重大疫情災(zāi)害中政府數(shù)據(jù)開放模式研究

周林興 徐承來 宋大成

摘 要：[目的/意義]通過分析新型冠狀病毒肺炎疫情中政府數(shù)據(jù)開放存在的問題，設(shè)計針對性的數(shù)據(jù)開放模式，為重大疫情災(zāi)害中政府數(shù)據(jù)開放工作提供借鑒和參考。[方法/過程]通過網(wǎng)站統(tǒng)計和數(shù)據(jù)分析，對我國102個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺疫情數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀進行調(diào)查評估。[結(jié)果/結(jié)論]新型冠狀病毒疫情中政府數(shù)據(jù)開放形勢依舊嚴峻，存在數(shù)據(jù)內(nèi)容結(jié)構(gòu)偏向明顯、類別格式缺乏規(guī)范、更新速度表現(xiàn)遲緩，平臺整體利用率低、內(nèi)部協(xié)調(diào)性差，社會互動參與不足，安全保障制度薄弱等問題。為此，從需求驅(qū)動、主體協(xié)同、數(shù)據(jù)賦能、管理增效、技術(shù)集成和生態(tài)療養(yǎng)六方面構(gòu)建重大疫情災(zāi)害中政府數(shù)據(jù)開放模式。

關(guān)鍵詞：重大疫情災(zāi)害;新冠病毒肺炎疫情;政府數(shù)據(jù);開放模式

Abstract：[Purpose/Significance]This paper investigates and analyses the problems of government data opening under the Outbreak of COVID-19，and design a targeted pattern，in order to providing suggestions for opening governments data in great epidemic disasters.[Method/Process]Through website observation and data analysis，investigated and evaluated the situation of COVID-19 data opening.[Result/Conclusion]The situation of opening government data under the Outbreak of COVID-19 was still severe，including many problems，such as obvious data content structure bias，lack of standardized format，slow update performance，low overall utilization of the platform，poor internal coordination，insufficient social interaction participation，and weak security system and so on.To solve these problems，we build a opening pattern from six aspects：demand driven，subject collaboration，，data empowerment，management efficiency，technology integration and ecological carefulness.

Key words：great epidemic disaster;COVID-19;governments data;opening pattern

2019年12月武漢爆發(fā)新型冠狀病毒疫情，隨著“人傳人”病毒傳染方式得到證實，全國各地確診和疑似病例不斷增加，網(wǎng)絡(luò)謠言也甚囂塵上，給疫情防控工作帶來極大挑戰(zhàn)。盡管浙江省、廣東省疾控中心成功分離出病毒毒株，但疫苗研制仍處于臨床實驗階段，“在沒有特效藥的情況下，信息公開就是最好的疫苗”。目前，政府疫情信息公開已卓有成效，國家衛(wèi)生健康委員會官網(wǎng)不僅每天按時公開“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情情況”，而且不斷升級整理《新型冠狀病毒感染的肺炎診療方案》，央視新聞、地方各省市衛(wèi)健委也于每天及時更新疫情的最新動態(tài)，然而作為信息公開“雙胞胎”的政府數(shù)據(jù)開放卻相差甚遠，制約著疫情防控效果的鞏固和深化。習(xí)總書記在中共中央政治局“研究加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作會議”上曾指示，“要推動疫情相關(guān)數(shù)據(jù)和病例資料的開放共享，及時完善防控策略和措施?！盵1]唯有及時、規(guī)范開放政府掌握的疫情數(shù)據(jù)，讓信息技術(shù)、科研成果更好地助力疫情防控，增進人民群眾與政府的信賴關(guān)系，才是當下遏制疫情的最優(yōu)解，才能盡快打贏疫情防控攻堅戰(zhàn)。

1 文獻回顧

通過梳理國內(nèi)外研究文獻，發(fā)現(xiàn)學(xué)界對政府數(shù)據(jù)開放的研究主要圍繞以下4個方面展開：

1.1 政府數(shù)據(jù)開放理論研究

包括：1）政府數(shù)據(jù)開放概念辨析?？陀^比較政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放的聯(lián)系與區(qū)別，深入探討政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)涵、特征和要求。信息公開環(huán)境下政府數(shù)據(jù)開放得以成功實現(xiàn)[2]，兩者分別以“權(quán)利”和“技術(shù)”為特色標識[3]，后者將“政府數(shù)據(jù)”作為客體對象，以數(shù)據(jù)的完整性、原始性、可獲取、可機讀、非歧視性、非私有和免授權(quán)為原則[4]，更加關(guān)注政府層面和用戶層面以及兩者之間的互動，要求通過更自由、多樣的形式開放充足的數(shù)據(jù)以提高利用率[5]。2）政府數(shù)據(jù)開放價值闡釋。從政治、經(jīng)濟、社會、技術(shù)和組織等視角[6-7]，論證政府數(shù)據(jù)開放在國家治理能力提升、經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展、民生服務(wù)改善和智慧城市建設(shè)等方面的公共價值[8]，構(gòu)建開放政府數(shù)據(jù)價值體系[9]。

1.2 政府數(shù)據(jù)開放機制研究

以整合利用、開放協(xié)作和管理評估為切入點，建立健全政府數(shù)據(jù)開放運行機制，如三層保障機制（環(huán)境、技術(shù)、組織保障）[10]，四核質(zhì)量控制機制（數(shù)據(jù)監(jiān)管、數(shù)據(jù)共享、技術(shù)應(yīng)用、評估反饋）[11]，五要素協(xié)同機制（目標、理念、主體、客體、工具協(xié)同）[12]，以及九維價值生成機制（服務(wù)、助推、政府組織隔離、創(chuàng)新、非政府組織隔離、非政府組織貢獻、個人隔離、個人知識組織化、個人貢獻）[13]等。

