公共衛(wèi)生導(dǎo)向下城市社區(qū)治理應(yīng)急模式研究*

伍 靜 田寶江 肖 揚 WU Jing, TIAN Baojiang, XIAO Yang

0 引言

2020年春，突如其來的新型肺炎疫情在全球范圍蔓延，為我國城市應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件敲響了警鐘。與2003年的SARS（嚴(yán)重急性呼吸綜合征）病毒相比，雖然新冠肺炎的致死率只有SARS的1/5，但其傳染性極強。本次新冠肺炎疫情對我國治理體系和能力來說無疑是一次重大考驗。在缺乏特效疫苗的情況下，居家隔離成為應(yīng)對疫情傳播的重要手段之一。作為城市治理的“最后一公里”和基礎(chǔ)單元，社區(qū)已成為疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，全國各地城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)急措施不斷涌現(xiàn)：小區(qū)和鄉(xiāng)村出入口的測溫，電梯間新穎的消毒方式，隔離家庭的物資保障，街邊橫幅上親切的防疫標(biāo)語等，都反映了我國公共衛(wèi)生事件應(yīng)急過程中社區(qū)力量的增強。然而，我國目前主要采取“行政化”的災(zāi)害應(yīng)急管理模式，社區(qū)層面的公眾協(xié)作機制尚未成熟，制約了社區(qū)力量的充分發(fā)揮，導(dǎo)致本次新冠肺炎疫情防治過程中時常出現(xiàn)對社區(qū)“微觀問題”考慮不足的情況。

*基金項目：本文由國家社科基金面上項目“社區(qū)凝聚力對流動人口心理健康的影響機制與對策研究”（編號19BSH035）和高密度人居環(huán)境生態(tài)與節(jié)能教育部重點實驗室（同濟大學(xué)）開放課題（編號2019020203）資助。

事實上，西方發(fā)達國家在社區(qū)層面的城市突發(fā)事件應(yīng)急處理方面已有一定理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗，形成了較為成熟的多主體協(xié)調(diào)的應(yīng)急行動框架[1]。例如：德國的“社會組織與公民參與系統(tǒng)”將大量的私人救援組織和志愿者包括在內(nèi)并賦予他們救災(zāi)的責(zé)任和任務(wù)。這些非政府組織雇傭了超過10萬名專業(yè)人員隨時進行救援服務(wù)，還有120萬名以上的志愿者隨時等待著賑災(zāi)任務(wù)的部署。本文通過總結(jié)梳理發(fā)達國家社區(qū)應(yīng)急模式，關(guān)注組織框架和信息化管理方面的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國社區(qū)應(yīng)急模式現(xiàn)狀，進一步思考公共衛(wèi)生導(dǎo)向下城市社區(qū)治理應(yīng)急模式的優(yōu)化策略，以彌補社區(qū)治理中公共衛(wèi)生應(yīng)急短板，提升城市應(yīng)對緊急公共衛(wèi)生事件的整體能力，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

1 我國城市社區(qū)治理

黨的十八屆三中全會開始將“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”作為我國全面深化改革的總目標(biāo)，并在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提及國家治理、政府治理、社會治理、公司法人治理、社區(qū)治理等多個治理層次[2]。這意味著我國城市社區(qū)管理體制實現(xiàn)由“社區(qū)服務(wù)”“社區(qū)建設(shè)”到“社區(qū)治理”的范式轉(zhuǎn)型，成為社會治理的重要組成部分[3]。在社區(qū)治理過程中，我國政府向社會組織、公民、營利或非營利部門尋求合作，以更好地提供公共物品滿足社區(qū)發(fā)展需求，治理內(nèi)容涉及社區(qū)服務(wù)、社區(qū)組織建設(shè)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安、社區(qū)文化等多個方面，在促進社區(qū)發(fā)展上取得了矚目成效。然而，由于我國現(xiàn)狀社區(qū)治理體系在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急方面考慮不足，大多數(shù)社區(qū)的應(yīng)急管理往往處于缺位狀態(tài)，難以保障極端情況下社區(qū)的運營秩序。

