集權(quán)與分權(quán)的融合：國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期的中央與地方財政關(guān)系(1961—1965年)

王丹莉

(中國社會科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所，北京 100009)

中央與地方財政關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變遷構(gòu)成我國社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制探索的核心部分，而這一調(diào)整與新中國工業(yè)化進(jìn)程的不同階段以及社會主義計劃經(jīng)濟(jì)運行過程中所面臨的矛盾內(nèi)在相關(guān)。新中國成立之初，面對著巨額的財政赤字以及即將開始的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)，中央政府通過“統(tǒng)一財經(jīng)”構(gòu)建了高度集中的、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，這為后來重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化戰(zhàn)略的實施創(chuàng)造了條件。而“一五”計劃結(jié)束后，為了緩解中央政府的投資壓力，也為了快速推動地方工業(yè)的發(fā)展和提高國民經(jīng)濟(jì)增速，中央開始大幅度向地方放權(quán)，由此導(dǎo)致了“大躍進(jìn)”時期地方財政收支權(quán)力的迅速膨脹。這調(diào)動了地方政府的積極性，但也帶來了一些嚴(yán)重的后果。

1961年初“調(diào)整、鞏固、充實、提高”八字方針的正式提出和貫徹實施標(biāo)志著“大躍進(jìn)”告一段落，新中國進(jìn)入了“國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期”，中央相繼出臺了一系列政策來改變“大躍進(jìn)”時期管理權(quán)力過于分散的局面。整體而言，1961—1965年是一個較為特殊的時段，這一時期與此前的“大躍進(jìn)”時期以及此后的“文化大革命”時期，不論是在國家層面的經(jīng)濟(jì)政策上，還是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體狀況上，都表現(xiàn)出一些較為明顯的差異，因此，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期受到了很多研究者的關(guān)注。(1)一些學(xué)者對已有成果進(jìn)行過詳細(xì)的梳理和評述，如劉友于：《60年代國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整研究綜述》，《當(dāng)代中國史研究》1996年第1期；張素華：《第一次國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整研究述評》，《當(dāng)代中國史研究》2008年第1期；柳森：《1961年—1965年國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整研究述評》，《北京黨史》2010年第1期。關(guān)于調(diào)整決策的形成及實施過程、調(diào)整時期的國民經(jīng)濟(jì)運行及表現(xiàn)、國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整中存在的經(jīng)驗教訓(xùn)、重要領(lǐng)導(dǎo)人在這一時期的經(jīng)濟(jì)思想及其影響，以及特定區(qū)域在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整中的發(fā)展?fàn)顩r等問題都是研究者討論的重點。

在本文中，筆者嘗試討論和分析一個更為具體的問題——國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期的中央與地方財政關(guān)系。這一時期的央地財政關(guān)系是值得關(guān)注的，在經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”時期財政收支的全面放權(quán)之后，中央在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整中又開始了財政集權(quán)，這是新中國成立以后的第二次財政集權(quán)。然而，和第一次中央財政集權(quán)——1950年的“統(tǒng)一財經(jīng)”不同的是，綜觀整個國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期，這一時期的中央與地方財政關(guān)系在一定程度上表現(xiàn)出了集權(quán)與分權(quán)兼而有之的特征。

一、困境下的調(diào)整：中央財政的再度集權(quán)

“大躍進(jìn)”時期的全面放權(quán)極大地調(diào)動了地方政府的積極性，但對地方政府乃至中央政府的財政收支產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，一個表現(xiàn)是地方政府層面的“虛假收入”普遍存在，而財政支出卻迅速擴(kuò)張?！按筌S進(jìn)”時期經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一個突出特點是從中央各部門到地方各省幾乎都有自己的“第二本賬”，“第二本賬”和“第一本賬”相比投資規(guī)模可以多出幾十個億。(2)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第51、55頁。全國各地財政支持的基本建設(shè)投資大規(guī)模擴(kuò)張。1962年2月召開的中央政治局常委擴(kuò)大會議曾檢查“一九五八年到一九六一年四年中財政和信貸的情況，發(fā)現(xiàn)各年的財政收入都有虛假，財政支出沒有控制，年年都有赤字”。(3)中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第39冊，人民出版社2013年版，第172、184頁。根據(jù)財政部黨組一份報告的估算，這四年間國家的財政虧空已達(dá)203億元。(4)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“財政卷”，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第777頁。高額的赤字和失序的管理給地方乃至中央政府帶來大量的財政遺留問題，和國民經(jīng)濟(jì)的其他領(lǐng)域一樣，財政領(lǐng)域亟需整頓。

