治理理論與開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)的社會(huì)參與

陳美 曹陽(yáng)赤

摘 要：[目的/意義]以治理理論為基礎(chǔ)，對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與進(jìn)行研究，發(fā)展我國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與。[方法/過(guò)程]在對(duì)治理理論進(jìn)行概述的基礎(chǔ)上，分析治理理論為開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與提供的理論依據(jù)，以挪威OEP和意大利OpenCoesione為例，探討治理理論在國(guó)外開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與中的應(yīng)用，分析挪威和意大利開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與效果，最后給出以治理理論為支撐的開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與策略。[結(jié)果/結(jié)論]社會(huì)在開放政府?dāng)?shù)據(jù)中具有重要價(jià)值，我國(guó)應(yīng)以治理理論為理論基礎(chǔ)，推動(dòng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與，創(chuàng)造良好的參與環(huán)境，拓寬參與主體;構(gòu)建參與網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展伙伴關(guān)系;完善治理結(jié)構(gòu)，探索參與步驟。

關(guān)鍵詞：治理理論;開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù);社會(huì)參與

Abstract：[Purpose/Significance]Based on the governance theory，this paper studies the social participation in open government dataservice，and develops social participation in open government dataservice in China.[Method/Process]Based on the overview ofgovernance theory，this paper introduced the theoretical basis provided by governance theory，taking Norway OpenCoesioneand Italy OEP as an example，the paper explored the application of Governance theory in the social participation in open government data service abroad，discussed the social participation effect of open government data service in Norwayand Italy，finally provided social participation strategy of open government data service according to the governance theory.[Results/Conclusion]Society has an important value in open government data.China should develop social participation in open government data service，create a good environmental and broaden the participation main body，build participation network and development partnership，perfect the governance structureto explore the participation steps.

Key words：governance theory;open government data service;social participation

開放數(shù)據(jù)是開放政府的基礎(chǔ)，但僅僅關(guān)注“政府層面”的開放還不夠，還應(yīng)鼓勵(lì)“社會(huì)層面”的參與，促進(jìn)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行利用。在開放政府?dāng)?shù)據(jù)中，公民可參與公共決策過(guò)程，形成良性循環(huán)，有助于提升政府效能和發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的公共價(jià)值。就我國(guó)而言，作為國(guó)內(nèi)首部針對(duì)公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)行專門立法的政府規(guī)章，2019年10月1日起施行的《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》的第三十條“多元主體參與”規(guī)定，市經(jīng)濟(jì)信息化部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同市大數(shù)據(jù)中心、相關(guān)行業(yè)主管部門建立多元化的數(shù)據(jù)合作交流機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等單位依法開放自有數(shù)據(jù)，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)和非公共數(shù)據(jù)的多維度開放和融合應(yīng)用;本市鼓勵(lì)具備相應(yīng)能力的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)開放平臺(tái)提供各類數(shù)據(jù)服務(wù)[1]。通過(guò)對(duì)本領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)進(jìn)行細(xì)致梳理發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)內(nèi)有學(xué)者探討圖書館參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)的驅(qū)動(dòng)因素、實(shí)踐發(fā)展與啟示[2]，分析政府開放數(shù)據(jù)過(guò)程中網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督參與[3]，提出我國(guó)圖書館參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的途徑[4]，但較少對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)中社會(huì)參與進(jìn)行研究，缺乏實(shí)踐層面的案例支撐，而且沒有提供理論依據(jù)。在政府開放數(shù)據(jù)后，如何實(shí)現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)中社會(huì)參與？其理論依據(jù)和支撐是什么？如何以該理論為支撐而提出開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與策略？因此，本文的研究目標(biāo)是，以這些問題為導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)治理理論的闡釋，分析它對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與提供的理論依據(jù)，對(duì)挪威、意大利等實(shí)踐情況進(jìn)行觀察，從而通過(guò)經(jīng)驗(yàn)材料進(jìn)行理論對(duì)話和理論發(fā)展。如此，一方面，從理論上立足于圖書情報(bào)界參與開放政府?dāng)?shù)據(jù)的問題，應(yīng)用公共管理學(xué)領(lǐng)域的治理理論，拓展圖書情報(bào)學(xué)科的研究?jī)?nèi)容與學(xué)科體系;另一方面，從實(shí)踐上針對(duì)現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，解決政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用業(yè)務(wù)一線關(guān)注的社會(huì)參與問題，從社會(huì)視角找到開放政府?dāng)?shù)據(jù)的下一步努力方向。

1 治理理論及其與開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與的契合性分析

1.1 治理理論的核心觀點(diǎn)