世界衛(wèi)生組織（WHO）認為國家的善治離不開對公共健康的重視，并設(shè)立了4個基本價值取向：將健康作為人權(quán)、全球性的公共物品、社會公平的表現(xiàn)、衡量國家發(fā)展?fàn)顩r的評價因子[4]。關(guān)注基層社區(qū)治理中的公共衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域、保障公民健康和發(fā)展權(quán)利，是治理能力現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)之一，而新冠肺炎疫情的社區(qū)響應(yīng)正是推動我國社區(qū)治理中公共衛(wèi)生應(yīng)急模式實質(zhì)性完善的契機。

2 國外社區(qū)應(yīng)急模式經(jīng)驗

近代以來，鼠疫、埃博拉、H1N1等各類傳染病在世界范圍內(nèi)暴發(fā)造成嚴(yán)重后果，聯(lián)合國提出的“安全社區(qū)”理念成為眾多國家的共識，“國際防災(zāi)戰(zhàn)略（ISDR）”也將“重心下移到社區(qū)”作為重要戰(zhàn)略之一，社區(qū)在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急任務(wù)中的作用日益凸顯，部分國家也通過應(yīng)急模式的“社區(qū)化”轉(zhuǎn)型取得良好的績效[5]。基于Lawrence和Lorsch[6]提出的“權(quán)變理論”，公共衛(wèi)生是一個高度分化的領(lǐng)域，其在社區(qū)層面的垂直整合和水平整合需要不同部門、組織、公眾在不同層面的協(xié)調(diào)合作，必須通過架構(gòu)合理的組織框架維持效率。而在信息時代背景下，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、ICT等新興技術(shù)的跨領(lǐng)域應(yīng)用更為普及，學(xué)科之間的交叉聯(lián)系更為密切，能夠為基層社區(qū)針對公共衛(wèi)生事件“預(yù)防—準(zhǔn)備—反映—恢復(fù)”全階段的應(yīng)急行動框架建設(shè)提供充分的技術(shù)支持[7-8]。因此，在對國外社區(qū)應(yīng)急模式的經(jīng)驗研究中，本文重點關(guān)注組織框架與技術(shù)方法這兩個領(lǐng)域。

2.1 組織機制

2.1.1 政府主導(dǎo)

在英國的社區(qū)應(yīng)急管理體系中，政府發(fā)揮著建立行動框架、創(chuàng)新應(yīng)急機制、分配社會資源的重要作用[9]1。英國內(nèi)閣在《社區(qū)恢復(fù)力國家戰(zhàn)略框架》中理清了社區(qū)應(yīng)急管理中各類合作者的具體分工以及中央政府對地方的支持方向，并在國家層面和地方層面之間建立專門的應(yīng)急管理機構(gòu)以便上下銜接。地方政府與社區(qū)部門在“地方主義”治理理念的指導(dǎo)下，通過法律和經(jīng)濟手段來規(guī)范社區(qū)內(nèi)不同企業(yè)、組織、個人的行為，為社區(qū)應(yīng)急行動提供充分保障。此外，地方政府還積極培育社區(qū)非營利組織，通過與社會組織的合作來完善包含維護公共健康在內(nèi)的社區(qū)服務(wù)中心功能，增強社區(qū)韌性。

2.1.2 第三方部門主導(dǎo)

美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）提出在全美范圍內(nèi)建設(shè)“應(yīng)急管理全社區(qū)模式”[10]143，其指導(dǎo)文件僅概括出該模式的原則和戰(zhàn)略主題，從而能夠更靈活地引導(dǎo)應(yīng)急組織去培育和健全特色化的社區(qū)應(yīng)急治理模式。從7個獲得FEMA資助的范例社區(qū)中總結(jié)出的應(yīng)急模式組織經(jīng)驗包含[11]：依據(jù)社區(qū)熟人網(wǎng)絡(luò)確定社區(qū)應(yīng)急組織的領(lǐng)導(dǎo)者和合作者，將他們作為應(yīng)急管理機構(gòu)和社區(qū)居民之間的聯(lián)系紐帶，來接觸社區(qū)目標(biāo)群體、分發(fā)應(yīng)急物資、鼓勵居民參與社區(qū)行動，以實現(xiàn)地方行動授權(quán)；大力鼓勵非營利組織、私人部門參與合作治理，尤其注重私營部門比如零售企業(yè)在社區(qū)災(zāi)后恢復(fù)過程中的作用；整合日常生活中各類經(jīng)濟、社會、政治資源服務(wù)社區(qū)應(yīng)急管理，以強化社區(qū)的社會基礎(chǔ)設(shè)施，比如利用現(xiàn)有社區(qū)團體促進項目實施和信息傳遞。

