我國公務(wù)員激勵機(jī)制人性假設(shè)之反思

□ 田雪梅

（遼源市委黨校，吉林 遼源 136200）

我國公務(wù)員激勵機(jī)制人性假設(shè)之反思

□ 田雪梅

（遼源市委黨校，吉林 遼源 136200）

中國歷史上的封建官僚體制歷來強(qiáng)調(diào)修身方能治國。新中國建立后，道德激勵機(jī)制對政府官員的廉潔奉公行為曾產(chǎn)生過較大的影響，但隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)的道德激勵漸顯空乏無力。本文試圖從傳承已久的制度人性假設(shè)入手，對我國以道德人性假設(shè)為基石的公務(wù)員制度進(jìn)行反思。

道德人性假設(shè)；公務(wù)員制度；理性激勵；激勵機(jī)制

一、我國公務(wù)員激勵機(jī)制的人性假設(shè)反思

修身齊家方能治國平天下。中國儒家之傳統(tǒng)歷來提倡賢人之治。漢儒董仲舒為了適應(yīng)專制統(tǒng)治的神圣化，宣揚(yáng)：“是故三公之位，圣王之選也；三卿之位，君子之選也；三大夫之位，善人之選也；三士之位，正直之選也?！碧岢压賳T的道德品相和職位相聯(lián)系，［1］此后經(jīng)過不斷地強(qiáng)化，將統(tǒng)治者應(yīng)當(dāng)“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”假設(shè)為其統(tǒng)治的合法性所在，構(gòu)成了中國傳統(tǒng)官僚制度之人性基石，影響延續(xù)至今。與之相似，道德激勵在新中國建立后也起過巨大的歷史作用。建國以來相對貧困的狀況使公職人員不可能產(chǎn)生太多的物質(zhì)利益追求，再加上政治、經(jīng)濟(jì)、意識形態(tài)一體化控制，內(nèi)憂外患的國內(nèi)國際形勢和革命時期的價值觀念等都對公職官員起到了巨大的激勵作用。

隨著社會經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變遷，公務(wù)員與市場中同類（學(xué)歷、能力）人員的工資收入相比有一定差距，并有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，使得單純的道德激勵逐漸失去往昔強(qiáng)大的威力。從1993年國務(wù)院頒布《國家公務(wù)員暫行條例》推行公務(wù)員制度以來，傳統(tǒng)的干部人事制度從理論上已經(jīng)過渡為公務(wù)員制度，但公務(wù)員激勵機(jī)制卻基本承襲了倡導(dǎo)為國家貢獻(xiàn)，為人民服務(wù)，通過樹立典型、評選模范等精神激勵為主的德治傳統(tǒng)。2005年的《公務(wù)員法》對此有一定的變動，低調(diào)地引入了一定程度的利益激勵機(jī)制，卻不覺間陷入了兩難困境：一方面，公務(wù)員主體的激勵機(jī)制不健全；另一方面，公務(wù)員在激勵機(jī)制空懸的情況下，存在有權(quán)不用過期作廢的共識。

