趨勢。(77)王明珂便指出，近代以來，世界各地都發(fā)生過一個基本類似的“國族化”(及連帶的現(xiàn)代化)過程。王明珂 ：《英雄祖先與弟兄民族 ：根基歷史的文本與情境》，北京 ：中華書局，2009年，第7頁。

以“公民民族主義”消解國內(nèi)日漸抬頭的以各族群為單位的“族裔民族主義”，以“一國一族”取代“一國多族”的可能性，在國境的范圍內(nèi)，實際上也是一個“去民族化”的過程，以個體公民(國民)身份與權(quán)力義務(wù)的平等為本位是其中的關(guān)鍵。因此，從《臨時約法》到47年憲法均盡力不提“民族”，只規(guī)定公民平等的權(quán)利義務(wù)及其與政府的關(guān)系。

然而，一個國家的基本走向及其制度設(shè)置，主要由以武力為基礎(chǔ)的國家實力所決定。近現(xiàn)代的中國，卻是一個國家基本能力嚴重不足的孱弱政治體，面臨內(nèi)憂外患的多重壓力與困局。(78)關(guān)于此，筆者將另文分析，不贅。在此情勢下，建構(gòu)符合絕大多數(shù)國民福祉的民族國家?guī)缀跏且粋€不可能完成的任務(wù)。政治精英們只能更多地依靠制度與話語，以此來影響人心，(79)1934年，蔣介石在《中國之邊疆問題》的演說中就重點講到了“主義勝于武力”之問題 ：“各國解決邊疆問題之方法，就其側(cè)重之點觀察，不外兩種 ：一即剛性的實力之運用，一即柔性的政策之羈縻。如果國家實力充備，有暇顧及邊陲，當然可以采用第一種手段，一切皆不成問題；但吾人今當革命時期，實力不夠，欲解決邊疆，只能講究政策。如有適當之政策，邊疆問題雖不能徹底解決，亦可免其更加惡化，將來易于解決?！鞭D(zhuǎn)引自劉國武 ：《1927～1937年國民政府的對藏政策及接管措施》，《史學月刊》2004年第3期。先構(gòu)筑起一個具有最高效力的制度與法律框架，等實力具備時，再進一步落實。這種努力雖起到了一定的效果，甚至一度成為趨勢，卻終因日本的全面侵華及國內(nèi)政治競爭的加劇而被逆轉(zhuǎn)。以選舉原則論，抗戰(zhàn)勝利后，邊疆地區(qū)由于蘇聯(lián)介入、日本侵略后遺癥的爆發(fā)等因素而矛盾激化，加之國共兩黨的激烈競爭，“民族”乃至“宗教”標準開始出現(xiàn)，(80)1947年公布的《國民大會代表選舉罷免法》第四條規(guī)定 ：“國民大會代表之名額如下……四、各民族在邊疆地區(qū)選出者，共十七名……八、內(nèi)地生活習慣特殊之國民選出者，共十名?！毕男氯A、胡旭晟等整理 ：《近代中國憲政歷程 ：史料薈萃》，第1131頁。并對1949年以后新中國的有關(guān)法律與政策產(chǎn)生了影響。限于篇幅與論旨，就不再展開論述了。(81)關(guān)于制憲國大代表的選舉，可參考黃西武 ：《南京國民政府時期少數(shù)民族參加國家代議機構(gòu)問題研究》第四章《少數(shù)民族代表參加“制憲國大”》，中央民族大學博士論文。