2.1.3 居民主導(dǎo)

日本社會在阪神大地震后形成了“公助、共助、自助”的防災(zāi)應(yīng)急理念，十分重視全民參與。市民通過職業(yè)化的形式參與到町內(nèi)會、自治會等地緣型組織中，自主協(xié)商組織內(nèi)部治理架構(gòu)、輻射區(qū)域等事項，依靠自身力量開展有關(guān)抗震、消防，以及弱勢群體關(guān)愛等社區(qū)自治活動[12]。町內(nèi)會、自治會下的社區(qū)防災(zāi)組織依據(jù)《災(zāi)害對策基本法》按“基礎(chǔ)能力培養(yǎng)”和“領(lǐng)導(dǎo)能力培養(yǎng)”兩種模式對社區(qū)居民及組織領(lǐng)導(dǎo)者進行防災(zāi)應(yīng)急訓(xùn)練，確保在面對真實緊急情況時形成高效有序的社區(qū)合作模式。

現(xiàn)場共走訪牧民22戶，查看患病牲畜51頭。診治時正值冷季，病畜臨床表現(xiàn)主要為體格相對消瘦、食欲不振、被毛粗亂等，也存在眼臉、下頜及胸下水腫、食欲減退、虛弱以及容易疲倦等癥狀，少數(shù)病畜出現(xiàn)腹瀉、黃疸、腹膜炎等癥狀。病畜癥狀比較符合寄生蟲病的表現(xiàn)。

2.1.4 小結(jié)

“政府主導(dǎo)”模式離不開較高的中央集權(quán)程度；“第三方部門主導(dǎo)”模式需要充分的市場條件以及社會組織、志愿者團體、私營部門等社會資源；“居民主導(dǎo)”依賴城市居民的公民意識和文化素養(yǎng)。當(dāng)下我國地區(qū)發(fā)展水平差異較為明顯，依據(jù)地域狀況對不同權(quán)力分配和組織方式進行有條件的應(yīng)用，有助于更好地利用差異化的地區(qū)應(yīng)急資源。

2.2 信息化管理

2.2.1 預(yù)防階段：評估與優(yōu)化

社區(qū)應(yīng)急管理重在災(zāi)前預(yù)防，以降低社區(qū)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生概率和災(zāi)后損失。美國戴維森鎮(zhèn)在DD4L項目中將健康影響評估納入總體規(guī)劃的修編過程中，建立涵蓋休閑與開放空間、醫(yī)療服務(wù)、公共交通與友好交通、可支付住房、經(jīng)濟與就業(yè)、鄰里安全等10個主題的健康影響評估指標(biāo)體系，使公共健康理念真正融入社區(qū)規(guī)劃和決策，同時有力促進社區(qū)居民對公共健康和社區(qū)事務(wù)的廣泛關(guān)注和參與[14]；弗吉尼亞州阿靈頓市利用具有法律效力的形態(tài)控制準(zhǔn)則（FBC）對商業(yè)和居住社區(qū)的街道空間、建筑形式、建筑使用方式進行更新改善，打造功能混合、鄰里友好、健康可持續(xù)的社區(qū)發(fā)展模式，為維持社區(qū)公共健康和應(yīng)急提供良好的社會環(huán)境及物質(zhì)空間環(huán)境基礎(chǔ)[15]。