二、激勵機(jī)制——“理性人”假設(shè)的邏輯必然

公共選擇理論把經(jīng)濟(jì)人的范式由經(jīng)濟(jì)活動推廣到政治活動是一個大膽的創(chuàng)造，它突破了西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)和正統(tǒng)政治學(xué)建立在人不同動機(jī)之上的局限，繼承了休謨以來的懷疑主義政治哲學(xué)的傳統(tǒng)。在公共選擇理論看來，“對于政治家和政府官員，如果要適當(dāng)?shù)卦O(shè)計出能制約賦予他們的權(quán)力和他們在這些權(quán)力范圍內(nèi)的行為的法律制度，就必須把政治家和政府官員看作是用他們的權(quán)力最大限度追求他們自己利益的人。”［2］當(dāng)然，“理性人假設(shè)”并非否定存在大量道德高尚政治家的奉獻(xiàn)行為，恰恰相反，其認(rèn)為應(yīng)該對這種人加以褒獎（即使這些人并非為了得到褒獎，其可以選擇不接受褒獎或者捐獻(xiàn)其所得獎金等行為）。公共選擇理論有別于傳統(tǒng)的單純控權(quán)，奠基于行政官員利益最大化動機(jī)等基石上，通過誘導(dǎo)、激勵（incentive）其行為與公共利益相符，實現(xiàn)法律制度的良好執(zhí)行。［3］同時，對行政官員的腐敗行為設(shè)計一個較高的機(jī)會成本，促使大部分人從理性出發(fā)，不愿越雷池一步。在公共理論來看，能夠促使、激勵公務(wù)員集團(tuán)利益與民眾利益分歧最小化的政治法律制度是最優(yōu)的制度。馬斯洛認(rèn)為，人的需要從低到高可以分為五個層次，生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我實現(xiàn)需要。［4］我們應(yīng)針對這五個層次的需要，從理性人假設(shè)出發(fā)，結(jié)合中國特殊的語境來考量中國官員的激勵機(jī)制。

三、薪酬刺激

給官員以較高薪水是極富誘惑力的，是對其最基本物質(zhì)需要的滿足，是其他所有激勵的基礎(chǔ)。波斯納曾為刑事犯罪歸納了一個行為模型：“由于犯罪對他的預(yù)期收益超過其預(yù)期成本，所以某人才會實施犯罪。其收益是來自犯罪行為的各種不同的有形 （在金錢獲利性犯罪中）或無形（在所謂的情欲性犯罪中）的滿足。而其成本包括各種不同的現(xiàn)金支出（購買槍支、盜竊工具、面罩等）、罪犯時間的機(jī)會成本和刑事處罰的預(yù)期成本?！找嬖鲩L的關(guān)于犯罪的經(jīng)驗研究文獻(xiàn)已表明，罪犯就像他們真實經(jīng)濟(jì)模型的理性計算者那樣對以下情況變化產(chǎn)生反應(yīng)。”［5］腐敗行為在很大程度上也可以套用這個模型：腐敗成本＝行為成本＋機(jī)會成本＋處罰成本。

腐敗的行為成本通常較小，很多時候與其本職工作相聯(lián)系，甚至是舉手之勞。腐敗行為者主要考慮的是機(jī)會成本和風(fēng)險成本，機(jī)會成本可能是他若干年教育所付出的費(fèi)用、取得公職所付出的努力、長期工作所達(dá)到的職位、工資、福利、社會地位、聲譽(yù)等一切付出之總和。但這一成本并非在每次權(quán)錢交易中都會付出，而是一種不確定的風(fēng)險成本，應(yīng)當(dāng)乘以風(fēng)險系數(shù)。所以，機(jī)會成本＝風(fēng)險成本×風(fēng)險系數(shù)＋處罰尺度×被處罰的概率。

當(dāng)其他函數(shù)不變且被處罰概率不為0時，將薪俸增高這一變量攝入到上述兩方面成本時，我們就可發(fā)現(xiàn)一些變化：薪俸增高導(dǎo)致成為公職人員的競爭更加激烈，必須投入更多的受教育、受培訓(xùn)、進(jìn)修的進(jìn)入成本，如果風(fēng)險系數(shù)不變的話，那么腐敗的風(fēng)險成本升高，相應(yīng)的機(jī)會成本增高。同時，由于高薪可以使公職人員積累更多的財物，一旦因腐敗被處以經(jīng)濟(jì)上的懲罰時，也將有更多的失去，處罰成本也相應(yīng)增高。顯然，兩種成本都是增高，最終導(dǎo)致腐敗成本上揚(yáng)。大量的邊際腐敗者（理性人）會自然對更高的腐敗成本作出反應(yīng)，腐敗的需求曲線將會向下傾斜，腐敗數(shù)量隨之下降。也就是說，合理的較高薪水可以較大地減少代理人為了自利而不惜損害公利行為的可能性。