1.3 政府數(shù)據(jù)開放實證研究

基于地方政府數(shù)據(jù)開放和信息公開平臺調(diào)研，分析歸納政府數(shù)據(jù)開放體系化政策缺失、開放程度有限和互動參與不足等[14]問題，提出宏觀應(yīng)對策略及評價標準體系。如關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的“兩步式”政府數(shù)據(jù)開放模式[15]，面向資源建設(shè)[16]、公共服務(wù)[17]和隱私保護[18]的政府數(shù)據(jù)開放策略與方法，開放廣度和深度雙元評估框架[19]，以及數(shù)據(jù)數(shù)量、質(zhì)量、標準、覆蓋面和可持續(xù)性評估指標體系[20]等。

1.4 政府數(shù)據(jù)開放比較研究

從政府數(shù)據(jù)開放水平看，位居前列的國家主要有美國、加拿大、英國、澳大利亞和新西蘭等。研究者以開放法律[21]、隱私政策[22]和共享合作[23]為重點比較國內(nèi)外政府數(shù)據(jù)開放頂層設(shè)計，以數(shù)據(jù)資源獲取[24]、元數(shù)據(jù)標準建設(shè)[25]、平臺管理功能配備[26]和數(shù)據(jù)應(yīng)用場景開發(fā)[27]為主線，總結(jié)國內(nèi)外政府數(shù)據(jù)開放微觀差距，從開放政策制定、法律法規(guī)修訂、隱私安全保護和高效便捷利用四方面助力政府數(shù)據(jù)開放系統(tǒng)工程。

總體而言，目前國內(nèi)外學(xué)者對政府數(shù)據(jù)開放模式的構(gòu)建研究較少，缺乏對疫情災(zāi)害等特殊時期政府相關(guān)數(shù)據(jù)開放工作的研究。因此，以新型冠狀病毒肺炎疫情為例，分析疫情期間政府數(shù)據(jù)開放實存問題，并設(shè)計針對性的政府數(shù)據(jù)開放模式，以期為重大疫情災(zāi)害中政府數(shù)據(jù)開放工作提供參考和借鑒。

2 新型冠狀病毒肺炎疫情中政府數(shù)據(jù)開放調(diào)研

2.1 調(diào)查對象選取

當前，政府主要通過3種途徑發(fā)布疫情相關(guān)數(shù)據(jù)，一是各級衛(wèi)健委官網(wǎng)。如國家衛(wèi)生健康委員會官網(wǎng)從2020年1月21日起每日公示全國新增、累計確診病例和新增治愈出院病例等疫情最新數(shù)據(jù)。二是各級政府微信公眾號或應(yīng)用程序。如中國政府網(wǎng)微信公眾號每日發(fā)布疫情相關(guān)數(shù)據(jù)。三是地方政府數(shù)據(jù)開放平臺?！敖刂?019年10月底，我國已有102個地級及以上的地方政府建成數(shù)據(jù)開放平臺，包括16個省級平臺和86個副省級和地級平臺?！盵28]北京政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)最早于2020年1月30日上線“新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展信息專欄”，隨后山東、深圳等省市級數(shù)據(jù)開放平臺也陸續(xù)開設(shè)疫情相關(guān)數(shù)據(jù)專題。相較其他兩種方式，政府數(shù)據(jù)開放平臺具有大批量、原始性、結(jié)構(gòu)化、可機讀、可視化、可下載等優(yōu)勢，更能代表政府數(shù)據(jù)開放的能力和水平。因此，本文將重點分析102個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺疫情相關(guān)數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀，探討重大疫情災(zāi)害中政府數(shù)據(jù)開放模式，以期為政府開放數(shù)據(jù)系統(tǒng)工程建設(shè)提供借鑒和參考。

2.2 數(shù)據(jù)獲取及處理

為保證調(diào)研結(jié)果的科學(xué)性和可代表性，依據(jù)復(fù)旦大學(xué)和國家信息中心數(shù)字中國研究院聯(lián)合發(fā)布的《2019中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》，對現(xiàn)已建成的102個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺新型冠狀病毒肺炎疫情相關(guān)數(shù)據(jù)開放情況進行調(diào)查，除新疆、阜陽、湖州政府數(shù)據(jù)開放平臺訪問失敗，天津信息資源統(tǒng)一開放平臺不顯示具體內(nèi)容外，其余平臺均可正常訪問。結(jié)果顯示，僅有13個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺公示疫情相關(guān)數(shù)據(jù)集（見表1）。在此基礎(chǔ)上，對13個平臺開放疫情相關(guān)數(shù)據(jù)進行詳細統(tǒng)計（見表2），結(jié)合地方政府開放數(shù)據(jù)評估框架中對數(shù)據(jù)“質(zhì)量”、“標準”、“可持續(xù)性”、“數(shù)量”和“覆蓋面”五項評估指標相對重要性1～5位的排序結(jié)果[20]，分別給予每項指標5、4、3、2、1分的項目分值，以最終得分綜合評定各平臺新型冠狀病毒疫情相關(guān)數(shù)據(jù)開放水平（見表3），深圳、貴陽和青島平臺位列前3。