在1960年下半年，高層決策者就已經(jīng)開始了對“大躍進(jìn)”時期國民經(jīng)濟(jì)運行情況的反思。同年底，財政部黨組向中央提交了《關(guān)于改進(jìn)財政體制、加強(qiáng)財政管理的報告》，詳細(xì)分析了1958年以來我國財政管理體制中存在的問題——財政紀(jì)律松弛、財權(quán)分散、國家計劃和市場供求受到?jīng)_擊。中央在批轉(zhuǎn)這份報告時特別強(qiáng)調(diào)要堅決糾正“財權(quán)過于分散”的現(xiàn)象。(5)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1982年版，第128—136、137頁。1961年1月，中共中央做出《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》，開始全面地集中和上收權(quán)力，以扭轉(zhuǎn)各項管理分散與混亂的局面。財政領(lǐng)域亦由此開始了一次新的“集權(quán)”。

對于財政領(lǐng)域的調(diào)整力度，1962年2月，陳云在國務(wù)院會議上提出，為了克服當(dāng)下的困難需要有“更多的集中統(tǒng)一”，而“集中統(tǒng)一的程度，可能要超過建國初期，因為現(xiàn)在的情況更復(fù)雜”。(6)中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第39冊，人民出版社2013年版，第172、184頁。1962年3月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實加強(qiáng)銀行工作的集中統(tǒng)一、嚴(yán)格控制貨幣發(fā)行的決定》出臺，這一旨在實現(xiàn)“銀行工作的高度集中統(tǒng)一”的決定同樣提出，“在一個時期內(nèi)，要比1950年統(tǒng)一財經(jīng)時管得更嚴(yán)更緊，才有利于國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整和發(fā)展”。(7)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1982年版，第128—136、137頁。中央在這一時期對財政金融領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)的指導(dǎo)思想由此可窺一斑，以甚于“統(tǒng)一財政”時期的集權(quán)來走出財政困境，是中央政府當(dāng)時制定政策的出發(fā)點。

二、國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期中央財政集權(quán)的特征

國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期中央財政權(quán)力的集中表現(xiàn)出了三個特點：其一，這是一次側(cè)重于財政支出的權(quán)力集中，為了消除基本建設(shè)擴(kuò)張的財政隱患，中央大幅度地壓縮地方政府的財政投資，同時加大中央政府的投資力度，使得中央政府在全國財政支出中的比重快速上升。但是，從財政支出的角度來看，在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整后期，中央政府的財政集權(quán)就已經(jīng)出現(xiàn)了松動的跡象，這種松動從對地方基本建設(shè)投資的管理方式以及預(yù)算外基本建設(shè)撥款中“地方財政自籌”規(guī)模的上升中都可以得到反映。其二，從財政收入的角度來看，盡管中央強(qiáng)調(diào)要比統(tǒng)一財經(jīng)時期的集權(quán)更為嚴(yán)格，但并沒有改變1959年起開始執(zhí)行的中央與地方對財政收入進(jìn)行“總額分成”的分配方式，地方政府仍是組織財政收入的主體，只是地方政府上解中央的財政支出明顯增加。而1965年中央下調(diào)了很多省份的上解比例，這在一定程度上說明國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整初期的中央財政集權(quán)有所轉(zhuǎn)變。其三，1961年初，中央恢復(fù)設(shè)置“中央局”。作為介于中央和省級地方政府之間的行政機(jī)構(gòu)，“中央局”在稅收管理、投資決策、財政資金使用等方面發(fā)揮著管理和監(jiān)督地方政府的作用。相比于中央政府，在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期的“集權(quán)”中扮演重要角色的“中央局”其實也具有一定的地方色彩，這使得“中央局”在分散了中央管理壓力的同時，也在一定程度上分散了中央的“集權(quán)”。

