新冠肺炎對(duì)我國(guó)公共危機(jī)管理現(xiàn)存問題的揭示與對(duì)策研究

張秀梅

摘 ? 要： 新冠肺炎疫情以湖北武漢為中心，迅速向全國(guó)蔓延，造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，疫情防控阻擊戰(zhàn)目前已獲得一定成果。新冠肺炎疫情的爆發(fā)不僅再次揭露了公共危機(jī)的特點(diǎn)，還揭示了我國(guó)公共危機(jī)管理中存在的問題：危機(jī)意識(shí)較薄弱、法制體系不完備、信息管理不完善和社會(huì)參與管理不足等。對(duì)此，應(yīng)及時(shí)采取措施：政府層面做好大局建設(shè)，媒體層面提供信息支持，社會(huì)層面貢獻(xiàn)優(yōu)勢(shì)力量。

關(guān)鍵詞： 新冠肺炎疫情; 公共危機(jī)管理; 優(yōu)化路徑

中圖分類號(hào)： C39 ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： ?A ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.02.022

The Revealing and Countermeasure Research of Novel Coronavirus

on Existing Problems of Public Crisis Management in China

ZHANG Xiu-mei

（School of Marxism， Beijing Foreign Studies University， Beijing 100089， China）

Abstract： The novel coronavirus ?（2019-nCoV） broke out in Wuhan， Hubei as the center， which quickly spreads the whole country， and has caused the serious social influence. Under the leadership of the Party， the war of prevention and control of the epidemic situation has now achieved certain results. The outbreak of novel coronavirus not only reveals the characteristics of public crisis again， but also reveals the problems existing in the management of public crisis in our country： the weak consciousness of crisis， the incomplete legal system， the imperfect information management and the insufficient management of social participation. Above all this， measures should be taken promptly： The government should do a good job in overall construction; the media should provide information support， and the society should contribute its advantages.

Key words： novel coronavirus（2019-nCoV）; public crisis management; optimized path

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的發(fā)展給人類社會(huì)埋下了新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為一種潛在的隱性破壞力，能夠營(yíng)造出不確定的社會(huì)環(huán)境和極其復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，一經(jīng)突發(fā)公共事件的暴露作用，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)環(huán)境中將其隱性破壞力釋放出來，變?yōu)轱@性的公共危機(jī)。公共危機(jī)會(huì)給人類的社會(huì)生產(chǎn)和生活造成現(xiàn)實(shí)性的、更加明顯的、更加惡劣的破壞性后果。

2020年伊始，新型冠狀肺炎（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”）以湖北武漢為爆發(fā)源地，在短時(shí)間內(nèi)如惡魔一般歇斯底里地向全中國(guó)各個(gè)省份伸出魔爪，危害公眾的生命健康和安全。新型冠狀肺炎疫情是一場(chǎng)破壞力極強(qiáng)、影響力巨大的典型突發(fā)公共衛(wèi)生事件，通過它的顯露作用，我國(guó)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)被瘋狂釋放出來，造就了當(dāng)前我們面臨的一場(chǎng)迫在眉睫的公共危機(jī)。面對(duì)疫情，以習(xí)近平為核心的黨中央迅速作出統(tǒng)一部署，全國(guó)各地?cái)y手共擊疫情。習(xí)總書記指出要“團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾堅(jiān)定不移把黨中央決策部署落到實(shí)處，堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)”[1]。截至3月24日，我國(guó)現(xiàn)存確診病例下降到5221人，累計(jì)治愈人數(shù)73303人。在兩個(gè)多月的時(shí)間里，醫(yī)護(hù)工作者奮不顧身地沖在一線與病毒作斗爭(zhēng)，快遞小哥日夜兼程地為各大醫(yī)院輸送醫(yī)用物資，廣大人民群眾也積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召開展“全民戴口罩”運(yùn)動(dòng)。通過大家的努力，湖北省以外的本土疫情在很大程度上得到了控制，“中國(guó)速度”給中國(guó)人民和世界人民提交了一份滿意的答卷，豐富了中國(guó)方案的內(nèi)容。在疫情面前，中國(guó)并未退卻，而是迎難而上，直擊病魔。新型冠狀肺炎再一次檢驗(yàn)了中國(guó)人民強(qiáng)勁的向心力和凝聚力，再一次證明了中國(guó)共產(chǎn)黨科學(xué)而強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)能力，再一次驗(yàn)證了中國(guó)負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。然而，仔細(xì)思考此次疫情爆發(fā)及發(fā)展的全過程，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)公共危機(jī)管理仍存在一些問題，對(duì)存在的問題進(jìn)行披露并探索行之有效的對(duì)策，是當(dāng)前及以后我們必須深入研究的重大課題，是提高我國(guó)公共危機(jī)管理能力的必要之舉，是推進(jìn)我國(guó)公共危機(jī)管理改革進(jìn)程的必經(jīng)之路。公共危機(jī)管理是國(guó)家治理的重要組成部分，公共危機(jī)管理能力的提高能夠推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