3 地方政府數(shù)據(jù)開放平臺疫情相關(guān)數(shù)據(jù)開放調(diào)研結(jié)果分析

3.1 數(shù)據(jù)層

3.1.1 內(nèi)容結(jié)構(gòu)偏向明顯

地方政府數(shù)據(jù)開放平臺公布的疫情數(shù)據(jù)中，優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)體量較小，數(shù)據(jù)開放程度有待加強。通過對13個政府數(shù)據(jù)開放平臺公開的疫情數(shù)據(jù)集名稱及數(shù)據(jù)字段進行詞頻分析，并根據(jù)熱詞權(quán)重指標（Score）[29]抽取排名前20的關(guān)鍵詞進行分析（見表4）。結(jié)果顯示，“確診”、“病例”、“醫(yī)療”、“序號”、“名稱”等關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率較高。以關(guān)鍵詞詞頻為視角對數(shù)據(jù)集類型及數(shù)據(jù)字段進行分析，發(fā)現(xiàn)當前政府開放的疫情數(shù)據(jù)整體質(zhì)量欠優(yōu)。首先，優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)數(shù)量較少，且重心偏向明顯。疫情相關(guān)核心數(shù)據(jù)集總數(shù)量為58個，占總數(shù)據(jù)集個數(shù)的56.86%，核心數(shù)據(jù)總量為17 589條，僅占疫情相關(guān)數(shù)據(jù)總量的12.31%，且普遍側(cè)重于確診病例、醫(yī)療救治機構(gòu)、空間分布3個層面，對于疑似病例、出院病例以及病毒基因序列數(shù)據(jù)的開放依舊有所保留。其次，結(jié)構(gòu)分布不合理，數(shù)據(jù)類型有待拓展。除福州、青島和貴陽外，其余平臺數(shù)據(jù)集覆蓋信息類型均低于6種，疾控中心、教育部等相關(guān)部門的聯(lián)系方式、湖北旅客安置點信息、交通信息以及其他信息數(shù)據(jù)開放并未得到及時的更新，疫情數(shù)據(jù)的覆蓋范圍缺乏深度和廣度。

3.1.2 類別格式缺乏規(guī)范

疫情相關(guān)數(shù)據(jù)集缺乏必要的分類整理，數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性和整合度不夠，數(shù)據(jù)類型格式的標準化建設(shè)亟待加強。13個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺中，只有北京、廣東、四川、貴陽、深圳、福州、銀川7個平臺設(shè)立“新冠肺炎病毒感染疫情數(shù)據(jù)開放專題”，而開設(shè)的7個疫情相關(guān)數(shù)據(jù)開放專題中數(shù)據(jù)集名稱設(shè)置較為雜亂，且數(shù)據(jù)集之間關(guān)聯(lián)性并未得到較好的凸顯，缺乏必要的分類整合，如福建平臺開放31個疫情相關(guān)數(shù)據(jù)集名稱各不相同，且未對其進行系統(tǒng)分類和有效整合，給公民閱讀和查找所需數(shù)據(jù)造成不便的同時，還使數(shù)據(jù)之間存在交叉重疊，如濟南平臺開放的“新冠肺炎確診病例居住地址信息”與“新冠肺炎確診病例信息”兩個數(shù)據(jù)集重復(fù)提及患者居住地。數(shù)據(jù)格式方面，各地方政府數(shù)據(jù)開放平臺提供的雖均為可機讀格式，但依舊存在較大差異。北京、廣東平臺開放的部分疫情相關(guān)數(shù)據(jù)集僅支持XLS格式，山東、四川、濟南、青島、福州、廣州、銀川、佛山、日照9個平臺數(shù)據(jù)集則全部支持XLS、XML、JSON、CSV 4種格式，貴陽和深圳全部疫情數(shù)據(jù)集和廣東部分疫情數(shù)據(jù)集除這4種格式外還提供RDF格式。根據(jù)Berners-Lee2010年提出的“關(guān)于開放數(shù)據(jù)的五星標準”[30]，CSV等非專有開放格式為三星標準，四星主要為RDF格式。當前僅有廣東、貴陽、深圳3個平臺開放新冠肺炎相關(guān)數(shù)據(jù)集達到四星標準，其余平臺僅達到三星標準。

3.1.3 更新速度表現(xiàn)遲緩

此次新型冠狀病毒肺炎疫情相關(guān)數(shù)據(jù)集開放緩慢，關(guān)鍵數(shù)據(jù)更新不夠及時。首先，各平臺發(fā)布疫情相關(guān)數(shù)據(jù)集時間整體滯后，并未做到及時響應(yīng)。2020年1月20日新型冠狀病毒存在“人傳人”現(xiàn)象得到專家證實后，各地方政府數(shù)據(jù)開放平臺并未引起足夠關(guān)注和重視，在2020年1月29日新冠肺炎確診人數(shù)超“非典”確診人數(shù)后才開始開放疫情相關(guān)數(shù)據(jù)集（見圖1）;其次，數(shù)據(jù)更新速度較慢。更新頻率為實時和每天的數(shù)據(jù)集總個數(shù)為33個，涵蓋確診病例、新增病例、確診病例住址和行程信息、確診病例詳細信息等關(guān)鍵信息，卻僅占疫情相關(guān)數(shù)據(jù)集總數(shù)的32.35%（見圖2）。最后，更新頻率與最后更新時間存在出入。更新頻率為“實時”的10個數(shù)據(jù)集中，僅有3個數(shù)據(jù)集最后更新時間符合要求，占比約為30%;更新頻率為“每天”的23個數(shù)據(jù)集中，僅有14個數(shù)據(jù)集最后更新時間符合該描述，占比約為60.87%，最后更新時間與更新頻率存在矛盾沖突。綜合來看，13個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺公布的58個疫情核心數(shù)據(jù)集中僅有17個更新較為及時，其中真正符合“實時”或“每天”標準核心數(shù)據(jù)集為16個，占比約為27.59%，關(guān)鍵數(shù)據(jù)更新不及時問題較為突出。