1.側(cè)重于財政支出的權(quán)力集中

為了鼓勵各省建立獨立的工業(yè)體系，工業(yè)項目“以中小為主”成為“大躍進(jìn)”時期進(jìn)行基本建設(shè)的一個原則，一些地區(qū)基本建設(shè)投資由此快速甚至是盲目地擴(kuò)張。因此，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期中央財政集權(quán)的一個重要表現(xiàn)，首先是嚴(yán)格控制和壓縮地方的基本建設(shè)投資，將投資決策權(quán)乃至投資項目本身回收至中央政府手中。

在1960年底遞交中央的報告中，財政部強(qiáng)調(diào)“凡是未經(jīng)國家計劃部門批準(zhǔn)，未納入國家計劃的，不得增加基本建設(shè)投資”、“預(yù)算外資金用于基本建設(shè)的，要納入國家計劃”。(8)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，第133頁。不僅要將基本建設(shè)投資納入嚴(yán)格的國家計劃，而且對于投資款項的管理也開始集中。1959年中央曾將包括地方基本建設(shè)撥款在內(nèi)的各項支出劃歸省(市、自治區(qū))，一并作為“地方的財政支出”，不再由中央統(tǒng)一撥付。(9)中國人民建設(shè)銀行總行編：《中華人民共和國財政史料》第6輯“基本建設(shè)財務(wù)撥款與信用(1950—1985)”，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1987年版，第85—86頁。而國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整之初中央就將地方的基本建設(shè)投資恢復(fù)為“中央專案撥款”。在調(diào)整真正啟動后，國家的具體政策相繼出臺，1961年6月19日，財政部《關(guān)于控制基本建設(shè)撥款的緊急通知》提出：“從現(xiàn)在起，對基本建設(shè)撥款必須嚴(yán)加控制”，“凡是沒有列入國家計劃的項目，一律不得撥款”。(10)財政部編：《中央財政法規(guī)匯編(1961年)》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1962年版，第92頁。財政部的指令十分明確，在當(dāng)時看來，壓縮財政支出“不但是一個財政問題，而且是一個關(guān)系到調(diào)整經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定市場和鞏固工農(nóng)聯(lián)盟的政治問題”。(11)中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第37冊，人民出版社2013年版，第186頁。

不論是從投資規(guī)模的壓縮還是從建設(shè)項目的減少上看，中央的控制力度都非常大，1961年全國財政預(yù)算支出由年初預(yù)計的608億元壓縮到378億元，其中基本建設(shè)撥款就由年初的192億元壓縮至107億元，減少額度占原計劃的44.3%。(12)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“財政卷”，第102頁。同年527項大中型項目停建，而小型項目停建達(dá)上萬項。(13)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第14冊，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第308頁。1962年繼續(xù)對基本建設(shè)進(jìn)行壓縮，包括以自籌資金安排的項目在內(nèi)的所有基本建設(shè)“都必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)才能作為國家計劃內(nèi)的基本建設(shè)，不準(zhǔn)再搞計劃外的基本建設(shè)”。(14)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第93頁。1963年“基本建設(shè)撥款……仍然由中央專案撥款解決”。1964年，基本建設(shè)撥款和由于“特大的防汛、抗旱、救災(zāi)而追加的經(jīng)費”一起，“仍然由中央專案撥款”。(15)財政部編：《中央財政法規(guī)匯編(1963年)》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1964年版，第18頁；財政部編：《中央財政法規(guī)匯編(1964年)》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1965年版，第13頁。也就是說，從1961年到1964年，四年間地方的基本建設(shè)投資支出一直由中央財政統(tǒng)一撥款,地方政府的財政支出因此受到限制。