一、相關(guān)概念解析

公共管理學(xué)界的著名學(xué)者張成福教授把危機(jī)界定為爆發(fā)后會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)作，對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅和損害，以致超出政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力，要求政府和社會(huì)采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì)的一種緊急事件或者緊急狀態(tài)。[2]此外，薛瀾教授從組織管理視角出發(fā)，認(rèn)為“危機(jī)通常是在決策者的核心價(jià)值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)、有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅速?zèng)Q策等不利情境的匯聚”[3]。由以上定義可以看出危機(jī)具有以下特征：威脅性——危機(jī)一定程度上對(duì)社會(huì)造成了威脅;高度不確定性——不能對(duì)事態(tài)發(fā)展作出準(zhǔn)確而及時(shí)的判斷，導(dǎo)致不確定性;時(shí)間的有限性和緊急性——面對(duì)危機(jī)需要迅速?zèng)Q策;社會(huì)效果的雙重性——危機(jī)造成的惡劣影響是面向全社會(huì)的，但危機(jī)也會(huì)是一種契機(jī);易變性——由于決策者掌握的信息不充分，容易延誤危機(jī)治理的最佳時(shí)間，導(dǎo)致危機(jī)蛻變。

公共危機(jī)管理是指政府針對(duì)潛在的危機(jī)或當(dāng)前的危機(jī)采取一系列控制措施以有效地預(yù)防、處理和消弭危機(jī)的一種有組織、有計(jì)劃、持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過程。[4]公共危機(jī)管理是政府公共管理的重要組成部分和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，處理不當(dāng)會(huì)造成“危機(jī)繁衍”，即由已發(fā)生的危機(jī)衍生出一個(gè)危機(jī)內(nèi)部的雙重危機(jī)甚至多重危機(jī)，因此必須對(duì)公共危機(jī)管理給予特別重視。

二、新冠肺炎疫情對(duì)公共危機(jī)特點(diǎn)的揭露

我國(guó)地域遼闊，人口眾多，自然環(huán)境優(yōu)美，人文社會(huì)環(huán)境多姿多彩。然而，一切事物都具有兩面性，新冠肺炎疫情爆發(fā)和蔓延時(shí)，我國(guó)國(guó)土面積遼闊和人口眾多的國(guó)情卻恰好為危機(jī)提供了迅速膨脹的土壤，造成了廣泛的惡劣漣漪效應(yīng)，帶來了一系列的負(fù)面影響。新冠肺炎的爆發(fā)再一次披露了公共危機(jī)的特點(diǎn)，從中我們可以認(rèn)識(shí)到隨著人類社會(huì)的進(jìn)步，公共危機(jī)也相應(yīng)地變得復(fù)雜，呈現(xiàn)出更多的新特點(diǎn)，同時(shí)我們能夠深刻體會(huì)到公共危機(jī)在我們這樣一個(gè)人口大國(guó)中的危害之大以及完善公共危機(jī)管理的必要性。