3.2 平臺層

3.2.1 整體利用率低

盡管我國尚未建成國家級政府數(shù)據(jù)開放平臺，但地方政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)已經(jīng)卓有成效。然而，此次疫情中地方政府數(shù)據(jù)開放平臺卻并沒有得到充分利用，絕大多數(shù)平臺并未及時上線新型冠狀病毒疫情數(shù)據(jù)專題或公布相關(guān)數(shù)據(jù)集。省級平臺中僅有北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)、“開放廣東”政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺、山東公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)、四川公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)及時公布并每日更新新型冠狀病毒疫情數(shù)據(jù)，占省級平臺總數(shù)的25%;副省級和地級政府數(shù)據(jù)開放平臺中，僅有貴陽、深圳、濟南、青島、福州、廣州、銀川、佛山、日照開放了相關(guān)疫情數(shù)據(jù)，約占該類平臺總數(shù)的10.47%。綜合來看，我國現(xiàn)有政府數(shù)據(jù)開放平臺在此次疫情數(shù)據(jù)開放中的利用率約占12.75%，80%以上的地方政府數(shù)據(jù)開放平臺并沒有開放新型冠狀病毒疫情相關(guān)數(shù)據(jù)，開放的疫情數(shù)據(jù)主要來源于國家及各省市衛(wèi)健委官網(wǎng)、政府其他相關(guān)部門以及新聞媒體，且并未對數(shù)據(jù)的真實性和完備性進行自主審查和技術(shù)過濾，如山東省開放的“濟南市餐飲單位營業(yè)狀態(tài)信息”中“營業(yè)開始時間”和“營業(yè)結(jié)束時間”兩欄數(shù)據(jù)全部缺失[31]。地方政府數(shù)據(jù)開放平臺在疫情相關(guān)數(shù)據(jù)開放中整體利用率處于較低水平，平臺功能效用和社會影響有待充分挖掘和拓展。

3.2.2 內(nèi)部協(xié)調(diào)性差

此次疫情中，地方政府數(shù)據(jù)開放平臺之間并未達成數(shù)據(jù)共享和戰(zhàn)略合作框架，內(nèi)部聯(lián)系性和協(xié)調(diào)性較差。首先，不同省級平臺之間合作較為薄弱。如北京政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)和山東公共數(shù)據(jù)網(wǎng)并不互相提供網(wǎng)頁鏈接，也并未就疫情相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)用產(chǎn)品開發(fā)展開深入合作。其次，省級平臺集成度和權(quán)威性面臨挑戰(zhàn)。除“開放廣東外”外，其余省級平臺集成度均較為薄弱，如山東省公共數(shù)據(jù)網(wǎng)并未提供濟南、青島和日照等轄區(qū)內(nèi)其他市級平臺開放疫情相關(guān)數(shù)據(jù)情況說明或獲取接口，在數(shù)據(jù)集個數(shù)、數(shù)據(jù)字段總數(shù)和總下載量上落后于濟南公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)，總瀏覽量方面則落后于濟南和青島2個平臺（見表6），市級平臺中除貴陽、深圳和廣州外，其余平臺均未掛設(shè)省級政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站安全鏈接。最后，同一省級行政區(qū)劃內(nèi)不同市級平臺聯(lián)系性較差。山東省內(nèi)濟南、青島和日照3個平臺之間并不互相提供網(wǎng)站鏈接或數(shù)據(jù)接口，也并不開放鄰近地級市的疫情相關(guān)數(shù)據(jù)，廣東省內(nèi)只有廣州平臺與深圳和佛山2個平臺互有聯(lián)系。地方政府數(shù)據(jù)開放平臺之間缺乏交流合作，集成度和協(xié)調(diào)性有待加強。

3.3 管理層

3.3.1 社會互動參與不足

開放數(shù)據(jù)包含政府向社會開放數(shù)據(jù)和社會利用所開放的數(shù)據(jù)兩個向度，并以互動和參與作為其要義[14]。此次疫情中，各平臺相關(guān)數(shù)據(jù)集開放過程中社會互動參與不足問題突出。首先，社會關(guān)注度不夠。下載量作為反映社會對開放數(shù)據(jù)的關(guān)注度與需求度的重要指標，可以間接體現(xiàn)開放數(shù)據(jù)是否有廣泛的利用群體[14]。13個政府數(shù)據(jù)開放平臺開放的疫情相關(guān)數(shù)據(jù)，總下載量最高為8 354次，平臺平均下載量僅為1 835.69次，佛山平臺開放疫情相關(guān)數(shù)據(jù)的下載量甚至為0。而瀏覽量除北京、山東、深圳、濟南和青島外，其余平臺數(shù)據(jù)總瀏覽量均未達到10 000次。其次，互動交流不足。當前政府尚未完成職能轉(zhuǎn)型，缺乏與企業(yè)和公眾等非政府主體的有效互動[8]。13個政府數(shù)據(jù)開放平臺雖都設(shè)有互動交流功能模塊，但卻未有公民針對此次疫情數(shù)據(jù)開放提交建議或反饋信息。最后，缺乏深度利用。數(shù)據(jù)應(yīng)用產(chǎn)品主要可分為網(wǎng)頁應(yīng)用和APP兩種。此次疫情中，僅有北京、山東、四川、深圳、濟南、青島和福州7個平臺提供27個數(shù)據(jù)應(yīng)用產(chǎn)品，其中網(wǎng)頁應(yīng)用17個，APP應(yīng)用10個（見表7），占比分別約為62.96%和37.04%，移動平臺疫情相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)用較為薄弱，疫情數(shù)據(jù)社會價值并未得到充分挖掘。