按照聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)的界定，治理是指各種公共機(jī)構(gòu)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)諸多方式的總稱，它是使相互沖突的不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程，它既包括了有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)與規(guī)章制度，也包括由各種人們同意或以符合其利益的非正式制度安排[5]。Marie-laude Smouts認(rèn)為治理具有4個(gè)特征：它不是政治系統(tǒng)，也不是活動(dòng)，而是一種過(guò)程;強(qiáng)調(diào)相互調(diào)適關(guān)系，而非牽制;同時(shí)包括公共部門和私營(yíng)部門;強(qiáng)調(diào)持續(xù)的互動(dòng)[6]。Stoker G則對(duì)各種治理觀點(diǎn)進(jìn)行分析后指出，各國(guó)學(xué)者所提出的5種觀點(diǎn)包括：1）治理是一系列來(lái)自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者的復(fù)雜體系;2）治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過(guò)程中，存在著界限和責(zé)任方面的模糊性;3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各種社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)利依賴;4）治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò);5）治理意味著做好事情的能力并不限于政府的權(quán)力、行政命令或權(quán)威[7]。當(dāng)前，治理被國(guó)內(nèi)外視為解決公共事務(wù)問題的重要理論，加之環(huán)境的變化促使各國(guó)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變化，使得政府與民間的互動(dòng)持續(xù)增加，并針對(duì)不同維度來(lái)建立戰(zhàn)略性伙伴關(guān)系。它給我們的啟示是，作為一種公共服務(wù)，開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)并非僅僅是政府的事情，而是應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)參與，將其關(guān)注點(diǎn)由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展到合作協(xié)調(diào)機(jī)制，注重構(gòu)建跨部門或跨組織的伙伴機(jī)制。

1.2 治理理論為開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與提供的理論依據(jù)

1.2.1 為開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)確定業(yè)務(wù)需求

開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站能幫助人們?cè)谝粋€(gè)中心位置找到公共部門數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)是作為政府的開放數(shù)據(jù)行動(dòng)的一部分而得到發(fā)布。值得注意的是，開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站并不是僅由公共部門管理，也不僅限于公共部門數(shù)據(jù)。一方面，一些社區(qū)驅(qū)動(dòng)的開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站雖然由社區(qū)團(tuán)體建立，但鏈接至公共部門的數(shù)據(jù)，如英國(guó)利茲市開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站Data Mill North和Bath：Hacked.Data Mill North使得利茲市議會(huì)在2014年獲得了Next Gen開放數(shù)據(jù)獎(jiǎng)的亞軍，而且其創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室也在2016年獲得了Nesta New Radicals獎(jiǎng)。繼成功重新獲得Data Mill North品牌之后，利茲市還獲得了2016年開放數(shù)據(jù)研究所（Open Data Institute，ODI）所頒布的開放數(shù)據(jù)發(fā)布者獎(jiǎng)，并且還入圍了首屆數(shù)字議程影響力獎(jiǎng)[8]。Bath：Hacked是一個(gè)聯(lián)合委員會(huì)/社區(qū)倡議，旨在將開放數(shù)據(jù)和智能思維置于城市的中心，首要任務(wù)是將聰明的人和高質(zhì)量的數(shù)據(jù)結(jié)合在一起，為社區(qū)做有用的事情[9];另一方面，諸如Leeds Data Mill、Bath：Hacked之類的區(qū)域和社區(qū)主導(dǎo)的開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站更有可能受到本地社區(qū)內(nèi)的特定挑戰(zhàn)的驅(qū)動(dòng)。例如，Leeds Data Mill最初關(guān)注的是英國(guó)社區(qū)與地方政府部門（DCLG）透明代碼中所概述的數(shù)據(jù)集，但很快意識(shí)到這些數(shù)據(jù)集可能并不對(duì)利茲有益，因而Leeds Data Mill將重心轉(zhuǎn)移到具有較高潛在再利用價(jià)值的數(shù)據(jù)領(lǐng)域，如客流量數(shù)據(jù)、事故率和業(yè)務(wù)率?？梢姡覀儜?yīng)當(dāng)構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放的動(dòng)態(tài)閉環(huán)，政府作為供給端開放數(shù)據(jù)，市場(chǎng)作為需求端利用數(shù)據(jù)，社會(huì)作為消費(fèi)端推動(dòng)數(shù)據(jù)開放，三者之間形成數(shù)據(jù)需求導(dǎo)向的生態(tài)閉環(huán)[10]。例如，上海市政府副秘書長(zhǎng)陳鳴波表示，根據(jù)社會(huì)需求確定了普惠金融、交通出行、醫(yī)療健康、文化旅游4個(gè)領(lǐng)域作為2019年的開放重點(diǎn)。特別在普惠金融方面，上海已經(jīng)開展了8個(gè)部門和4家試點(diǎn)銀行間、以企業(yè)主體相關(guān)公共數(shù)據(jù)的授權(quán)開放應(yīng)用試點(diǎn)，助力解決小微企業(yè)融資難、融資貴的問題，力爭(zhēng)2019年年底見實(shí)效[11]。

1.2.2 為開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)參與主體形成相互依存的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