所有排序分析及排序圖的繪制運用 Canoco 5.0軟件完成。其他數(shù)據(jù)分析及繪圖運用Office 365完成。

在壓縮地方財政基本建設(shè)投資支出的同時，中央財政支出在全國財政支出中的比重大幅度上升(參見圖1)，1962年和1965年中央財政支出占全國的比重已經(jīng)超過62%，1963年和1964年兩年也接近60%。在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期的全國基本建設(shè)投資中，中央項目所占的比重明顯上升。(16)國家統(tǒng)計局固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計司編：《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒(1950—1995)》，中國統(tǒng)計出版社1997年版，第93頁。投資決策權(quán)的回收以及對地方政府財政投資的壓縮和控制帶來了中央政府投資項目，進(jìn)而是中央財政支出規(guī)模的增加。

圖1 1952—1965年全國財政收支中中央與地方所占比重的變化

資料來源:國家統(tǒng)計局編:《建國三十年國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計提要(1949—1978)》，國家統(tǒng)計局1979年印行，第281—282頁。

如果說“大躍進(jìn)”時期中央與地方財政關(guān)系的轉(zhuǎn)變是因為新中國“一五”計劃后期工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，那么國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期中央財政集權(quán)更多地體現(xiàn)在中央財政支出的擴(kuò)張上，同樣與工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略因素有關(guān)。國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整前期中央財政支出增加是因為要嚴(yán)控和壓縮地方投資，以緩解由于工業(yè)無序擴(kuò)張造成的財政壓力以及工農(nóng)業(yè)發(fā)展的失衡，后期中央項目及中央財政支出增加則是因為“三線建設(shè)”的啟動。

盡管國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整初期中央一度認(rèn)為集中統(tǒng)一的程度可能要超過統(tǒng)一財經(jīng)時期，且國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整末期又啟動了三線建設(shè)，但在實際執(zhí)行過程中，中央的財政集權(quán)并沒有持續(xù)很長時間，1964年底、1965年初前后已經(jīng)開始了一些新的調(diào)整。就財政支出而言，1964年底的全國財政會議上提出涉及地方交通、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、文教衛(wèi)生、市政建設(shè)等地方性的投資和開支，允許地方“統(tǒng)一安排，調(diào)劑使用”，對于地方性投資中央“只下達(dá)一個總的金額控制指標(biāo)，具體項目的分配，統(tǒng)統(tǒng)由地方自行決定”。(17)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“財政卷”，第37—38頁。而“隨著財政體制的改變，地方的基本建設(shè)投資已經(jīng)列入地方財政預(yù)算，不再由中央專案撥款”。(18)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第121、164頁。這意味著在加強(qiáng)中央財政支出的同時又適度放松了對地方財政支出的管理。預(yù)算外基本建設(shè)撥款中“地方財政自籌”規(guī)模在1961—1965年間經(jīng)歷了一個先下降后上升的變化過程，這也從另一個側(cè)面反映出地方政府所擁有的財政自主權(quán)在短暫的下降之后又有所回升。(19)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第121、164頁。

2.財政收入：沒有改變的“總額分成”與集權(quán)過程中的調(diào)整

國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整開始后，中央不僅強(qiáng)調(diào)財政紀(jì)律，還加強(qiáng)對地方財政收入的控制，提高了省級地方政府財政收入的上解比例。表1的數(shù)據(jù)反映了部分省份1960—1965年間上解中央財政支出占其本省財政收入比重的變化情況。為了盡可能在一定程度上反映全國情況，筆者在當(dāng)時六個中央局轄區(qū)內(nèi)都選取了省份作為代表。