其一，公共危機(jī)最典型的特點(diǎn)就是威脅性。危機(jī)一旦爆發(fā)，便自然具有強(qiáng)大的破壞力和波及力，會(huì)對(duì)人類正常的生產(chǎn)生活造成破壞，還會(huì)加劇人類的心理壓力，使社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富遭受巨大損失，對(duì)人類社會(huì)造成巨大威脅。危機(jī)的波及力能夠擴(kuò)大和加深危機(jī)的破害性，使威脅性加大，嚴(yán)重者還會(huì)導(dǎo)致政府失靈，社會(huì)運(yùn)行的正常生態(tài)系統(tǒng)被打破。因新冠肺炎疫情的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受巨大損失，輿論造成的恐慌及對(duì)病情的恐懼使人們心靈遭受創(chuàng)傷。其二，公共危機(jī)具有突發(fā)性，公共危機(jī)往往悄無聲息地降臨，因?yàn)楣参C(jī)是社會(huì)中潛在的、蓄積已久的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)突發(fā)公共事件這一中介的顯露作用而爆發(fā)出強(qiáng)大破壞力的一種狀態(tài)，在這一過程中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是事件的起因，公共危機(jī)是事件的后果，突發(fā)公共事件是把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)之間的因果關(guān)聯(lián)外露出來的中介。因此，中介的性質(zhì)在很大程度上決定了結(jié)果的性質(zhì)，突發(fā)公共事件的突然性決定了公共危機(jī)的突發(fā)性。正如2019年末突發(fā)的新冠病毒帶來了不期而遇的新冠肺炎危機(jī)。其三，公共危機(jī)在時(shí)間上具有緊急性，公共危機(jī)的爆發(fā)是多種不利情況的匯聚，其危害性是多種破壞力的沖擊而形成的合力，危機(jī)到來的速度之快是人類無法想象和估量的，危機(jī)對(duì)社會(huì)損害之重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人類的承受范圍和承受能力。人類有必要及時(shí)應(yīng)對(duì)并制止危機(jī)，但無論如何，人類采取措施的速度仍無法趕上危機(jī)破壞力的延展速度，這勢(shì)必造成人類心理上的緊張感和恐懼感。公共危機(jī)自然攜帶的緊迫感和人類心理上的恐懼感共同形成和加劇了公共危機(jī)的緊急性。新冠肺炎在武漢爆發(fā)后，以驚人的速度迅速在中國(guó)乃至全球蔓延，加劇了全球恐懼，其緊急性是不言而喻的。其四，公共危機(jī)具有不可預(yù)見性，就當(dāng)前人類的認(rèn)知能力來說，人類可以預(yù)測(cè)可能存在的、潛在的危機(jī)，但是卻無法獲知危機(jī)什么時(shí)候爆發(fā)，在哪里爆發(fā)等具體、實(shí)際的情況。在危機(jī)產(chǎn)生初期，絕大部分人甚至所有人也不清楚危機(jī)爆發(fā)的具體原因以及這場(chǎng)危機(jī)究竟是什么。人類遭受無數(shù)次危機(jī)的洗禮后對(duì)危機(jī)有了一定的防范和敬畏意識(shí)，但是當(dāng)前科技水平和認(rèn)知水平限制了人類對(duì)危機(jī)的實(shí)際預(yù)見能力。新冠病毒被發(fā)現(xiàn)之初，醫(yī)生也只能初步判斷它為類SARS病毒，且不能證實(shí)人傳人的危害性。直至2020年1月20日，鐘南山院士回答記者提問時(shí)公布新冠病毒人傳人的特性，公眾才對(duì)新冠病毒有進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。其五，公共危機(jī)具有連續(xù)性，公共危機(jī)爆發(fā)后，在一定條件下常常會(huì)像漣漪一樣往外圍擴(kuò)散，產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，危及整個(gè)地區(qū)或國(guó)家，甚至全球都會(huì)受到連續(xù)性影響。新冠肺炎疫情最初在湖北出現(xiàn)，經(jīng)交通工具等中介的流動(dòng)作用形成了人流、物流等，人流、物流在擴(kuò)散、變動(dòng)的過程中給病毒制造了傳播和擴(kuò)散的途徑?！胺獬恰贝胧?shí)施前，500萬湖北人口的往外流動(dòng)無疑給中國(guó)各個(gè)省份造成了不同程度的新冠肺炎傳染。其六，公共危機(jī)具有高度不確定性和反復(fù)性，由于人類無法確切地捕捉到危機(jī)的本質(zhì)、特征、危害等信息，不能對(duì)事態(tài)發(fā)展作出準(zhǔn)確而及時(shí)的判斷，即使找到暫時(shí)遏制危機(jī)的辦法，也無法完全避免危機(jī)卷土重來的可能性。新冠肺炎的爆發(fā)期正值中國(guó)最重要的傳統(tǒng)節(jié)日春節(jié)前后，是人口流動(dòng)頻率極高的時(shí)期，流動(dòng)的人口大大提高了疫情的不確定性，防控措施的任何一點(diǎn)疏漏都會(huì)使疫情再度嚴(yán)重。目前，中國(guó)本土的疫情有所好轉(zhuǎn)，但也須謹(jǐn)防病毒重返中國(guó)的可能性。其七，公共危機(jī)具有社會(huì)效果的雙重性，一方面，公共危機(jī)對(duì)人類社會(huì)造成的巨大損害需要投入大量的人力、物力、財(cái)力等來彌補(bǔ)，以恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活狀態(tài)和社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的生態(tài)系統(tǒng)，這是公共危機(jī)消極的一面;另一方面，我們可以從公共危機(jī)管理的整個(gè)過程中尋找控制和結(jié)束危機(jī)的突破口，積攢公共危機(jī)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，把危機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，重新摸索社會(huì)的運(yùn)作模式，加速社會(huì)治理現(xiàn)代化。

三、新冠肺炎疫情對(duì)我國(guó)公共危機(jī)管理現(xiàn)存問題的揭示

當(dāng)前中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)種類更加復(fù)雜，公共危機(jī)對(duì)人民、國(guó)家和社會(huì)的威脅進(jìn)一步擴(kuò)大，其強(qiáng)大破壞力無疑會(huì)阻礙我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的步伐。2020年新冠肺炎爆發(fā)后，疫情以驚人的速度向全國(guó)蔓延，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的身心健康和物質(zhì)財(cái)富，在這次疫情的應(yīng)對(duì)中，我國(guó)公共危機(jī)管理存在的一些問題又被暴露出來.有的問題雖小，卻不容忽視，把細(xì)節(jié)性的小問題和比較明顯的大問題都抓住、管好，才不會(huì)出現(xiàn)疏漏，才能最大限度地避免危機(jī)的發(fā)生和反復(fù)，為我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程保駕護(hù)航。