2.2.2 準(zhǔn)備階段：預(yù)演與監(jiān)測

根據(jù)預(yù)估災(zāi)害發(fā)生的方式和規(guī)模制定應(yīng)急預(yù)案，組織社區(qū)演習(xí)，同時建立預(yù)警機制加強監(jiān)測[13]。英國通過建立供社區(qū)和居民下載學(xué)習(xí)的“社區(qū)應(yīng)急預(yù)案模板”來協(xié)助社區(qū)理清制定應(yīng)急預(yù)案的思路，內(nèi)容包含社區(qū)風(fēng)險和資源評估、社區(qū)應(yīng)急行動機制、應(yīng)急聯(lián)絡(luò)方式、社區(qū)服務(wù)機構(gòu)名稱、聯(lián)絡(luò)中斷的備用方案等[16]。紐約市則創(chuàng)新預(yù)案演習(xí)方式，將傳統(tǒng)用于評估醫(yī)院對傳染病應(yīng)對能力的“無預(yù)警神秘病人演習(xí)”應(yīng)用于基層社區(qū)醫(yī)療系統(tǒng)中，通過計算演習(xí)中成功篩選出病人—行為者的演習(xí)次數(shù)比例與耗費的中位時間，來評估社區(qū)衛(wèi)生中心應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，揭示基層醫(yī)療系統(tǒng)應(yīng)急反應(yīng)機制和預(yù)案中需要改進優(yōu)化的領(lǐng)域[17]。加拿大艾爾德里市通過構(gòu)建基于居民健康數(shù)據(jù)庫的社區(qū)操作平臺來實現(xiàn)對居民健康狀況和需求的監(jiān)測，并連接城市服務(wù)平臺和醫(yī)療系統(tǒng)提供服務(wù)。

2.2.3 響應(yīng)階段：反饋與引導(dǎo)

決策者需要獲取及時準(zhǔn)確的災(zāi)情信息以高效地遏制災(zāi)害，同時要注重媒體管理避免謠言散播。許多國家、地區(qū)都通過事先建立的健康信息數(shù)據(jù)庫或災(zāi)害應(yīng)急平臺來保證災(zāi)情信息迅速上傳至高層政府部門、下達至基層社區(qū)，并協(xié)助形勢分析和決策制定，比如英國的IEM平臺，其核心模塊功能包括指揮、控制、協(xié)調(diào)、協(xié)作、通信等，能夠整合多個應(yīng)急機構(gòu)應(yīng)對大規(guī)模突發(fā)事件[18]；美國州級應(yīng)急管理機構(gòu)針對家庭、組織和社區(qū)等社會單位使用的應(yīng)急信息宣傳策略，一改依靠傳統(tǒng)媒體實現(xiàn)的政府對公民一對多、零互動的溝通模式，通過Twitter等大眾社交媒體來實現(xiàn)與公眾直接持續(xù)的雙向溝通，也能更好地了解實際民情和控制輿情導(dǎo)向[19]。

2.2.4 恢復(fù)階段：復(fù)原與重建

災(zāi)后社區(qū)的恢復(fù)過程中不僅要關(guān)注經(jīng)濟損失與生理損傷恢復(fù)，還要重視受災(zāi)人群心理健康和社會力量的重建，而社會組織和私營部門的參與能有效推進社區(qū)恢復(fù)進程。美國零售商沃爾瑪利用自身廣泛的經(jīng)銷和運輸渠道成立了公司內(nèi)部的應(yīng)急管理部門（WEMD），并與地方政府、專業(yè)應(yīng)急組織形成了良好合作關(guān)系，突發(fā)事件發(fā)生后其面向社區(qū)的物資供應(yīng)既能保證自身在市場上的生存需求，也能滿足客戶的生存需求，實現(xiàn)雙贏[10]144；美國俄克拉荷馬州摩爾龍卷風(fēng)后的災(zāi)難恢復(fù)項目（ODRP）中，許多志愿者組織和基于信仰形成的社區(qū)團體參與了針對受災(zāi)者的心理輔導(dǎo)援助，為受災(zāi)者創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙的緩解和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的復(fù)原提供有力的社會支持[20]。

3 新冠肺炎疫情下我國應(yīng)急模式轉(zhuǎn)型趨勢

從21世紀(jì)以來我國發(fā)生的兩次疫情中可以看出，我國社區(qū)公共衛(wèi)生治理在預(yù)防階段和準(zhǔn)備階段的短板比較明顯。比如老舊社區(qū)中易導(dǎo)致疾病“糞口傳播”的排水設(shè)施老化和淤堵情況事先未得到重視，武漢華南海鮮城原先存在的衛(wèi)生隱患也沒能得到有力監(jiān)管，預(yù)防措施不力是導(dǎo)致疾病發(fā)生和傳播的首因。公共衛(wèi)生事件發(fā)生時社區(qū)層面在應(yīng)急預(yù)案和事先演習(xí)部分的空缺，容易造成因基層工作人員對應(yīng)急工作方法掌握不足以及部分社區(qū)居民對應(yīng)急工作缺乏理解和支持的情況，從而難以實現(xiàn)全面的積極響應(yīng)和迅速的基層落實，可能錯過遏制災(zāi)害影響范圍擴大的最佳時機。