根據(jù)中國人事科學(xué)院“中國公務(wù)員激勵機(jī)制研究”課題組2003年的一項對司（廳）、縣（處）、鄉(xiāng)（科）級、普通4個層級666名公務(wù)員受激勵情況隨機(jī)問卷調(diào)查看，［6］越是低層級的公務(wù)員對工資激勵需求越是強(qiáng)烈，這與層級工資制下他們的工資屬于最低水平有關(guān)，而科級以下公務(wù)員占中國公務(wù)員群體的絕大多數(shù)，其中大部分人是不能向上晉升職位的，合理的薪酬水平成了其良好行政的重大激勵因素。但不容忽略的前提是，建立高薪養(yǎng)廉的前提是減少公務(wù)員現(xiàn)存數(shù)量，公務(wù)員群體精英化是其高薪養(yǎng)廉的合理性與可行性所在。

四、職位分類與保障

職位分類與保障和理性人計算密切相關(guān)。方法論上的個人主義認(rèn)為，一切社會現(xiàn)象都應(yīng)追索到它們的個人行為基礎(chǔ)，都必須從個人的角度來分析闡發(fā)。那么，官員行為的理性分析必須建立在自負(fù)其責(zé)，自享其利的邏輯前提上，如果其大部分行為（或者最重要的行為）都必須聽從上級的明示暗語，奢求其理性計算無異緣木求魚。這就如委托代理關(guān)系中無論委托人如何希望代理人忠誠勤勉，但也不得不承認(rèn)代理人某種程度的獨(dú)立人格，傾向于訂立一種使得委托人與代理人利益能夠一致的契約（如提成制，期權(quán)制等），來促進(jìn)雙方的良性博弈。

職位分類與職位保障對應(yīng)的是公務(wù)員相對獨(dú)立的主體地位，其能在職權(quán)范圍內(nèi)作出自己負(fù)責(zé)任的決定。我國《公務(wù)員法》第13條和第54條雖然規(guī)定了公務(wù)員的職務(wù)保障權(quán)，但行政組織的家長制結(jié)構(gòu)仍然廣泛留存，領(lǐng)導(dǎo)在組織中事實上掌握了行政人員的錄用、考核及升遷的權(quán)力。人事決定的集權(quán)化，使本來是基于契約基礎(chǔ)建立的理性官僚制下的上下級關(guān)系變成了一種人倫等級的奴仆關(guān)系，勢必引起連鎖反應(yīng)：一是任何一個在位的干部都缺乏安全感。二是壟斷性的人事權(quán)意味著充沛的政治資源，并可以兌現(xiàn)各種所需物品。不同價值之間替代和轉(zhuǎn)換的雙贏局面一旦打開，官場遲早就會市場化，從政將會像一樁無本萬利的合伙事業(yè)。

五、考核與晉升制度

尼斯卡蘭認(rèn)為，相較傳統(tǒng)的行政改革，如果讓若干辦事機(jī)構(gòu)就完成某些工作或某種服務(wù)提出相互競爭的預(yù)算，預(yù)算主管部門按照招標(biāo)—投標(biāo)方法選取“報價”最低的機(jī)構(gòu)，就可以讓公共部門按照最低成本進(jìn)行最優(yōu)生產(chǎn)。同一種工作或服務(wù)讓若干個機(jī)構(gòu)來競爭勢必會造成機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)的重疊。但尼斯卡蘭相信，這些浪費(fèi)將由于競爭節(jié)約了生產(chǎn)成本而得到加倍補(bǔ)償。競爭的引入，能夠通過打破某些機(jī)構(gòu)對某些服務(wù)供給以及他們對這些服務(wù)的成本信息的壟斷來限制官員機(jī)構(gòu)的不斷龐大和預(yù)算的不斷增長。新自由主義大師弗里德曼雖不是公共選擇學(xué)派的成員，但他的某些主張頗為神似。如其著名的購買券（buyer stamps）設(shè)計：取消一切免費(fèi)制度，但同時分配給最貧困者一些公共產(chǎn)品的購物券，他們可以在市場上自由選擇使用這些票證。這種購買券制度至少有下列好處：一是它可使政府在不斷降低公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的同時，在公共服務(wù)方面恢復(fù)競爭結(jié)構(gòu)，因而保證服務(wù)的供給向多樣化和高質(zhì)量方面發(fā)展。二是它也許是解決西方政府財政危機(jī)的唯一方法。這些對公共產(chǎn)品引入市場競爭機(jī)制的理論促成了席卷全球的新公共管理運(yùn)動，啟發(fā)并指導(dǎo)人們對公務(wù)員進(jìn)行績效評估，再以之作為公務(wù)員升遷的主要依據(jù)，充分開發(fā)和激勵每個成員的活力來提高組織績效，最終改善政府效率。