表1 部分省份1960—1965年間上解中央財政支出占其地方財政收入比重的變化情況

數(shù)據(jù)來源：1、《北京志·財政志》，北京出版社2000年版，第396頁；《天津通志·財稅志》，天津社會科學(xué)院出版社1996年版，第71頁；《遼寧省志·財政志》，遼寧人民出版社2000年版，第408—410頁；《黑龍江省志·財政志》，黑龍江人民出版社1991年版，第417頁；《上海通志》第5冊第24卷，上海人民出版社、上海社會科學(xué)院出版社2005年版，第3285、3270頁；《浙江省財政稅務(wù)志》，中華書局2002年版，第206—207頁；《湖北省志·財政》，湖北人民出版社1995年版，第447—448頁；《河南省志·財政志》，河南人民出版社1994年版，第166、15頁；《四川省志·財政志》，四川人民出版社1996年版，第308—309頁；《云南省志·財政志》，云南人民出版社1994年版，第45—46頁；《陜西省志·財政志》，陜西人民出版社1991年版，第542—543頁。2、天津、遼寧、黑龍江、上海、河南五省數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)財政志中的數(shù)據(jù)計算得到，其余各省數(shù)據(jù)直接引自各省財政志。

從表1的數(shù)據(jù)中可以看出，在選取的省份中，除了遼寧省之外，其他所有省份1961年上解中央財政支出在其財政收入中所占的比重都出現(xiàn)了上升，少則5個百分點，多則40余個百分點，這也說明了中央的集權(quán)決心。相比較而言，西南、西北地區(qū)的省份上解比例的增幅更大，四川省1960年上解中央比例僅為17.1%,而1961年增至55.63%，云南省則由1960年的不用上解中央增至1961年的上解中央43.99%。陜西省1960年上解中央比例僅為5.3%，1962年則為44.94%。如果觀察整個國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期，則表中所有省份在1961—1965年間達(dá)到的最高上解比例均明顯高于其1960年的上解比例。同一時期，中央亦大幅度地壓縮了對一些省份的財政補(bǔ)助規(guī)模。提高地方政府上解支出、減少對地方政府的財政補(bǔ)助本身,既是縮小中央支出的方式，也是壓縮地方政府可支配財力的手段。

第一，中央與地方“總額分成”的分配方式并沒有改變。1959年，中央為調(diào)動地方政府的積極性、推動地方工業(yè)發(fā)展而下放財政收支權(quán)利、推行“總額分成”的財政管理體制，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整初期強(qiáng)調(diào)集權(quán)，但沒有改變“大躍進(jìn)”以來中央與地方之間“總額分成”的方式，這與1950年中央的第一次財政集權(quán)不同。在1950年的“統(tǒng)一財經(jīng)”中，財政管理權(quán)限高度集中于中央政府，包括公糧、關(guān)稅、鹽稅、貨物稅在內(nèi)的財政收入“一律解繳中央金庫”。(20)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，第2頁。這一時期地方的相當(dāng)一部分收入要“直接劃繳中央金庫，不通過地方財政總會計的賬務(wù)處理”。(21)天津市地方志編修委員會編：《天津通志·財稅志》，第288頁。在其他省份的財政志中也有類似記載。后來在逐步建立了劃分收支、分級管理的財政體制后，地方政府就逐步取代了中央政府成為財政收入的直接組織者。如圖1，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期再度集權(quán)，但中央政府負(fù)責(zé)組織的財政收入在全國財政收入中所占的比重升幅并不大，1961—1965年間，除了1965年該比重超過30%以外，其余年份均在30%以下。也就是說，地方政府仍是組織財政收入的主體，盡管他們需要將更多的比重上交給中央。

第二，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期的財政集權(quán)持續(xù)的時間并不久。國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整開始后，各領(lǐng)域管理偏緊，地方動用自己的財政結(jié)余都要受到中央控制，中央甚至?xí)D占地方的機(jī)動財力，這些都給地方財政帶來了困難并引起地方的不滿，在1963年的全國財政工作會議上，財政部就提出所有這些都會在“今后工作中改進(jìn)”。(22)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“財政卷”，第33頁。也就是說，盡管強(qiáng)調(diào)集中、防止分散，但國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期的財政管理體制并非一成不變，中央的財政“集權(quán)”后來出現(xiàn)的變化不僅體現(xiàn)在財政支出上，也體現(xiàn)在財政收入中。