（一）公共危機(jī)管理意識(shí)較薄弱

危機(jī)管理意識(shí)是防備公共危機(jī)的生態(tài)警鐘，具備較強(qiáng)的危機(jī)管理意識(shí)可以在一定程度上防范公共危機(jī)的發(fā)生，降低公共危機(jī)的破壞力，加快公共危機(jī)的災(zāi)后恢復(fù)重建等。當(dāng)前，我國(guó)一些地方政府和普通老百姓的公共危機(jī)管理意識(shí)依舊薄弱，情況不容樂觀。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是開展一切活動(dòng)的必要基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是大家普遍關(guān)心和最注重的問題。相對(duì)而言，只要沒有發(fā)生異常事件，公共危機(jī)管理就是若隱若現(xiàn)的存在，大家的公共危機(jī)管理意識(shí)較弱。對(duì)地方政府來說，GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)一般都是作為核心指標(biāo)來考核政府績(jī)效的，地方政府官員一般都把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為主要目標(biāo)去攻克，對(duì)公共危機(jī)管理的重視度不高，并未把公共危機(jī)管理作為一種常態(tài)目標(biāo)納入政府長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略里。在地方政府的很多方針、政策、法律法規(guī)等方面都沒有明確建立危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，地方政府也缺乏利用新媒體技術(shù)監(jiān)視危機(jī)發(fā)生的意識(shí)，他們常常輕防范而重治理，這種事后諸葛亮的做法其實(shí)是不科學(xué)的。在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)和恢復(fù)過程中，相關(guān)部門職責(zé)劃定不清，工作協(xié)調(diào)性不高以及推諉扯皮的事件仍有發(fā)生。對(duì)普通民眾來說，由于文化水平高低不等，大家對(duì)公共危機(jī)的認(rèn)識(shí)也不同。大部分農(nóng)村人口以及大量老人和小孩對(duì)危機(jī)預(yù)防和應(yīng)對(duì)的知識(shí)掌握甚少。更嚴(yán)重的是，有的人即使了解危機(jī)的威脅性，仍堅(jiān)持我行我素，對(duì)危機(jī)疏于防范，常抱有僥幸心理。這次疫情防控中，在一些老舊小區(qū)和外來人口多的出租住房區(qū)，仍有人想方設(shè)法地打破警戒線，不受管制隨意出入封閉區(qū)。這既是當(dāng)事人踐踏自己生命健康的表現(xiàn)，也是基層政府管理不力的體現(xiàn)，歸根結(jié)底是僥幸心理在作祟，公共危機(jī)管理意識(shí)薄弱。

（二）公共危機(jī)管理法制體系不完備

法律法規(guī)是一切社會(huì)行為的準(zhǔn)則和行動(dòng)指南，隨著依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，我國(guó)就突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)和管理做出了許多努力，但是公共危機(jī)管理法制體系還不完備，仍有需要改進(jìn)的地方?！坝蟹梢溃蟹ū匾?，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”在公共危機(jī)管理中有時(shí)成了政府的一張空頭支票。完整的公共危機(jī)管理法制體系既應(yīng)該有一部總的緊急時(shí)期的危機(jī)管理法，又應(yīng)該根據(jù)實(shí)踐、研究以及歷史經(jīng)驗(yàn)制定各類公共危機(jī)事件管理的專門法律，并不斷完善與之相配套的一些列規(guī)章制度等。1989年2月21日我國(guó)出臺(tái)了《傳染病防治法》，1998年3月1日《防震減災(zāi)法》在我國(guó)開始生效，1998年4月29日《消防法》通過，后經(jīng)歷了兩次修訂，以上專門法律為公共危機(jī)管理提供了可供參考的專門法律基礎(chǔ)。我國(guó)于2005年出臺(tái)了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2007年制定并通過了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，對(duì)公共危機(jī)預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)急、監(jiān)測(cè)、救援、善后和違法處理等各方面做了相關(guān)規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)公共危機(jī)管理的法律體系建設(shè)取得一定的成果，但該法也還存在一定不足。各地方由于具體情況不同，對(duì)該法律的貫徹執(zhí)行程度可能存在偏差，尤其是對(duì)違法干部的處理沒有明確的量化指標(biāo)。該法也沒有明確規(guī)定我國(guó)公共危機(jī)處理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，而美國(guó)和俄羅斯等國(guó)家卻有由總統(tǒng)和國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)人組成的危機(jī)管理常設(shè)機(jī)構(gòu)。[5]由于沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，在實(shí)際操作過程中，我國(guó)往往是臨時(shí)成立領(lǐng)導(dǎo)小組以應(yīng)對(duì)危機(jī)。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎的過程中，中央臨時(shí)成立了應(yīng)對(duì)疫情的領(lǐng)導(dǎo)小組，各地相應(yīng)地成立防控指揮機(jī)構(gòu)，當(dāng)然這些都是必要的和急需的，但是如果有危機(jī)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，政府工作效率會(huì)更高。該法沒有明確界定相關(guān)政府部門的職能，對(duì)社會(huì)參與公共危機(jī)管理的引導(dǎo)也不足，沒有清楚地界定各種社會(huì)力量參與危機(jī)應(yīng)對(duì)的主體地位、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容。公共危機(jī)管理是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)性工程，相應(yīng)的法制體系還有待完善，應(yīng)該再加強(qiáng)法律的實(shí)操性。