如何在各政府部門的數(shù)據(jù)持有者和發(fā)布者之間建立緊密聯(lián)系，這對(duì)于開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)至關(guān)重要：既是為了鼓勵(lì)開放數(shù)據(jù)的發(fā)布，也是為了監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)更新或改進(jìn)。作為國(guó)家開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)的一部分，各國(guó)開放數(shù)據(jù)團(tuán)隊(duì)在政府內(nèi)部建立數(shù)據(jù)發(fā)布網(wǎng)絡(luò)，以共享數(shù)據(jù)開發(fā)利用的經(jīng)驗(yàn)、尋求反饋、將數(shù)據(jù)持有者與尋求數(shù)據(jù)的用戶連接起來(lái)，并促進(jìn)最佳實(shí)踐。隨著時(shí)間的推移，加之開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源的減少和優(yōu)先級(jí)的改變，維護(hù)這些功能可能會(huì)變得困難。如果沒有明確方向來(lái)指明數(shù)據(jù)用戶和發(fā)布者之間的潛在合作領(lǐng)域，那么就很難保持這種勢(shì)頭。更重要的是，一些開放政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站是由特定用戶群來(lái)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)的再利用和優(yōu)化，如現(xiàn)已被解散的開放數(shù)據(jù)用戶小組（Open Data User Group，ODUG）或諸如開放知識(shí)基金會(huì)（Open Knowledge Foundation，OK）之類的獨(dú)立開放數(shù)據(jù)提倡者或開放數(shù)據(jù)研究所（Open Data Institute，ODI）。ODUG是由政府、企業(yè)、學(xué)術(shù)界、市民等多方代表構(gòu)成的組合，不僅能提高政府對(duì)開放數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí)，還能促使用戶對(duì)于數(shù)據(jù)發(fā)布擁有更多的發(fā)言權(quán)[12]，該小組由英國(guó)政府在2012-2015年間運(yùn)營(yíng)，能夠收集開放數(shù)據(jù)用戶的觀點(diǎn)，從而影響數(shù)據(jù)發(fā)布[13]。OK是一個(gè)于2004年在英國(guó)劍橋成立的非營(yíng)利性組織，長(zhǎng)期致力于以3種方式幫助民間社會(huì)團(tuán)體獲取和使用數(shù)據(jù)來(lái)實(shí)現(xiàn)開放數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值：展示開放數(shù)據(jù)對(duì)公民社會(huì)組織所具有的價(jià)值;為組織提供有效使用開放數(shù)據(jù)的工具和技能;使政府信息系統(tǒng)響應(yīng)公民社會(huì)[14]，而且在奧地利、德國(guó)、意大利、羅馬尼亞、西班牙和英國(guó)等地建立了工作組。ODI由萬(wàn)維網(wǎng)發(fā)明人Tim Berners-Lee和人工智能專家Sir Nigel Shadbolt于2012年共同創(chuàng)立，旨在展示開放數(shù)據(jù)的價(jià)值，并倡導(dǎo)創(chuàng)新使用開放數(shù)據(jù)來(lái)影響全球的積極變化。ODI是一家獨(dú)立、非盈利、無(wú)黨派的公司，與公司和政府合作，從而建立一個(gè)開放、值得信賴的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)[15]，已在奧地利、意大利、西班牙和英國(guó)等國(guó)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

2 治理理論在國(guó)外開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與中的應(yīng)用——以挪威OEP和意大利OpenCoesione為例

2.1 為開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)參與主體的多元化奠定基礎(chǔ)

2.1.1 參與主體各有工作重點(diǎn)

“電子公共記錄”（Offentleg Elektronisk Postjourna，OEP）是挪威一站式獲取公共文件的站點(diǎn)，旨在改善公民監(jiān)督并使公民更多地參與政府事務(wù)。媒體、出版社、公民、研究人員不僅是OEP的用戶群體，還是推動(dòng)這個(gè)服務(wù)的主要利益相關(guān)者。其中，出版社和媒體包括：世道報(bào)（VG）、國(guó)家廣播公司（NRK）、卑爾根時(shí)報(bào)（Bergens Tidende）、經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)（Dagens Nringsliv）、挪威日?qǐng)?bào)（Dagbladet）、TV2電視臺(tái)、編輯協(xié)會(huì)（Norsk Redaktrforening）。OEP內(nèi)容的提供機(jī)構(gòu)包括：食品安全局（Finansdep）、工業(yè)和漁業(yè)金融部（Nrings-og Fiskeridep）、食品安全署（Mattilsynet）、教育部（Kunnskapsdep）、郡（Fylkesmennene）、勞動(dòng)與社會(huì)包容部（Arbeidstilsynet）、奧斯陸市市政與現(xiàn)代化部（Oslo Kommune Kommunal-og Moderniserings Dep）。OEP的質(zhì)量保證和工作流程涉及多元主體和區(qū)域：挪威政府安全和服務(wù)組織（DSS）、兒童與平等部（Barne-og Likestillingsdepartementet）、國(guó)家檔案館（Riksarkivet），水資源和能源局（NVE）、國(guó)家文物部（Riksantikvaren）、公共管理和數(shù)字政府局（Difi）、郡（Fylkesmannen i Sogn og Fjordane）、阿克什胡斯郡貝魯姆市（Brum Kommune）。OEP的法律和隱私問題處理主體包括：數(shù)據(jù)保護(hù)局（Datatilsynet）、司法部（Justisdepartementet）、數(shù)字檔案館（Arkivverket）、公共管理和數(shù)字政府局（Difi）、奧斯陸市（Oslo Kommune）、挪威記者聯(lián)盟（Norsk Journalistlag）[16]。