2020年3月12日，世界衛(wèi)生組織正式宣布新冠肺炎已經(jīng)進入全球大流行階段，多個國家也加入這場“戰(zhàn)疫”。對比目前國際上其他國家的形勢，我國在疫情響應(yīng)階段采取的防控措施效果十分突出，僅花費兩個多月就幾乎肅清內(nèi)源性病例。這種響應(yīng)措施的特點是以政府為主導(dǎo)，依托我國行政系統(tǒng)中的網(wǎng)格單元實施地毯式管控[21]，疫區(qū)封城，小區(qū)封鎖，使人員流動最小化，但實操過程中也暴露了不少問題：小區(qū)封鎖后居民日常生活物資得不到保障，依靠流動來維持生計的群體（如司機、快遞員、服務(wù)業(yè)從業(yè)人員等）無法獲得收入來源，長時間封鎖導(dǎo)致其他疾病死亡率逐漸上升，居民產(chǎn)生心理壓抑問題等。這也反映出自上而下的行政化應(yīng)急治理模式的缺陷所在，隨著經(jīng)濟社會體量的壯大，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險的發(fā)生概率和復(fù)雜性增加，政府憑借一己之力難以包攬所有防災(zāi)減災(zāi)和促進災(zāi)后恢復(fù)的任務(wù)[9]2，基層社區(qū)、居民和各類社會組織在我國應(yīng)急模式中的作用需要獲得更多重視。

新冠肺炎疫情防治過程中，我國很多城市和地區(qū)根據(jù)自身情況轉(zhuǎn)換社區(qū)治理手段，謀求政府與市民、社區(qū)、組織之間的合作，許多社會自媒體、自組織利用常用社交平臺發(fā)布官方疫情信息和辟謠資訊，不少社區(qū)居民自發(fā)組建社區(qū)自組織和志愿者團體，共同解決生活物資供應(yīng)、出入口體溫檢測和樓棟消毒等問題，反映了我國在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中社區(qū)力量的崛起和應(yīng)急模式由“基于政府”向“基于社區(qū)”轉(zhuǎn)型的趨勢。其中比較具有代表性的有上海、深圳、河南等地，其中上海側(cè)重于面向市民的健康信息收集與反饋服務(wù)，深圳側(cè)重于面向政府的防疫數(shù)據(jù)分析與策略引導(dǎo)，河南則側(cè)重于面向基層社區(qū)的迅速反應(yīng)與強力落實。

3.1 智能反饋手段

圖1深圳市社區(qū)疫情防控管理信息平臺

上海市依托“上海發(fā)布”等市民常用公眾號連接上海疫情防控公共服務(wù)平臺，發(fā)布針對疫情的政策信息，提供健康信息登記、在線義診、心理健康咨詢、發(fā)熱門診查詢、預(yù)約掛號、居家醫(yī)學(xué)隔離指導(dǎo)等相關(guān)服務(wù)。線上健康信息登記板塊面向的對象十分廣泛，涵蓋個人、企業(yè)、交通口岸和道口工作人員、市級協(xié)查和區(qū)內(nèi)摸查等主體，解決了統(tǒng)計口徑不同和流程繁瑣復(fù)雜、信息收集反饋不及時的難題。上報后的健康信息匯總于上海市大數(shù)據(jù)資源平臺，經(jīng)過數(shù)據(jù)建模分析測算后形成紅、黃、綠三色“隨申碼”，分別代表“建議隔離”“建議觀察”“可以通行”3種風(fēng)險狀態(tài)，用于指導(dǎo)居民生活出行和企業(yè)復(fù)工，切實為上海市民了解疫情信息做好自身防護以及精細化的城市管理提供便利。