3.3.2 安全保障制度薄弱

此次新冠肺炎疫情中，各平臺并未建立體系化的數(shù)據(jù)開放安全保障制度，缺乏法律政策的規(guī)范和指導(dǎo)。首先，法律依據(jù)缺位嚴重。各平臺對疫情相關(guān)數(shù)據(jù)開放的法律依據(jù)缺少必要的說明和解釋，僅有貴陽平臺掛設(shè)的“制度保障”對相關(guān)法規(guī)依據(jù)予以公示，包涵《貴陽市大數(shù)據(jù)安全管理條例》《貴陽市健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展條例》《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》3項地方法規(guī)[32]。其次，隱私政策重視程度較低。經(jīng)統(tǒng)計，13個省、市級地方政府數(shù)據(jù)開放平臺中除福州市政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺外，其余12個平臺均提供隱私保護聲明。其中四川平臺在網(wǎng)站主頁下方單獨掛設(shè)“隱私聲明”，包含數(shù)據(jù)收集、隱私保護聲明、免責聲明、聲明更新、條款申明5項條款;其余11個平臺均將其作為二級類目，北京、廣州平臺隱私政策嵌入“免責聲明”中，山東、濟南、青島、福州、銀川、佛山、日照7個平臺隱私保護聲明隸屬“網(wǎng)站聲明”，廣東、貴陽和深圳平臺隱私政策則體現(xiàn)于“服務(wù)條款（協(xié)議）”之中，隱私政策優(yōu)先級較低。其次，隱私政策內(nèi)容條款有待細化。12個平臺發(fā)布的隱私政策內(nèi)容基本相同，都表示“尊重并保護所有網(wǎng)站用戶的個人隱私權(quán)，未經(jīng)用戶許可或根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的強制性規(guī)定，不會主動泄露用戶個人信息給第三方”，但均未將重心下沉到用戶數(shù)據(jù)層面，均未公布疫情相關(guān)數(shù)據(jù)開放過程中隱私保護的具體措施，也并未對采取的數(shù)據(jù)安全技術(shù)進行必要說明。

4 重大疫情災(zāi)害中政府數(shù)據(jù)開放模式

重大疫情災(zāi)害中政府數(shù)據(jù)開放應(yīng)當以精準防控與應(yīng)急管理為導(dǎo)向，以政府數(shù)據(jù)開放平臺為基點，更加強調(diào)數(shù)據(jù)的完整性、優(yōu)質(zhì)性、及時性、準確性和安全性，需要運用系統(tǒng)方法對其進行整體優(yōu)化，從需求驅(qū)動、主體協(xié)同、數(shù)據(jù)賦能、管理增效、技術(shù)集成和生態(tài)療養(yǎng)等層面構(gòu)建政府數(shù)據(jù)開放模式，進而充分實現(xiàn)政府開放疫情相關(guān)數(shù)據(jù)的社會價值，深層助力疫情災(zāi)害的科學(xué)防治和開放政府的持續(xù)建設(shè)（如圖3）。

4.1 需求驅(qū)動：服務(wù)基層精準防控，提升公民數(shù)據(jù)素養(yǎng)

4.1.1 明確數(shù)據(jù)開放目的，服務(wù)基層精準防控

基層是組成社會的基本細胞，激活政府數(shù)據(jù)潛力的關(guān)鍵在于基層政府數(shù)據(jù)治理能力的全面提高[33]。重大疫情災(zāi)害中，人民群眾的生命健康安全高于一切，政府應(yīng)當增強特殊時期開放數(shù)據(jù)的目的性和指向性，以基層精準防控為導(dǎo)向開放掌握的疫情數(shù)據(jù)。一方面，堅決秉持政府宗旨和原則，切實履行相關(guān)部門職責。強調(diào)數(shù)據(jù)管理和信息公開部門在疫情數(shù)據(jù)開放中的關(guān)鍵作用，建立醫(yī)療衛(wèi)生數(shù)據(jù)協(xié)同共享機制，確保其及時、完整、準確開放疫情數(shù)據(jù);另一方面，緊密聯(lián)系群眾，建立基層疫情直報和民意反饋機制。轉(zhuǎn)變層層上報、逐級請示的垂直化治理結(jié)構(gòu)，將基層掌握的疫情情況直接傳達至地方政府數(shù)據(jù)開放平臺，并就民眾關(guān)心的病源分布、物資保障、醫(yī)療救治等問題進行實地調(diào)研，以及時調(diào)整平臺開放疫情相關(guān)數(shù)據(jù)的數(shù)量、類別和顆粒度，使廣大人民群眾和基層干部能夠依據(jù)該數(shù)據(jù)開展差異化、針對性的防護措施，在提高防控效率的同時切實保障基層群眾、干部和青年志愿者的生命安全，如中國國家衛(wèi)健委和中國疾控中心曾建成全球最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，將從基層發(fā)現(xiàn)疫情到國家疾控中心接報的時間從5天縮短為4小時[34]。