2.1.2 各個(gè)領(lǐng)域主體積極參與

OpenCoesione（http：//OpenCoesione.gov.it/）由意大利經(jīng)濟(jì)發(fā)展部（Department of Economic Development，DPS）在一個(gè)技術(shù)指導(dǎo)委員會(huì)（Technical Steering Committee）的支持下所發(fā)起。這個(gè)委員會(huì)推動(dòng)和思考OpenCoesione做了什么以及如何做到這一點(diǎn)，其組成人員包括：1）與數(shù)字網(wǎng)絡(luò)大規(guī)模傳播有關(guān)的信息通信技術(shù)專家Lorenzo Benussi;2）公共政策分析和評(píng)估的經(jīng)濟(jì)專家Paola Casavola;3）公共政策評(píng)估的定量分析、統(tǒng)計(jì)和行政數(shù)據(jù)方面的專家Simona De Luca;4）公共政策分析師、開放政府和開放數(shù)據(jù)專家Aline Pennisi;5）開放政府、電子政務(wù)和創(chuàng)新政策方面的專家Luigi Reggi[17]。OpenCoesione的業(yè)務(wù)活動(dòng)由政府工作人員、外部合作者和服務(wù)公司組成的工作組執(zhí)行。這些活動(dòng)中，部分由內(nèi)部人員進(jìn)行，部分由外部顧問以及公共機(jī)構(gòu)和私營(yíng)公司進(jìn)行，如Studiare Sviluppo Srl、Depp Srl。Studiare Sviluppo是意大利經(jīng)濟(jì)發(fā)展部的一個(gè)公司，不僅為意大利中央政府內(nèi)部的公共發(fā)展政策的分析、規(guī)劃、實(shí)施和評(píng)估提供幫助和支持，還支持中央行政部門和國(guó)家公共機(jī)構(gòu)在區(qū)域間和跨國(guó)合作計(jì)劃框架內(nèi)實(shí)施地域發(fā)展能力建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目。在國(guó)家層面，Studiare Sviluppo支持中央政府實(shí)施由歐洲結(jié)構(gòu)和投資基金共同資助的計(jì)劃和項(xiàng)目以及國(guó)家資源，主要涉及凝聚政策領(lǐng)域[18]。Studiare Sviluppo為OpenCoesione的執(zhí)行提供幫助;Depp Srl為OpenCoesione網(wǎng)站的開發(fā)提供支持。此外，OpenCoesione也得到學(xué)校團(tuán)隊(duì)的幫助，它們由記者、網(wǎng)絡(luò)通信專家、黑客、溝通專家、心理學(xué)家組成，關(guān)注并參與開放數(shù)據(jù)流程，協(xié)調(diào)公民參與活動(dòng)[19]。

2.2 建立伙伴關(guān)系

2.2.1 政府與非政府組織良性互動(dòng)

OEP的目標(biāo)人群從一開始就被界定，而且邀請(qǐng)不同的利益集團(tuán)來(lái)參與該項(xiàng)目，如媒體和學(xué)術(shù)組織。通過(guò)建立一個(gè)貫穿OEP整個(gè)項(xiàng)目期間的參考小組，從而使合作制度化，而且在OEP的所有過(guò)程中仍然會(huì)咨詢這些組織。參考小組深入?yún)⑴c了開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)開發(fā)的各個(gè)階段，包括決定關(guān)鍵功能、制定必要的規(guī)范、用戶測(cè)試和評(píng)估結(jié)果。參考小組在該服務(wù)監(jiān)管框架制定方面做了大量工作，其中包括修訂《信息自由法（FOIA）》及其相關(guān)法規(guī)，隨后再咨詢所有用戶組。政府部門是提供此項(xiàng)服務(wù)的合作伙伴，如挪威數(shù)據(jù)監(jiān)察局（The Data Inspectorate）、國(guó)家檔案館（The National Archives）和司法部的法律部門（the Legal Department at the Ministry of Justice）都是主要參與者。此外，其它的參與主體是被系統(tǒng)用戶進(jìn)行咨詢的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)發(fā)布它們的記錄以及接收和處理FOIA請(qǐng)求。OEP還能夠在政府部門中簡(jiǎn)化FOIA請(qǐng)求的案件處理：通過(guò)實(shí)施通用標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)案件處理系統(tǒng)進(jìn)行技術(shù)更改，而且添加處理這些系統(tǒng)中的FOIA請(qǐng)求的功能?？傮w來(lái)看，OEP的協(xié)作和協(xié)同設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)目標(biāo)的關(guān)鍵因素。在初始設(shè)計(jì)和后續(xù)迭代方面的合作，使服務(wù)更加用戶友好，以便于公共文檔更容易得到獲取并提高它們的可查找性[20]。