在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整后期，即1964—1965年，很多省份上解中央財政支出占其本省財政收入的比重即上解比例發(fā)生了明顯的變化。從表1中可以看到1961—1965年間，各省上解比例變化情況不盡相同，有的自1961年起不斷小幅上升，有的在1961年大幅提升之后，經(jīng)歷了一個先下降到1964年又有所回升的過程，還有的則是上解比例在1964年達(dá)到了國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期的最高點。1964年很多省份上解比例上升并不難理解，因為從這一年開始中央政府啟動了需要大規(guī)模投資的三線建設(shè)，這一由中央主導(dǎo)并推進(jìn)的戰(zhàn)略決策的實施必然以財政資金的集中為前提。然而值得注意的是，一個共同的特征在于大部分省份的上解比例在1965年發(fā)生了較大幅度的下降。三線建設(shè)的重點省份下降明顯，如表1中的四川、陜西、云南，下降的百分比都在兩位數(shù)以上，從財政收入上解比例的大幅降低可以看出中央對三線建設(shè)的支持力度。除了這些西南、西北的省份之外，表1涉及的省份中除天津外，其他省份1965年的上解比例均低于其1964年的上解比例，少則七八個百分點，多則30余個百分點。上解比例的大幅下降說明中央的財政集權(quán)已經(jīng)開始有所轉(zhuǎn)變。國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期的財政集權(quán)持續(xù)的時間只有3年左右，1964年底至1965年明顯出現(xiàn)了調(diào)整的跡象。

3.被分散的中央集權(quán)：“中央局”的獨特作用

除了在財政支出、財政收入方面體現(xiàn)出與新中國第一次財政集權(quán)的差異之外，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期的中央集權(quán)還有一點不同，那就是這一時期“中央局”所發(fā)揮的獨特作用。在新中國成立初期，全國被劃分為幾個大的行政區(qū)，在中央和省級地方政府之間還有一級行政機(jī)構(gòu)——中央局。中央局不僅肩負(fù)著上傳下達(dá)的責(zé)任，也是省級地方政府的直接上級。1954年，為了加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以確?！耙晃濉庇媱澋膱?zhí)行，中央一度撤銷了各中央局。

在“大躍進(jìn)”之后，1961年初，根據(jù)中共八屆九中全會的決議，為了“爭取在一個不太長的時間內(nèi)，基本建成若干個以一定區(qū)域為單位的各有特點、不同水平、分工協(xié)作的經(jīng)濟(jì)體系”，中央決定“成立華北、東北、華東、中南、西南、西北六個黨的中央局”，將當(dāng)時的28個省、市、自治區(qū)分別劃歸六個中央局，“建立本地區(qū)的比較完整的經(jīng)濟(jì)體系”是各中央局的主要任務(wù)。(23)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第14冊，第64—65、87頁。中央局由此又成為介于中央與省級地方政府之間的一級管理機(jī)構(gòu)。

“代表中央分別加強(qiáng)對各省、市、自治區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)”(24)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜(1949—1976)》第4卷，中央文獻(xiàn)出版社2013年版，第525頁。是恢復(fù)“中央局”的一個重要初衷。1961年1月，明確集中管理指導(dǎo)思想的《中共中央關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》提出，“經(jīng)濟(jì)管理的大權(quán)應(yīng)該集中到中央、中央局和省(市、自治區(qū))委三級，最近兩三年內(nèi)，應(yīng)該更多地集中到中央和中央局。地區(qū)計劃應(yīng)當(dāng)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以大區(qū)為單位，由中央局進(jìn)行統(tǒng)一安排。”(25)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第14冊，第64—65、87頁。因此，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期強(qiáng)調(diào)集權(quán)，已經(jīng)不完全像“一五”時期那樣單純強(qiáng)調(diào)集權(quán)于中央，中央局也在“集權(quán)”中扮演著重要角色，也就是說，中央局在分散了中央管理壓力的同時，也在一定程度上分散了中央的“集權(quán)”。