4.1.2 轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)開放動力，提升公民數(shù)據(jù)素養(yǎng)

當前各級政府推進開放數(shù)據(jù)行動的動力仍有不足[35]，因此應(yīng)當以疫情防控為契機，積極轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)開放動力，提升公民數(shù)據(jù)素養(yǎng)，加速實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)由被動開放向主動開放的歷史轉(zhuǎn)變。為此可從3個方面著手：一是加大權(quán)威媒體宣傳推廣，提升政府數(shù)據(jù)開放平臺的知名度，讓更多的人知曉其存在并開展數(shù)據(jù)利用活動，如貴陽市政府數(shù)據(jù)開放平臺聯(lián)合澎湃新聞開展宣傳推廣平臺自身建設(shè)和數(shù)據(jù)開放工作[36]。二是依托高校師資力量，開辦數(shù)據(jù)素養(yǎng)教育線上公開課，提升公民的數(shù)據(jù)意識、數(shù)據(jù)分析處理能力和數(shù)據(jù)倫理道德水平，如江蘇師范大學(xué)智慧教育學(xué)院楊現(xiàn)民教授團隊在疫情期間開展《中小學(xué)教師數(shù)據(jù)素養(yǎng)》大規(guī)模線上公益培訓(xùn)，助力一線中小學(xué)教師專業(yè)成長[37]。三是建立政府數(shù)據(jù)開放激勵機制，將政府數(shù)據(jù)開放和公民反饋意見納入績效考評體系，對及時、規(guī)范、細致開放疫情數(shù)據(jù)的地方政府部門予以嘉獎，以提升政府數(shù)據(jù)開放平臺開放疫情數(shù)據(jù)的積極性，如貴陽市將“政府數(shù)據(jù)共享開放工作納入政府目標績效考核，考核結(jié)果作為行政機關(guān)年終考核評價的重要內(nèi)容”[38]。

4.2 主體協(xié)同：增進區(qū)域官方合作，加強社會力量融入

4.2.1 增進區(qū)域官方合作，凝聚政府主體力量

政府作為社會管理的主體，是開放政府數(shù)據(jù)運動的先行者[39]。面對疫情，各級各類地方政府應(yīng)當積極加強區(qū)域官方合作，凝聚數(shù)據(jù)開放主體力量。首先，摒棄“自給自足”的傳統(tǒng)模式——不同政府部門和機構(gòu)基于自身站位發(fā)布數(shù)據(jù)，更加注重協(xié)調(diào)性和全局性，兼顧?quán)徑胤秸臄?shù)據(jù)統(tǒng)計和開放需要。其次，建立跨部門、跨層級的信息溝通和數(shù)據(jù)共享機制，鼓勵政府內(nèi)部不同行政部門之間、不同政府層級之間建立合作伙伴關(guān)系來提升政府效能[12]。再次，加強外來病例輸出地和輸入地醫(yī)療衛(wèi)生和應(yīng)急管理合作，確保開放病例數(shù)據(jù)的完整性和時效性，如深圳市及時向江西省大余縣共享其確診病例中兩名大余籍病例相關(guān)數(shù)據(jù)，極大助力該縣新型冠狀病毒感染患者的及時確診和病例數(shù)據(jù)的對外公開[40]。最后，開展政府間“一對一”專業(yè)人才和信息技術(shù)援助，幫助數(shù)據(jù)開放條件有限的地方政府切實做好疫情數(shù)據(jù)開放工作。通過協(xié)調(diào)合作強化政府的服務(wù)職能，進而提升疫情中政府數(shù)據(jù)開放總體水平。

4.2.2 加強社會力量融入，實現(xiàn)多元協(xié)同參與

政府數(shù)據(jù)開放共享作為系統(tǒng)工程，涉及社會各個方面，需要系統(tǒng)化的組織體系進行維護、運行和管理[41]。重大疫情災(zāi)害中政府數(shù)據(jù)開放更應(yīng)當充分借助社會力量，實現(xiàn)多元協(xié)同參與和良性互動。一是積極尋求企業(yè)技術(shù)援助，共同搭建疫情數(shù)據(jù)開放平臺，如桂林疫情防控大數(shù)據(jù)平臺以華為云計算數(shù)據(jù)中心為基礎(chǔ)，結(jié)合華為We-Link智能系統(tǒng)完成平臺建設(shè)，為桂林市疫情信息發(fā)布和防控工作提供服務(wù)[42];二是加強科研機構(gòu)智力支持，為政府疫情數(shù)據(jù)開放工作提供微觀指導(dǎo)和決策參考，如中國電子技術(shù)標準化研究院組織研制“信息技術(shù) 大數(shù)據(jù) 政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享”《總則》《基本要求》《開放程度評價》《共享程度評價》等開放共享系列國家標準，助力相關(guān)部門推進疫情數(shù)據(jù)的開放共享工作[43];三是落實社會公眾民主監(jiān)督，拓展政府數(shù)據(jù)開放線上和線下監(jiān)督渠道，督促政府依法履行疫情數(shù)據(jù)開放職責，如吳中區(qū)編織政府、企業(yè)與公眾多元參與、積極互動的數(shù)據(jù)驅(qū)動型綜合治理社會網(wǎng)絡(luò)[33]。通過加強企業(yè)、民間組織等社會力量融入減輕政府財政負擔和輿論壓力，彌補技術(shù)短板和職能缺陷，在幫助政府提高數(shù)據(jù)開放能力和水平的同時實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放參與主體多樣化，并以民主監(jiān)督規(guī)范政府職能建設(shè)，最終構(gòu)建起政府主導(dǎo)、多元協(xié)同的疫情數(shù)據(jù)開放主體集群。