2.2.2 構(gòu)建跨部門合作小組

如前所述，通過(guò)開放政府伙伴關(guān)系，意大利政府推出了一個(gè)涵蓋公共支出的創(chuàng)新在線平臺(tái)OpenCoesione。意大利技術(shù)工作組（Technical Working Group）是一個(gè)跨部門工作小組，由參與實(shí)施意大利凝聚政策的各政府部門的成員組成，致力于提高OpenCoesione網(wǎng)站上發(fā)布的數(shù)據(jù)的質(zhì)量。這個(gè)小組是在OpenCoesione計(jì)劃開始時(shí)在2007-2013年計(jì)劃周期內(nèi)所建立，其目標(biāo)是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量以及監(jiān)測(cè)由意大利和歐洲凝聚政策資助的項(xiàng)目的其它信息。意大利還要求在2014-2020年計(jì)劃周期中繼續(xù)設(shè)立技術(shù)小組，而且在2014-2020年周期，技術(shù)小組的組成將包括協(xié)調(diào)OpenCoesione項(xiàng)目的部長(zhǎng)理事會(huì)主席評(píng)估和分析小組[21]。作為一種永久性技術(shù)結(jié)構(gòu)，技術(shù)工作組定期對(duì)現(xiàn)有信息進(jìn)行診斷，密切關(guān)注需要統(tǒng)一解決方案的監(jiān)測(cè)方面，確定出版物的共享標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)再利用，促進(jìn)最佳做法的傳播，并支持旨在有效促進(jìn)凝聚政策的舉措，而且部分舉措會(huì)參考監(jiān)測(cè)過(guò)程的結(jié)果。技術(shù)小組處理的主要問題也在OpenCoesione網(wǎng)站的頁(yè)面上被突出顯示，而且用戶也可以發(fā)送電子郵件至info@opencoesione.gov.it，以報(bào)告數(shù)據(jù)和發(fā)布的其它信息中的任何異常情況[22]。

2.3 綜合運(yùn)用多種治理工具

大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府治理的開放性、多樣性和復(fù)雜性等特點(diǎn)對(duì)政府治理工具提出更高的要求[23]。OEP和OpenCoesione中開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與主要運(yùn)用的治理工具是政策法規(guī)。

2.3.1 完善的法律環(huán)境

OEP是挪威政府根據(jù)《挪威信息自由法》（Norwegian Freedom of Information Act）所賦予數(shù)據(jù)獲取權(quán)以提高政府?dāng)?shù)據(jù)的開放性和透明度承諾的一部分。在開放政府?dāng)?shù)據(jù)實(shí)踐中，挪威政府加入了“開放政府合作伙伴”（Open Government Partnership）并簽署《開放政府宣言》。挪威的《信息自由法》于1970年頒布，并于2006年修訂。它涉及州、縣和市政府，它的第二章第十節(jié)規(guī)定，政府機(jī)構(gòu)每天在線訪問門戶網(wǎng)站OEP，保存和發(fā)布元數(shù)據(jù)注冊(cè)表[24]。根據(jù)該法案，除非有法律限制，否則政府文件（包括電子郵件）一旦被中央政府機(jī)構(gòu)制作、接收或傳播，公眾即可獲取。唯一例外的是，由于安全原因而分類的記錄中約有1/5未列入登記冊(cè)。政府機(jī)構(gòu)有5天時(shí)間通過(guò)OEP或直接向政府機(jī)構(gòu)回復(fù)信息請(qǐng)求。他們通過(guò)電子郵件，傳真或普通郵件提供文件，而且通常在2～3天內(nèi)。

2.3.2 加強(qiáng)政策引導(dǎo)

OpenCoesione是屬于意大利凝聚政策的開放政府行動(dòng)，由部長(zhǎng)理事會(huì)主席團(tuán)（Presidency of the Council of Ministers）下屬的凝聚政策部（Department for Cohesion Policy）管理。凝聚政策的目標(biāo)是通過(guò)支持創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、可持續(xù)發(fā)展以及最終改善公民的生活質(zhì)量來(lái)縮小區(qū)域之間的差距。OpenCoesione利用所有開放政府維度，促進(jìn)公民、政府、企業(yè)、研究人員和媒體的更多參與，以更有效地使用凝聚力資金。在OpenCoesione門戶網(wǎng)站上，用戶可以找到相關(guān)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，遵循其實(shí)施，向前推進(jìn)并為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)做出貢獻(xiàn)。用戶可以下載開放數(shù)據(jù)，也可以通過(guò)互動(dòng)圖表瀏覽由歐洲和國(guó)家基金資助的所有項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)凝聚力[25]。OpenCoesione已通過(guò)在線搜索檔案，公布了100萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目的細(xì)節(jié)和1 000億歐元的歐盟資金使用情況——從小型學(xué)生貸款到公路橋梁。它公布了地方和國(guó)家預(yù)算，并披露了歐盟結(jié)構(gòu)基金的支出，旨在幫助諸如意大利南部等貧困地區(qū)獲得歐洲其他地區(qū)的資金。這個(gè)可搜索的數(shù)據(jù)庫(kù)是識(shí)別濫用公款的有力工具[26]。