我國的績效評估與公務(wù)員的職務(wù)晉升、工資福利關(guān)系不大?！豆珓?wù)員法》第37條僅僅只能視為一個原則性的宣示，遠(yuǎn)非剛性的制度設(shè)計，成為一個重大的缺陷。所以，一部合理的《公務(wù)員工作考績晉升法》是構(gòu)建公務(wù)員考績晉升制度的必須，也是整個公務(wù)員激勵制度最為關(guān)鍵的一環(huán)。同時，政務(wù)類公務(wù)員頻繁的調(diào)任、轉(zhuǎn)任使其考核制度趨于短視，GDP至上主義盛行。我國延續(xù)至今的地方官員輪換制，其合理初衷在于減輕腐敗，防止地方裙帶關(guān)系。但這么短的任期，促使地方官員往往不去考慮一項政策的長遠(yuǎn)效應(yīng)，而傾向竭澤而漁，構(gòu)成一種制度性的短視行為。有些地方大量的面子工程、環(huán)境污染、圈地運(yùn)動，往往與此相關(guān)。

激勵之余，方談控制（反向激勵）。最根本的是來自代理人市場的控制，代理人（官員）的優(yōu)劣，當(dāng)然應(yīng)由委托人—人民來進(jìn)行選擇、監(jiān)督。除此之外，新聞輿論、行政程序、公正的司法都是相互補(bǔ)充的有效途徑。

［1］王亞南.中國官僚政治研究［M］.中國社會科學(xué)出版社，1981.

［2］（美）詹穆斯·布坎南.自由、市場和國家［M］.吳良健譯.北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1998.

［3］楊解君，李平平.經(jīng)濟(jì)分析方法在行政學(xué)中的應(yīng)用［J］.江蘇警官學(xué)院學(xué)報，2005，（01）.

［4］（美）馬斯洛.人的動機(jī)理論［M］.華夏出版社，1987.

［5］（美）理查德·波斯納.法律的經(jīng)濟(jì)分析［M］蔣兆康譯.中國大百科全書出版社，2003.

［6］余興安.激勵的理論與制度創(chuàng)新［M］.國家行政學(xué)院出版社，2005.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

The Reflection on Assumptions about Human Nature of Civil Servants in Our Country

Tian Xuemei

The history of China＇s feudal bureaucratic system has always emphasized self－cultivation.After the founding of new China，the moral incentive mechanism has greater influenced over the integrity behavior of government officials.With the planned economy to market economy changing，the moral incentive mechanism which was lack of material basis has been Weak depletion.This article attempts to human transmission has long been assumed to start the system，on our moral person is assumed to be the cornerstone of the civil service system for reflection.This article attempts to human transmission has long been assumed to start the system，on our moral person is assumed to be the cornerstone of the civil service system for reflection.

assumptions about human nature＇s moral；civil servants system；rational incentive；incentive system

D630.3

A

1007－8207（2010）04－0045－02

2010－01－20

田雪梅 （1969—），女，吉林遼源人，遼源市委黨校副教授，研究方向為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)。