（三）信息管理不完善

公共危機(jī)管理需要有一定的信息基礎(chǔ)，及時(shí)公開準(zhǔn)確而全面的危機(jī)管理信息是上級(jí)政府部門科學(xué)和民主決策的關(guān)鍵基礎(chǔ)，是讓民眾獲取危機(jī)管理狀態(tài)、監(jiān)督危機(jī)管理進(jìn)程的重要之舉，是維護(hù)政府的公信力，維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定的必然選擇。然而，我國(guó)公共危機(jī)管理中信息監(jiān)管不力的現(xiàn)象仍比較普遍。首先，政府內(nèi)部缺乏信息資源共享平臺(tái)。公共危機(jī)爆發(fā)后，大量信息資源由當(dāng)?shù)卣芽?，部分官員由于官僚氣息嚴(yán)重且責(zé)任意識(shí)薄弱，通常選擇壓制和封鎖信息以及虛報(bào)瞞報(bào)的辦法，欺上瞞下。官員的不作為和亂作為延誤了危機(jī)應(yīng)對(duì)的最佳時(shí)期，導(dǎo)致事態(tài)進(jìn)一步嚴(yán)重。新冠肺炎疫情初露苗頭的初期，當(dāng)?shù)卣疀]有及時(shí)公布疫情信息，導(dǎo)致疫情范圍擴(kuò)大，公眾極大地不滿，疫情防控難度加大，造成了不良的社會(huì)影響。其次，部分地方政府沒有將新媒體技術(shù)有效用于公共危機(jī)管理。政府往往通過門戶網(wǎng)站或者新聞發(fā)布會(huì)公布信息，信息發(fā)布形式比較單一，與公眾良性互動(dòng)的渠道缺乏，利用在線媒體傳播信息和引導(dǎo)社會(huì)輿論的能力尚且欠缺。最后，政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管不力。在信息時(shí)代，普通群眾利用一部手機(jī)就可以迅速獲取和廣泛傳播消息，互聯(lián)網(wǎng)為信息傳播提供陣地，信息在傳播過程中逐漸失真。三人成虎，如果政府無法及時(shí)處理偽信息和有害信息，會(huì)進(jìn)一步引發(fā)危機(jī)繁衍，形成危機(jī)中的危機(jī)。此前很多公民聽聞雙黃連口服液可以預(yù)防和治療新冠肺炎，誤信謠言的人便上演了一場(chǎng)半夜瘋搶雙黃連口服液的群體大戲。不論是政府公布信息滯后，還是群眾散播謠言，都表明在公共危機(jī)管理過程中我國(guó)信息管理尚不完善的事實(shí)。

（四）社會(huì)參與管理不足

在公共危機(jī)管理中，社會(huì)力量常常不被關(guān)注，而且社會(huì)力量也缺乏參與管理的意識(shí)。在我國(guó)，傳統(tǒng)的公共危機(jī)管理是一種單純的以政府為管理主體的模式，即政府是全能的政府，全權(quán)負(fù)責(zé)危機(jī)管理的全部事務(wù)，其他一切社會(huì)成員扮演的是受助者或者被管理對(duì)象的角色，主體意識(shí)較弱。雖然當(dāng)前我國(guó)提倡社會(huì)參與管理，但是社會(huì)參與管理的方案還不夠成熟，社會(huì)參與管理的機(jī)制沒有得到有效執(zhí)行。首先，受傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)觀念的影響，公共危機(jī)爆發(fā)后，政府首先想到的是應(yīng)該采取什么有效措施及時(shí)應(yīng)對(duì)危機(jī)，阻止危機(jī)蔓延，而社會(huì)成員較普遍的做法是關(guān)注政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的進(jìn)展，坐等政府成功解除危機(jī)的好消息，自覺參與危機(jī)管理的意識(shí)薄弱。其次，政府進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)教育宣傳和應(yīng)急技能培訓(xùn)的方式單一，覆蓋面不廣，公眾對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)的知識(shí)和技能掌握不足，沒有足夠的底氣和勇氣參與公共危機(jī)管理。最后，我國(guó)各種社會(huì)力量參與管理的相關(guān)規(guī)定在法律上沒有落實(shí)，如參與危機(jī)管理的主體地位，權(quán)利、義務(wù)等有關(guān)內(nèi)容。可見，在公共危機(jī)管理中，我國(guó)培植社會(huì)力量的法律土壤不沃腴，機(jī)制也不健全。

四、優(yōu)化公共危機(jī)管理的路徑

（一）政府層面：做好大局建設(shè)