3 挪威和意大利開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與效果

3.1 社會(huì)參與效果明顯

第一，促使數(shù)據(jù)獲取更加便捷。對(duì)于記者和其他用戶而言，OEP有助于更容易和更簡(jiǎn)化地獲取公共文檔，而且公共文件的數(shù)字獲取有助于對(duì)政府進(jìn)行更大程度的監(jiān)督。在許多情況下，這也為更多的公民參與鋪平了道路。OEP用戶包括公民、非政府組織、企業(yè)和公務(wù)員，其中記者占OEP使用量的50%左右。通過(guò)共同獲取OEP，確保了公共信息平等和公正獲取，而且這也是挪威憲法承認(rèn)的必要條件。第二，提高民主度。記者是《信息自由法》（FOIA）的重要使用者，并且提出大量文件請(qǐng)求，但OEP能夠顯著減少記者的工作量。為了充分了解用戶群對(duì)服務(wù)的需求，記者和其他民間社會(huì)代表被邀請(qǐng)參與OEP整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程。通過(guò)允許公民檢查相關(guān)文檔，為公民提供了控制媒體所寫內(nèi)容的獨(dú)特機(jī)會(huì)?？梢?，OEP通過(guò)賦權(quán)公民，使民間社會(huì)和媒體充分了解公共行政和政府處理的檔案，有助于形成更具參與性的民主;OEP也提高了公共流程和政府機(jī)構(gòu)的透明度，促進(jìn)了民間社會(huì)與政府之間的聯(lián)系。第三，更容易處理信息請(qǐng)求。截至2012年底，OEP包含105個(gè)政府機(jī)構(gòu)發(fā)布的500多萬(wàn)個(gè)注冊(cè)表項(xiàng)。它每月處理大約20 000個(gè)信息請(qǐng)求：50%來(lái)自記者，28%來(lái)自公民和企業(yè)，21%來(lái)自公共雇員，3%來(lái)自研究人員[27]。在所有用戶中，86%的人聲稱開放源碼軟件比以前更容易獲取公共文件，而且116個(gè)公共機(jī)構(gòu)有義務(wù)利用開放源碼軟件來(lái)公布其記錄和處理信息自由要求。還有一項(xiàng)針對(duì)公共機(jī)構(gòu)高層管理的研究顯示：92%的人報(bào)告稱，他們收到的請(qǐng)求比原始設(shè)備制造商之前更多;77.5%的人報(bào)告稱，他們的文件更容易被媒體和公眾看到;94%的人報(bào)告稱，他們認(rèn)為OEP作為開放政府和民主社會(huì)組織的一部分，對(duì)更加開放的政府和民主社會(huì)作出了積極貢獻(xiàn)[28]。

3.2 社會(huì)參與效果模糊

OpenCoesione的社會(huì)參與效果很難衡量，因?yàn)镺penCoesione網(wǎng)站沒有報(bào)告門戶網(wǎng)站訪問的次數(shù)，也沒有報(bào)告數(shù)據(jù)庫(kù)的下載情況，但這些信息應(yīng)當(dāng)明晰。社會(huì)參與效果應(yīng)該根據(jù)公民身份不同來(lái)區(qū)分，即可以劃分為兩組：1）個(gè)人或民間社會(huì)組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)化公民;2）開放數(shù)據(jù)專家（包括記者）。OpenCoesione網(wǎng)站的一個(gè)欄目“參與和再利用（Sollecita：Partecipazione e Riuso）”提供了兩個(gè)主要的再利用計(jì)劃（“OpenCoesione”和“Monithon”）的鏈接，并給出了一些有意義的例子[29]，有助于衡量前面所述第1組的社會(huì)參與效果。但是，它沒有提供關(guān)于貢獻(xiàn)者數(shù)量和OpenCoesione數(shù)據(jù)再利用案例的數(shù)據(jù)，而且這一部分的參與似乎很少。這個(gè)再利用計(jì)劃仍在開發(fā)中，部分原因是它需要數(shù)據(jù)讀寫技能;另一部分原因是現(xiàn)有數(shù)據(jù)的質(zhì)量不高。此外，社會(huì)參與程度會(huì)受到可用數(shù)據(jù)的性質(zhì)的限制：粒度級(jí)別不夠精細(xì)，不一定對(duì)特定案例感興趣的人有幫助，但它只允許一般的監(jiān)控活動(dòng)。前面所述第1組的社會(huì)參與效果很小，但第2組的社會(huì)參與效果更大。原因在于，第2組具有特定能力，而且有時(shí)是民間社會(huì)的代表。其中一位意見領(lǐng)袖表示，“意大利的很多人都有興趣更好地了解意大利的公共行政如何工作，以及如何改進(jìn)它。這些被稱為‘公民黑客的人準(zhǔn)備提供他們的才能來(lái)理解數(shù)據(jù)和開發(fā)有用的項(xiàng)目，如Openparlamento或Openbilancio或Confiscati Bene或Monithon”[30]。在意大利，這一群技術(shù)熟練的人似乎很少。但幸運(yùn)的是，在2014年開放政府獎(jiǎng)中，意大利候選項(xiàng)目“Monithon+Open Coesione”在合作伙伴的可信度方面排名第一[31]。