4.3 數(shù)據(jù)賦能：推行標準類型格式，縮短數(shù)據(jù)更新周期

數(shù)據(jù)質(zhì)量與開放數(shù)據(jù)密切相關(guān)，數(shù)據(jù)的一致性、完整性和準確性對于數(shù)據(jù)的開放及其再利用有著直接影響[44]，因此應(yīng)當以數(shù)據(jù)質(zhì)量提升賦能疫情數(shù)據(jù)開放共享和深度利用。首先，加強數(shù)據(jù)分類整合，確保優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)體量。制定政府開放疫情數(shù)據(jù)分類表，明確規(guī)定政府開放疫情數(shù)據(jù)類型，如將疫情相關(guān)數(shù)據(jù)集分為“醫(yī)療檢測和救治機構(gòu)信息”“確診病例信息”“疑似病例信息”“出院病例信息”“相關(guān)政府部門和企業(yè)聯(lián)系方式”“交通信息”“援助物資和志愿者信息”以及“其他信息”8類，在保證疫情數(shù)據(jù)完整性和有序性的同時提升其優(yōu)質(zhì)度;其次，升級數(shù)據(jù)標準格式，降低分析利用阻力。數(shù)據(jù)格式，對數(shù)據(jù)是否方便展示和取得起到重要影響[45]。疫情數(shù)據(jù)的開放更應(yīng)該強調(diào)其格式的標準性和先進性，在XLS、XML、JASON、CSV基礎(chǔ)上廣泛納入RDF等四星格式，在優(yōu)化升級數(shù)據(jù)標準格式的同時拓展其應(yīng)用范圍;最后，縮短數(shù)據(jù)更新頻率，加快關(guān)鍵信息提取。規(guī)范更新頻率設(shè)置，提升“實時”和“每天”更新真實占比，確保開放疫情相關(guān)數(shù)據(jù)的及時性和準確性，幫助公民快速精準地提取所需關(guān)鍵信息，進而轉(zhuǎn)化為具體的疫情防護實際行動。

4.4 管理增效：實行分散集中管理，形成廣泛社會效應(yīng)

4.4.1 橫向輻射：充分利用現(xiàn)有平臺

重大疫情災(zāi)害發(fā)生時，應(yīng)當充分利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)開放平臺，實現(xiàn)政府資源效用的最大化。一是在各平臺設(shè)立疫情數(shù)據(jù)開放專題，集中、及時公開當?shù)卣块T掌握的疫情數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)的完整性和關(guān)聯(lián)度，如深圳平臺上線“新型冠狀病毒肺炎疫情數(shù)據(jù)開放專題”;二是完善數(shù)據(jù)開放平臺的功能模塊，統(tǒng)一配備基本信息、數(shù)據(jù)項、數(shù)據(jù)預(yù)覽、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)圖譜、關(guān)聯(lián)信息、文件下載、API服務(wù)等可視化功能，健全平臺數(shù)據(jù)快速、標準和專業(yè)檢索功能，確保疫情數(shù)據(jù)的上線、查找、閱覽和下載通暢;三是依托各地方政府數(shù)據(jù)開放平臺開發(fā)疫情信息播報、疫情防控信息查詢APP或小程序，如成都無糖信息技術(shù)有限公司開發(fā)的“新型肺炎確診患者同行程查詢”工具、丁香醫(yī)生推出的“新型冠狀病毒疫情每日播報”等[46]，并采用實名制方式收集該行政區(qū)域內(nèi)公民的身體健康狀況相關(guān)信息，在改善用戶服務(wù)體驗的同時降低疫情調(diào)查數(shù)據(jù)收集的難度和阻礙;四是加強地方政府數(shù)據(jù)開放平臺間的邏輯關(guān)聯(lián)，允許掛設(shè)其他省、市級平臺的安全鏈接，如“開放廣東”以地圖形式鏈接轄區(qū)內(nèi)所有市級政府數(shù)據(jù)開放平臺，深圳市政府數(shù)據(jù)開放平臺掛設(shè)“開放廣東”（廣東省政府數(shù)據(jù)開放平臺），貴陽市政府數(shù)據(jù)開放平臺提供“貴州省政府數(shù)據(jù)開放平臺”的安全鏈接，既有助于地方政府跨區(qū)域的疫情數(shù)據(jù)采集，也極大縮減公民上網(wǎng)查閱其他平臺疫情相關(guān)數(shù)據(jù)的時間，為其政府開放疫情數(shù)據(jù)獲取和利用提供巨大便捷。