1. 完善公共危機(jī)管理法制體系

為公共危機(jī)管理存在的問題尋找解決對(duì)策首先要完善公共危機(jī)管理的法制體系。法律是引導(dǎo)和規(guī)范公共危機(jī)管理行為的準(zhǔn)繩，在全面落實(shí)依法治國(guó)方略時(shí)，必須把完善關(guān)于公共危機(jī)管理的法制體系擺在重要地位。目前，雖然我國(guó)已經(jīng)頒布了許多相關(guān)的法律法規(guī)，但還要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)繼續(xù)加以完善法制體系。首先，要完善公共危機(jī)管理的基本法，將政府各部門的職權(quán)做出明確界定，避免推諉扯皮等事件的發(fā)生，有效利用時(shí)間應(yīng)對(duì)危機(jī)，如完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，明確醫(yī)療、財(cái)政、衛(wèi)生等各部門的權(quán)限;其次，要提高法律法規(guī)的可行性和可操作性，隨著公共危機(jī)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的逐漸增長(zhǎng)，要進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)對(duì)各類公共危機(jī)事件的專門法的設(shè)定，并不斷完善與之相匹配的法律法規(guī)，由于各地的實(shí)際情況不同，所以地方要因地制宜地制定應(yīng)急法規(guī)，提高法律體系的科學(xué)性。然后，要設(shè)置專門應(yīng)對(duì)危機(jī)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，危機(jī)應(yīng)對(duì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)有效地采取措施，防止危機(jī)事態(tài)擴(kuò)大，能在很大程度上減少損失;再次，要完善引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共危機(jī)管理的規(guī)定，包括主體地位以及相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容的規(guī)定，為公共危機(jī)管理輸入活力。最后，在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中，難免會(huì)出現(xiàn)找不到責(zé)任承擔(dān)主體的現(xiàn)象，這就要求要完善和落實(shí)問責(zé)制，使官員迫于工作要求的壓力和民眾的監(jiān)督壓力而腳踏實(shí)地，負(fù)責(zé)任地處理危機(jī)中的事務(wù)，在一定意義上，問責(zé)制其實(shí)也是對(duì)界定政府部門責(zé)任的一種補(bǔ)充。

2. 加強(qiáng)宣傳和教育，強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)

教育和宣傳是普及公共危機(jī)管理相關(guān)知識(shí)最有效和最直接的途徑，能讓受眾在接受教育的過程中提高危機(jī)意識(shí)，迅速而高效地掌握公共危機(jī)管理的一些必要技巧。我國(guó)不僅要加強(qiáng)面向公眾的公共危機(jī)知識(shí)宣傳教育，還要加強(qiáng)面向政府官員的公共危機(jī)知識(shí)宣傳教育。政府歷來具有最重視GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)的傳統(tǒng)思維，致使危機(jī)管理意識(shí)比較薄弱，而實(shí)際上政府官員有責(zé)任和義務(wù)積極開展并參與公共危機(jī)管理知識(shí)的教育活動(dòng)，并在開展教育活動(dòng)后組織相應(yīng)的考試，對(duì)表現(xiàn)卓越者給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)成績(jī)不合格者加強(qiáng)教育，以此加強(qiáng)官員的理論知識(shí)，強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)。此外，還要將公共危機(jī)預(yù)防和應(yīng)對(duì)能力納入官員政績(jī)考核的內(nèi)容里，在實(shí)踐中檢驗(yàn)官員學(xué)以致用的能力和危機(jī)處理能力。公眾的受教育水平不同，對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)知識(shí)的掌握有差異，要么容易聽信謠言造成社會(huì)恐慌，要么事不關(guān)己高高掛起，影響公共危機(jī)管理的總進(jìn)程。政府部門有必要以多樣化的方式加強(qiáng)日常危機(jī)知識(shí)的宣傳教育工作，尤其要強(qiáng)化面向農(nóng)村的宣傳力度，使公眾掌握危機(jī)應(yīng)對(duì)的基本技能，例如，在QQ平臺(tái)、微信平臺(tái)及微博平臺(tái)等地方發(fā)布各類公共危機(jī)的相關(guān)知識(shí)，印發(fā)危機(jī)應(yīng)對(duì)的宣傳畫冊(cè)，在學(xué)校開設(shè)公共危機(jī)管理等類似的課程。如果條件允許的話，還可以在農(nóng)村、城市社區(qū)和學(xué)校開展危機(jī)應(yīng)對(duì)演習(xí)，讓公眾在實(shí)踐中體驗(yàn)危機(jī)和掌握危機(jī)應(yīng)對(duì)的方法。

3. 建立危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

建立危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制能夠?qū)撛诘纳鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，是防范各類社會(huì)危機(jī)的重要舉措，是公共危機(jī)管理必須重視的一個(gè)領(lǐng)域。2003年非典爆發(fā)后，我國(guó)建立了以“一案三制”為主要架構(gòu)的應(yīng)急管理體系，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)突發(fā)公共事件的管理開始偏向于應(yīng)急管理。因此，近年來我國(guó)公共危機(jī)管理的應(yīng)急式管理傾向也比較重，但事實(shí)上，應(yīng)急管理的方式并不適用于所有類型的公共危機(jī)管理。在各類突發(fā)事件中，自然災(zāi)害引起的危機(jī)最適合應(yīng)急管理，突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的危機(jī)次之，事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件所引起的危機(jī)采取應(yīng)急管理的方式去應(yīng)對(duì)時(shí)成效不高，過度強(qiáng)調(diào)應(yīng)急會(huì)使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)越積越深。[6]危機(jī)是由于突發(fā)公共事件將潛藏的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)顯露出來的結(jié)果，所以造成危機(jī)的根源是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，公共危機(jī)管理除了采取應(yīng)急管理的方式外，還應(yīng)該重視危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理。相對(duì)而言，應(yīng)急管理比較被動(dòng)而且時(shí)效性強(qiáng)，而危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理是一種主動(dòng)出擊式的管理方式，是一種長(zhǎng)期適用的管理手段。因此，我國(guó)應(yīng)加快建立危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)、5G、人工智能等高新技術(shù)全面地搜集和整合信息資源，科學(xué)判斷和預(yù)測(cè)危機(jī)的爆發(fā)、發(fā)展趨勢(shì)和危害，盡可能地避免危機(jī)的發(fā)生或者事先商議最有效的應(yīng)對(duì)策略。