4 以治理理論為支撐的我國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與策略

4.1 創(chuàng)造良好的參與環(huán)境，拓寬參與主體

開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與需要國(guó)家的推動(dòng)，在領(lǐng)導(dǎo)、資金、法律等方面提供支持，為社會(huì)參與提供良好條件。第一，領(lǐng)導(dǎo)支持。當(dāng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與在領(lǐng)導(dǎo)層面得到支持時(shí)，參與效果越好。這些支持可以來(lái)自于基層領(lǐng)導(dǎo)或高級(jí)官員，具體取決于組織的類型。這些領(lǐng)導(dǎo)者強(qiáng)調(diào)了該組織在發(fā)布開放數(shù)據(jù)方面所擁有的戰(zhàn)略機(jī)遇，將資源放在優(yōu)先位置，以集中精力并為參與人員提供便利，從而克服該組織在社會(huì)參與方面存在的內(nèi)部阻力。但是，根據(jù)《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告2019》，八成地方仍未發(fā)現(xiàn)有主要領(lǐng)導(dǎo)在公開發(fā)表的講話中明確支持?jǐn)?shù)據(jù)開放，在已發(fā)現(xiàn)的16個(gè)地方的高層領(lǐng)導(dǎo)公開講話中，關(guān)于數(shù)據(jù)開放的講話內(nèi)容豐富全面的不到19%[32]。因此，有必要確保高級(jí)管理人員和當(dāng)選代表了解使用開放數(shù)據(jù)在提供服務(wù)方面的機(jī)會(huì)，并在提供服務(wù)時(shí)支持公民參與。第二，資金支持。與資金相關(guān)的預(yù)期結(jié)果和條件可能成為一種約束。例如，如果一個(gè)國(guó)家開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站的大部分預(yù)算只用于門戶的技術(shù)方面，就限制了它們運(yùn)行用戶參與事項(xiàng)的能力。實(shí)際上，用戶參與事項(xiàng)對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)的可持續(xù)性和影響更為重要。與所有服務(wù)一樣，開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站服務(wù)是向數(shù)據(jù)發(fā)布者和用戶提供的服務(wù)，因而它們的所有者應(yīng)該有明確的預(yù)算責(zé)任和資金流，這將引導(dǎo)它們向數(shù)據(jù)發(fā)布者和數(shù)據(jù)用戶提供適當(dāng)水平的服務(wù)。第三，法律支持。就我國(guó)而言，2019年5月15日，國(guó)務(wù)院頒布修訂后的《政府信息公開條例》的第四十六條規(guī)定建立健全政府信息公開工作社會(huì)評(píng)議制度，第五十二條規(guī)定政府信息公開救濟(jì)，但這些更多屬于事后參與，并沒有就政府信息公開的事中或事前參與進(jìn)行規(guī)范。更重要的是，這個(gè)條例屬于行政法規(guī)，而且政府信息公開與開放政府?dāng)?shù)據(jù)存在區(qū)別。由于信息和數(shù)據(jù)的概念內(nèi)涵不同，因而有必要將《政府信息公開條例》上升為《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》，其中增加社會(huì)參與的內(nèi)容，就開放數(shù)據(jù)參與進(jìn)行規(guī)范。

4.2 構(gòu)建參與網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展伙伴關(guān)系

如果沒有一個(gè)通過(guò)開放數(shù)據(jù)門戶來(lái)使用所發(fā)布數(shù)據(jù)的活躍社區(qū)，那么發(fā)布者就沒有動(dòng)力去更新它們的數(shù)據(jù)，也不會(huì)確保數(shù)據(jù)是否高質(zhì)量，甚至根本不會(huì)發(fā)布數(shù)據(jù)。在一個(gè)社區(qū)或部門中，可能沒有人具備相應(yīng)技能來(lái)理解已發(fā)布的數(shù)據(jù)，或者可能對(duì)開放數(shù)據(jù)沒有公共需求。因此，開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)的關(guān)鍵是，如何將數(shù)據(jù)與用戶需求相匹配，從而將政府?dāng)?shù)據(jù)的供給側(cè)與數(shù)據(jù)開放的利用端連接起來(lái)，如前面所述的Bath：Hacked就是一個(gè)很好的例子。Bath：Hacked組織了一系列關(guān)注環(huán)境的活動(dòng)，而且在運(yùn)行黑客馬拉松之前，舉行了一系列的會(huì)議，討論不同的想法，如要做什么、可以發(fā)布什么數(shù)據(jù)等。這使它們能夠衡量社區(qū)內(nèi)的需求，然后基于需求來(lái)發(fā)布數(shù)據(jù)。Bath：Hacked通過(guò)在科技界、委員會(huì)和當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展組織之間建立伙伴關(guān)系，能夠創(chuàng)造切實(shí)的成果，如Energy Sparks是一個(gè)提供數(shù)據(jù)可視化的項(xiàng)目，能夠幫助學(xué)校提高能源效率。Energy Sparks由Bath：Hacked和Transition Bath合作開發(fā)，與巴斯和東北薩默塞特議會(huì)、薩默塞特議會(huì)和謝菲爾德市議會(huì)進(jìn)行合作，其中商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部提供大量資金支持。此外，開放數(shù)據(jù)研究所（Open Data Institute）、巴斯和西社區(qū)能源（Bath & West Community Energy）、Naturesave Trust公司和奧沃基金會(huì)（OVO Foundation）也為Energy Spark提供了額外的贊助[33]。就我國(guó)而言，2017年7月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，提出：完善落實(shí)數(shù)據(jù)開放與保護(hù)相關(guān)政策，開展公共數(shù)據(jù)開放利用改革試點(diǎn)，支持公眾和企業(yè)充分挖掘公共數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值，促進(jìn)人工智能應(yīng)用創(chuàng)新[34]。因此，我國(guó)可以構(gòu)建參與渠道，從而形成基于多元主體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，包括：創(chuàng)造社會(huì)組織參與渠道，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)供應(yīng)方與數(shù)據(jù)需求方之間需求匹配，從而實(shí)現(xiàn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)的價(jià)值;制定積極的稅收優(yōu)惠政策，構(gòu)建社會(huì)資助渠道。