4.4.2 縱向貫通：加快建設(shè)開放中心

目前我國尚未形成實質(zhì)性的國家政府數(shù)據(jù)開放平臺，“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺”尚屬各種簡報和通知信息統(tǒng)籌的政務(wù)公報范疇[47]。然而，新型冠狀病毒疫情的精準防控和應(yīng)急管理迫切需要各級各類政府所掌握疫情數(shù)據(jù)的支持，建設(shè)國家級政府數(shù)據(jù)開放平臺迫在眉睫。為此可從四方面著手：首先，設(shè)立專職主管部門，負責政府數(shù)據(jù)的開放工作。如英國“開放數(shù)據(jù)研究所”、法國“Etalab”、美國“公民服務(wù)與創(chuàng)新技術(shù)辦公室”等;其次，開發(fā)國家政府數(shù)據(jù)資源庫。盡快達成中央和地方政府數(shù)據(jù)開放服務(wù)框架協(xié)議，接入各級地方政府衛(wèi)健委官方網(wǎng)站、數(shù)據(jù)開放平臺、疾病控制中心等數(shù)據(jù)庫資源，實現(xiàn)疫情數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一管理;再次，借鑒現(xiàn)有成熟地方政府數(shù)據(jù)開放平臺系統(tǒng)原理、組織架構(gòu)和應(yīng)用程序，設(shè)計搭建國家級政府數(shù)據(jù)開放中心，如美國的Data.Gov、英國的Data.Gov.uk;最后，建立完備的共享利用和安全保障機制，完善數(shù)據(jù)資源布局和平臺功能模塊，確保國家政府數(shù)據(jù)開放平臺的安全穩(wěn)定和協(xié)調(diào)高效運行。以國家政府數(shù)據(jù)開放平臺為核心，以地方政府數(shù)據(jù)開放平臺為支點，形成全面、嚴密、權(quán)威的疫情數(shù)據(jù)開放網(wǎng)絡(luò)。

4.5 技術(shù)集成：綜合運用新興科技，保障高效安全共享

在疫情災(zāi)害中，政府應(yīng)當綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算和區(qū)塊鏈等新興技術(shù)，優(yōu)化疫情數(shù)據(jù)開放流程，確保其高效共享和利用安全。一是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實現(xiàn)疫情數(shù)據(jù)的深度挖掘和高效整合，打造優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)源，如廣西自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展局運用大數(shù)據(jù)技術(shù)歸集自治區(qū)公安廳、教育廳、交通廳、住建廳等14個單位相關(guān)數(shù)據(jù)，基本掌握病源地進入廣西的相關(guān)數(shù)據(jù)[48]。二是運用云計算技術(shù)，實現(xiàn)疫情數(shù)據(jù)的邏輯關(guān)聯(lián)、快速統(tǒng)計和可視分析，提高數(shù)據(jù)開放共享效率，如“國家政務(wù)服務(wù)平臺”依托云計算技術(shù)，迅速上線“新型肺炎疫情防控專題”微信小程序，及時提供實時動態(tài)、預(yù)防、自查及提供就醫(yī)指引等系列服務(wù)[49];三是嵌入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，實現(xiàn)疫情數(shù)據(jù)的追蹤溯源和全生命周期管理，保障開放疫情數(shù)據(jù)的利用安全，如廣州南沙區(qū)疫情防控協(xié)同系統(tǒng)基于“南沙城市大腦”，運用區(qū)塊鏈等信息化技術(shù)，實時監(jiān)控疫情數(shù)據(jù)的最新動態(tài)和各方面利用情況，確保開放疫情數(shù)據(jù)的真實性和可靠性[50]。

4.6 生態(tài)療養(yǎng)：完善政策法規(guī)體系，培育健康利用環(huán)境

政府數(shù)據(jù)的開放共享必須由法律制度予以調(diào)整、推進和保障[44]，重大疫情災(zāi)害中政府數(shù)據(jù)的開放，更加需要完善相關(guān)政策法規(guī)體系，以培育健康的開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。首先，修訂完善現(xiàn)有法規(guī)文件。開展《國家網(wǎng)絡(luò)安全法》《政府信息公開條例》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》等現(xiàn)有法規(guī)文件的修訂工作，加入政府數(shù)據(jù)開放范圍、時間、程序、標準、指定平臺、等級權(quán)限等條款規(guī)定和實施細則，實現(xiàn)數(shù)據(jù)層面的微觀指導(dǎo)，增強其在疫情期間的適用性和可操作性;其次，加快出臺數(shù)據(jù)開放和隱私保護專門法案。學(xué)習(xí)借鑒美國《開放政府數(shù)據(jù)法案》、法國《數(shù)據(jù)保護法案》、英國《信息自由法》等法律的積極成分，加快籌備落實《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)開放法》《公民隱私法》等專門法律的立案工作，實現(xiàn)疫情數(shù)據(jù)開放有法可依，堅決嚴懲各種隱私泄露和違法利用行為。最后，充實統(tǒng)一政府數(shù)據(jù)開放平臺隱私政策，完善公民隱私權(quán)界定、限制利用原則、技術(shù)保護手段、數(shù)據(jù)披露提醒、外部鏈接審查、安全風險應(yīng)對、用戶交流反饋和主體責任歸屬等系列條目，為疫情數(shù)據(jù)增值性、公益性開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用提供良好環(huán)境，培育政府數(shù)據(jù)開放共享和安全利用健康生態(tài)鏈。

新型冠狀病毒肺炎疫情的成功防控，不僅需要政府信息公開的基本支持，更需要政府數(shù)據(jù)開放的深層助力。只有將政府掌握的疫情數(shù)據(jù)完整、準確、及時地開放出來，才能充分釋放數(shù)據(jù)本身蘊涵的巨大價值，才能更好地協(xié)同抗擊疫情，才能盡快打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，從而加速國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。

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（責任編輯：陳 媛）