（二）媒體層面：提供信息支持

媒體在公共危機(jī)管理中具有放大鏡、顯微鏡、平面鏡以及望遠(yuǎn)鏡的作用（筆者在此簡(jiǎn)稱“四鏡”），既能為政府的工作提供有利的技術(shù)支持，又能及時(shí)為人民群眾傳遞可靠的消息，其重要性不容忽視。媒體在為公共危機(jī)管理工作提供信息支持方面具有巨大的優(yōu)越性，其一，媒體傳遞信息的速度極快，且信息量很大，在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的支持下，媒體能夠在極短的時(shí)間內(nèi)，以較低的成本把關(guān)于危機(jī)事態(tài)發(fā)展和危機(jī)管理進(jìn)展的消息廣泛地傳遞給受眾，就像放大鏡一樣，可以讓全國(guó)人民在第一時(shí)間清晰地了解危機(jī)事件的發(fā)生和發(fā)展?fàn)顩r;其二，媒體在傳遞信息時(shí)肩負(fù)著正義的重任，敢于揭示危機(jī)管理中的弊端，敢于直言和評(píng)論社會(huì)中令人疑惑和焦慮的事件，就像顯微鏡一樣，能夠把犄角旮旯里難以捉摸透的事件清晰地影射出來，把鮮為人知的細(xì)節(jié)呈現(xiàn)在廣大人民群眾的眼前;其三，媒體能夠引導(dǎo)輿論的方向，能夠在公共危機(jī)事件中從事件本身出發(fā)，全面、客觀、真實(shí)地報(bào)道事件的發(fā)生和發(fā)展，向受眾還原事物的真相，進(jìn)行正確地輿論引導(dǎo)，就像平面鏡一樣，把事物本身的模樣完完整整地反射出來，把真相告知群眾;其四，媒體具有敏銳的洞察力和豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，雖然無法完全準(zhǔn)確地預(yù)判公共危機(jī)事件的發(fā)生和發(fā)展趨勢(shì)，卻可以立足事實(shí)，在一定程度上根據(jù)可靠的經(jīng)驗(yàn)做出預(yù)警，就像望遠(yuǎn)鏡一樣，雖然無法觸及遠(yuǎn)方，卻可以利用光學(xué)器件觀測(cè)遙遠(yuǎn)的事物，媒體也一樣，雖然無法預(yù)知未來，卻可以對(duì)公共危機(jī)的發(fā)生做出預(yù)警。

媒體在公共危機(jī)管理中應(yīng)該發(fā)揮其信息優(yōu)勢(shì)并提供相應(yīng)支持。首先，各大媒體要建立并完善培訓(xùn)和考評(píng)機(jī)制，定期對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)和考核，加強(qiáng)對(duì)工作人員的心理素質(zhì)和能力培養(yǎng)，增強(qiáng)其專業(yè)性和可靠性，專業(yè)的新聞工作者是保證信息的真實(shí)性及社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要人力資源基礎(chǔ)。其次，媒體是政府和公眾之間的交流紐帶，要保證信息的真實(shí)性，盡最大的努力增加信息的透明度，向社會(huì)傳遞最真實(shí)的信息，提高政府的公信力，既讓群眾放心，又讓政府順心，打造政府和公眾之間的親密互信關(guān)系?！度嗣袢?qǐng)?bào)》從2020年1月21日起，每天都會(huì)在要聞版刊登新冠肺炎疫情的消息，1月26號(hào)之后開始每天報(bào)道疫情動(dòng)態(tài)。[7]然后，媒體要把穩(wěn)輿論的正確方向，穩(wěn)定公眾在突發(fā)公共事件中的心態(tài)，平定公眾對(duì)事件的了解欲望，及時(shí)對(duì)公共危機(jī)事件的發(fā)展進(jìn)行播報(bào)，對(duì)社會(huì)中的一些不實(shí)言論進(jìn)行制止，發(fā)出正義之聲，把謠言扼殺在搖籃里。最后，在國(guó)際舞臺(tái)之上，媒體毫無疑問地充當(dāng)著國(guó)家形象代言人的角色，因此要敢于做逆行者，爭(zhēng)分奪秒地把一線實(shí)情向全世界傳遞，搶占國(guó)際輿論陣地的先機(jī)，在公共危機(jī)中掌握國(guó)際話語權(quán)，向全世界昭示中國(guó)方案的優(yōu)勢(shì)，用事實(shí)平息對(duì)中國(guó)污名化的言論。