4.3 完善治理結(jié)構(gòu)，探索參與步驟

數(shù)據(jù)是知識(shí)的基礎(chǔ)，因而數(shù)據(jù)獲取是最基本的一步。一方面，開放數(shù)據(jù)意味著涉及共同利益，而且公共部門是處理公共利益問題的最合適角色，因而它在開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)場(chǎng)景中起著重要作用;另一方面，我們需要注意理解數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、操縱數(shù)據(jù)并將其轉(zhuǎn)化為信息，但最缺乏的一點(diǎn)是數(shù)據(jù)文化，而且這是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)。由于這個(gè)過(guò)程很繁瑣，因而必須知道如何通過(guò)實(shí)施開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)參與戰(zhàn)略來(lái)引導(dǎo)社會(huì)參與。就我國(guó)而言，第一，利用相應(yīng)工具來(lái)構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。例如，CKAN（Comprehensive Knowledge Archive Net-work，全面知識(shí)檔案網(wǎng)絡(luò)）可提供許多主要的特色，讓CKAN入口網(wǎng)站的用戶進(jìn)行數(shù)據(jù)的通訊與協(xié)同合作。為了促進(jìn)用戶參與，CKAN具有數(shù)據(jù)共享和通信的功能，可加掛社交響應(yīng)模塊與分享模塊，如Google、Twitter和Facebook集成，并有RSS/Atom可追蹤數(shù)據(jù)更新[35]。第二，可以舉辦開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新大賽，鼓勵(lì)社會(huì)積極參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放并進(jìn)行利用。例如，2019年9月23日，山東省首屆數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽在青島正式啟動(dòng)。本屆大賽由山東省大數(shù)據(jù)局主辦、青島市大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局承辦，以“開放融合、數(shù)據(jù)賦能”為主題，旨在通過(guò)搭建政府+企業(yè)+頂尖大數(shù)據(jù)人才+創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)的多輪驅(qū)動(dòng)平臺(tái)，打造“智慧山東、數(shù)聚青島”的城市名片[36]。第三，政府可以與企業(yè)、社會(huì)組織等主體進(jìn)行合作，建立政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的研究組織，在為政府提供專業(yè)知識(shí)的同時(shí)，構(gòu)建政府開放數(shù)據(jù)利益相關(guān)主體協(xié)同機(jī)制。

5 結(jié) 語(yǔ)

開放政府?dāng)?shù)據(jù)是政府開放能夠得到再利用的原始數(shù)據(jù)，以數(shù)據(jù)集為單位，讓公民進(jìn)行編輯、分析、傳輸，從而開發(fā)產(chǎn)品和服務(wù)。社會(huì)參與是開放政府?dāng)?shù)據(jù)的核心要素，也是開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)成功的關(guān)鍵。早在2009年12月8日，美國(guó)白宮就已發(fā)布了《開放政府指令》，要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)立即采取具體步驟，在透明度、參與和協(xié)作方面取得關(guān)鍵進(jìn)展。隨后，美國(guó)各政府機(jī)構(gòu)在自身的開放政府網(wǎng)站上所提供的兩年一度的開放政府計(jì)劃中闡明了這些步驟。本文從治理的視角對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)的社會(huì)參與進(jìn)行研究，選取挪威OEP和意大利OpenCoesione作為研究案例，理論工具和研究對(duì)象具有契合性，能從實(shí)證方面對(duì)治理理論進(jìn)行驗(yàn)證，其研究結(jié)論為治理理論的可信度提供支持?；诒疚难芯克贸龅膯⑹臼?，創(chuàng)造良好的參與環(huán)境，拓寬參與主體;構(gòu)建參與網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展伙伴關(guān)系;完善治理結(jié)構(gòu)，探索參與步驟。

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（責(zé)任編輯：郭沫含）