從當(dāng)時很多重要的文獻(xiàn)中都可以看出中央局所擔(dān)負(fù)的職責(zé)，財政部1960年底提出、后經(jīng)中央批復(fù)的報告指出，大區(qū)的財權(quán)主要包括三個方面：“一、對各省、市、自治區(qū)財政指標(biāo)的分配調(diào)劑權(quán)；二、對所屬省、市、自治區(qū)財政工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)；三、從國家總預(yù)備費中分出一部分給大區(qū)直接掌握使用。”除此而外，在稅收管理方面，“凡屬工商統(tǒng)一稅納稅環(huán)節(jié)的變動”，如果“牽涉一個大區(qū)內(nèi)兩個省、市、自治區(qū)以上的”，或“凡屬開征地區(qū)性的稅收，地方各稅稅目稅率的變動，以及在中央規(guī)定的所得稅的稅率范圍內(nèi)確定具體稅率”等事宜，都“應(yīng)當(dāng)報經(jīng)中央局批準(zhǔn)”。如果涉及兩個大區(qū)，則需要報中央批準(zhǔn)。(26)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，第132、135，45，65頁。

“大躍進(jìn)”時期，除了極少數(shù)重大項目要由國家計委審批之外，其他基本建設(shè)項目的審批權(quán)限都下放給地方了。國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整開始后，特別是1961—1963年間，為了解決財政的虛收實支和赤字問題，中央大幅度壓縮地方的基本建設(shè)投資，但和“一五”時期不同的是，投資決策權(quán)和審批權(quán)并不是完全地回收至中央。在對地方財政投資進(jìn)行嚴(yán)格控制的過程中，中央局發(fā)揮著重要作用。1962年初，國家計委在醞釀新的基本建設(shè)管理辦法時就明確提出：“中央項目的設(shè)計任務(wù)書由中央審批，……地方項目的設(shè)計任務(wù)書由中央局審批?！?27)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第90、93、175、183—184頁。

從1962年中央發(fā)布的多個文件中都可以看到關(guān)于中央局審批權(quán)的規(guī)定。3月，中共中央《關(guān)于嚴(yán)禁各地進(jìn)行計劃外工程的通知》要求：“大中型項目統(tǒng)應(yīng)報中央批準(zhǔn)，地方小型項目由各中央局批準(zhǔn)?！?28)中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第39冊，第220頁。4月，《國家計委黨組關(guān)于一九六二年用自籌資金安排基本建設(shè)的通知》中明確規(guī)定了各大區(qū)可以用自籌資金安排的基本建設(shè)規(guī)模，要求各中央局“根據(jù)具體情況重新調(diào)整分配各省、市、自治區(qū)自籌資金的指標(biāo)”，并進(jìn)行“嚴(yán)格控制”。(29)華北、東北、華東、中南、西南、西北等六大區(qū)中華東區(qū)的規(guī)模最高，為5000萬元，西北區(qū)最低，僅1000萬元，參見中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第170頁。5月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基本建設(shè)計劃管理的幾項規(guī)定(草案)》提出：“地方上用自籌資金安排的基本建設(shè)計劃，由大區(qū)計劃委員會審查批準(zhǔn)?！?30)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第90、93、175、183—184頁。

一般情況下,一些較大的中央工業(yè)項目的審批必須由國家計委和中央主管部門審批，而建設(shè)規(guī)模相對較小的地區(qū)財政投資項目的審批則由中央局來進(jìn)行，至于地方用自籌資金進(jìn)行的投資更是需要中央局來把關(guān)。1963年3月，《國家計委、財政部關(guān)于一九六三年用自籌資金安排基本建設(shè)投資的補(bǔ)充通知》中規(guī)定，各省、市、自治區(qū)用自籌資金安排的基本建設(shè)必須“上報中央局計委、財辦，由中央局計委、財辦共同審查批準(zhǔn)”，然后“報國家計委、財政部備案”。(31)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第90、93、175、183—184頁。1965年11月，國家建委主任谷牧在提交給周恩來總理的《關(guān)于地方自籌資金搞基本建設(shè)的情況報告》，亦強(qiáng)調(diào)各中央局應(yīng)加強(qiáng)對地方自籌資金的管理，由大區(qū)計委、建委“嚴(yán)格控制自籌資金的總額和使用方向”。(32)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1958—1965)》之“固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷”，第90、93、175、183—184頁。