（三）社會(huì)層面：提供優(yōu)勢(shì)力量

隨著社會(huì)的進(jìn)步，政府需要進(jìn)一步下放權(quán)力，創(chuàng)新社會(huì)治理的形式，把更多的管理機(jī)會(huì)留給公民、社會(huì)組織和企業(yè)等社會(huì)力量，充分發(fā)揮社會(huì)力量參與公共危機(jī)管理的活力和優(yōu)勢(shì)。社會(huì)力量參與公共危機(jī)管理有以下幾方面的優(yōu)勢(shì)。首先，能夠廣泛地集中智慧，將不同群體、不同組織的想法結(jié)合起來，在思想的碰撞中找到智慧的結(jié)晶，為公共危機(jī)管理提供高效可行的方案，既能對(duì)政府的慣性思維提供補(bǔ)充，又能減輕政府的壓力。其次，能夠整合社會(huì)資源，優(yōu)化資源分配，降低公共危機(jī)管理全過程的成本。無論是公民、社會(huì)組織，還是企業(yè)，都能較快地就近匯集當(dāng)?shù)氐母鞣N資源，集結(jié)政府力不能及的力量，及時(shí)應(yīng)對(duì)危機(jī)，降低總成本。再次，能夠形成良性互動(dòng)和溝通，避免政府與公眾的沖突，充分滿足公眾需求。社會(huì)組織是從民間開始組建的，民間性特征較強(qiáng)，能夠準(zhǔn)確地了解民眾的需要，并將民眾的聲音傳達(dá)給政府，再將政府的意思傳遞給民眾，實(shí)現(xiàn)政府和民眾之間的互動(dòng)互通。最后，能夠提供技術(shù)和資金支持。公共危機(jī)爆發(fā)后，公民、公共組織和企業(yè)都能自覺地組織募捐活動(dòng)，將籌集到的資金和物資及時(shí)運(yùn)送到資源相對(duì)稀缺的受災(zāi)重地，企業(yè)還可以根據(jù)自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)提供相應(yīng)的技術(shù)支持。

公民、社會(huì)組織和企業(yè)作為社會(huì)的一員，應(yīng)該為我國(guó)公共危機(jī)管理工作做出一定的努力。首先，各種社會(huì)力量都應(yīng)該通過不同的渠道和途徑自覺學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，掌握一定的危機(jī)預(yù)防和應(yīng)對(duì)的技能，這既是對(duì)自己的生命健康負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，又是對(duì)他人和社會(huì)負(fù)責(zé)任的表現(xiàn);其次，各種社會(huì)力量都應(yīng)該積極培育公民意識(shí)，既要樹立主體觀念，把自己作為參與公共危機(jī)管理的主體之一，又要發(fā)揚(yáng)積極參與的公民精神、愛國(guó)主義精神，要有勇于擔(dān)當(dāng)?shù)氖姑?，充分參與危機(jī)管理工作;然后，社會(huì)組織、公民以及企業(yè)之間要構(gòu)建合作體系，明確各自的責(zé)任，積極發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，在危機(jī)應(yīng)對(duì)中各司其職，相互協(xié)調(diào)。公民應(yīng)該守好自己的本分，自覺學(xué)習(xí)和宣傳國(guó)家政策，拒絕一切謠言，做到不造、不信、不傳，響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，在條件允許的情況下，踴躍地參與志愿者活動(dòng)，做力所能及的事情。公共組織一方面需要規(guī)范內(nèi)部管理，加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)，提升專業(yè)性和服務(wù)能力，一方面應(yīng)該擴(kuò)大宣傳，通過宣傳讓民眾的危機(jī)意識(shí)覺醒。企業(yè)應(yīng)強(qiáng)化參與公共危機(jī)管理的社會(huì)責(zé)任感，并自覺承擔(dān)責(zé)任，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)員工的公共危機(jī)管理能力培訓(xùn)，建立激勵(lì)機(jī)制，在危機(jī)結(jié)束后對(duì)表現(xiàn)出色的員工給予精神支持和物質(zhì)幫助。

五、結(jié)語

新冠肺炎疫情在我國(guó)廣泛蔓延，再次暴露了公共危機(jī)的眾多特點(diǎn)，同時(shí)我國(guó)公共危機(jī)管理法制體系不完備、信息管理不完善、社會(huì)參與管理不足、地方政府和普通民眾的危機(jī)管理意識(shí)薄弱等一系列問題也在疫情中暴露出來。公共危機(jī)的特點(diǎn)彰顯了公共危機(jī)對(duì)社會(huì)的嚴(yán)重危害性，加之我國(guó)公共危機(jī)管理現(xiàn)存的眾多問題，我們不得不探索優(yōu)化我國(guó)公共危機(jī)管理的對(duì)策。在政府層面，我們應(yīng)該完善公共危機(jī)管理法制體系，強(qiáng)化危機(jī)知識(shí)教育和危機(jī)知識(shí)宣傳，建立危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在媒體層面，媒體具有“四鏡”優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該在我國(guó)公共危機(jī)管理中充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，做信息的傳遞者。在社會(huì)層面，公民、社會(huì)組織、企業(yè)等社會(huì)力量應(yīng)該樹立和強(qiáng)化主體意識(shí)，積極加入公共危機(jī)管理。公共危機(jī)雖然對(duì)社會(huì)造成了嚴(yán)重破壞，但是我們可以把危機(jī)轉(zhuǎn)化為契機(jī)，抓住危機(jī)中產(chǎn)生的問題，對(duì)癥下藥，加快未來改革的步伐，提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平。

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