在新中國成立初期沒有取消各大行政區(qū)的“中央局”時，我國一度短暫實行過中央、大區(qū)、省三級財政的體制(33)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，第132、135，45，65頁。，但“一五計劃”啟動后，為了加強(qiáng)中央集權(quán)就取消了大區(qū)一級財政，改為推行中央、省(市)、縣(市)三級財政的體制。(34)財政部綜合計劃司編：《中華人民共和國財政史料》第1輯“財政管理體制(1950—1980)”，第132、135，45，65頁。國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期盡管恢復(fù)了中央局的設(shè)置，但仍執(zhí)行中央、省(市)、縣(市)三級財政體制。換言之，中央局并不像省級地方政府一樣需要負(fù)責(zé)組織地方的財政收入，但卻可以通過稅收管理權(quán)、投資項目審批權(quán)、項目概算審查權(quán)等權(quán)力的行使在一定程度上發(fā)揮著調(diào)節(jié)地方財政收支和監(jiān)督地方政府行為的作用。然而，作為一個區(qū)域性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，“中央局”的集權(quán)和管理顯然不同于“中央”，盡管它不會像各省級政府一樣只專注于本省的發(fā)展，但亦不必像“中央”一樣需要著眼于全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，“中央局”需要把關(guān)的只是轄區(qū)內(nèi)幾個省份之間的協(xié)作與發(fā)展。在這個意義上而言，中央局同樣帶有一定的地方色彩。因此，介于中央政府和省級地方政府之間的“中央局”部分地分散了中央的集權(quán)。

結(jié) 語

國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期的集權(quán)迅速地扭轉(zhuǎn)了“大躍進(jìn)”時期財政資金使用和管理分散乃至混亂的局面，使中央與地方政府逐步走出了由于基本建設(shè)投資過度擴(kuò)張引發(fā)的財政虛收實支進(jìn)而赤字攀升的惡性循環(huán)。1950年，新中國曾通過“統(tǒng)一財經(jīng)”的完成實現(xiàn)了中央政府的第一次財政集權(quán)，盡管在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整之初中央政府一度提出要實行比“統(tǒng)一財經(jīng)”時更為嚴(yán)格的集中，然而，不論是從中央政府財政收支占全國比重的變化以及“總額分成”財政管理體制的維系，還是從“中央局”在一定程度上對于中央集權(quán)的分散來看，20世紀(jì)60年代前期的這次財政集權(quán)似乎并沒有超越曾建立統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制的“統(tǒng)一財經(jīng)”。到了國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整后期的1964—1965年，對于財政支出以及財政收入，中央對于地方的管理和干預(yù)都出現(xiàn)了不同程度的調(diào)整和松動。在確立了三線建設(shè)這樣一個實際上更需要中央政府集中權(quán)力和加大財政投入的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，中央對地方財政收支卻沒有國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整初期控制那么嚴(yán)格，這也從一個側(cè)面說明了集權(quán)程度的下降。與此同時，國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期財政支出的集權(quán)程度與財政收入的集權(quán)程度并不對稱，這提示我們?nèi)绻麑⒁暯茄由斓酶鼮殚L遠(yuǎn)，就可以發(fā)現(xiàn)近年來學(xué)界在討論改革開放后特別是分稅制以后中央與地方財政關(guān)系時所特別關(guān)注的“財政體制垂直不平衡”(35)不乏學(xué)者在討論中對相關(guān)研究進(jìn)行詳細(xì)的梳理，比如魯建坤、李永友：《超越財稅問題：從國家治理的角度看中國財政體制垂直平衡》，《社會學(xué)研究》2018年第2期。的問題，在計劃經(jīng)濟(jì)時期就已經(jīng)存在，只不過表現(xiàn)的形式有所差異。從這個意義上而言，我們對于計劃經(jīng)濟(jì)時期中央政府與地方政府之間的財政關(guān)系還應(yīng)當(dāng)給予更多的關(guān)注和討論，只有如此才能更加全面地理解新中國央地關(guān)系的演進(jìn)路徑。