3.2 信息平臺手段

深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院依托空間規(guī)劃信息平臺和大數(shù)據(jù)技術(shù)，從城市空間管控角度設(shè)計了“深圳市社區(qū)疫情防控管理信息平臺”（見圖1），協(xié)助市級、區(qū)級政府統(tǒng)籌施策，根據(jù)社區(qū)類型和社區(qū)防疫風(fēng)險壓力精準(zhǔn)調(diào)配社會公共資源。平臺提供的現(xiàn)有服務(wù)包括疫情狀況查詢、社區(qū)防疫風(fēng)險等級分析、社區(qū)防控方向指引3種。第一項服務(wù)提供病例活動范圍和發(fā)熱門診分布信息，為居民按需就醫(yī)和避開疫情高風(fēng)險區(qū)提供指引。后兩項服務(wù)是基于社區(qū)確診病人數(shù)和社區(qū)人口密度的綜合分析，以及社區(qū)功能構(gòu)成占比，分為5種風(fēng)險等級和居住區(qū)、商務(wù)樓宇、商業(yè)設(shè)施、廠區(qū)4種類型。這些信息能夠指導(dǎo)社區(qū)差異化防控策略的制定，并引導(dǎo)社會志愿者與之對接。

3.3 基層宣傳手段

河南省作為國內(nèi)最早開始對疫情進行緊急防控部署的省份之一，能夠在短時間內(nèi)將防疫工作迅速部署落實到城鄉(xiāng)基層社區(qū)，而被輿論媒體稱贊為“閃電模式”。這種速度的實現(xiàn)離不開群眾對防疫工作的理解和支持。其宣傳手段中最為突出的是各類通俗化的社區(qū)宣傳，社區(qū)將防疫信息編成接地氣的宣傳語，通過橫幅、喇叭、電視循環(huán)播報。同時充分利用城鄉(xiāng)社區(qū)熟人網(wǎng)絡(luò)的影響力，安排工作人員或志愿者上門宣傳防疫信息，使難以通過現(xiàn)代信息手段獲得疫情信息的中老年居民切實意識到疫情防控形勢的嚴(yán)峻性，從而自覺支持疫情防控工作，降低社區(qū)應(yīng)急治理難度。

4 公共衛(wèi)生導(dǎo)向下我國社區(qū)治理應(yīng)急模式優(yōu)化建議

社會應(yīng)急模式轉(zhuǎn)型趨勢下，除了我國政府要在行政系統(tǒng)中將重心下沉、權(quán)利下放、關(guān)口前移外，社區(qū)層面各類主體積極主動參與合作治理也尤為關(guān)鍵。然而，現(xiàn)狀我國大部分社區(qū)應(yīng)急治理在治理理念、組織機構(gòu)和治理機制上都存在缺陷[22]，表現(xiàn)在：公眾對公共衛(wèi)生風(fēng)險認知水平低，缺乏自救互救理念；社區(qū)應(yīng)急管理組織機構(gòu)不完善，設(shè)施配備不足；公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，社區(qū)基層管理機構(gòu)、社區(qū)企業(yè)、志愿者組織、社區(qū)居民的“機動性”不足，響應(yīng)速度慢。因此，打通城市各級政府到基層社區(qū)管理機構(gòu)的縱向傳導(dǎo)路徑的同時，也要完善社區(qū)層面公眾橫向協(xié)作機制，以充分激發(fā)社區(qū)在社會公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中的“全階段”作用（見圖2）。

圖2我國社區(qū)治理應(yīng)急模式框架

4.1 打通城市治理的縱向傳導(dǎo)

高層級政府基于大數(shù)據(jù)服務(wù)體系構(gòu)建公共健康監(jiān)測系統(tǒng)，從宏觀層面開展“城市體檢”，并通過信息反饋平臺提供社區(qū)尺度的數(shù)據(jù)信息和分析結(jié)果，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時盡快發(fā)布權(quán)威信息，引導(dǎo)社會輿論導(dǎo)向，避免謠言散播；將公共衛(wèi)生安全板塊納入各級國土空間規(guī)劃防災(zāi)應(yīng)急框架，在法定規(guī)劃領(lǐng)域指導(dǎo)社區(qū)規(guī)劃中公共衛(wèi)生應(yīng)急內(nèi)容的完善；將部分行政執(zhí)法權(quán)、行政管理權(quán)下放到社區(qū)，并利用社區(qū)本身存在的熟人社會網(wǎng)絡(luò)來加強社區(qū)治理隊伍建設(shè)，增強基層管控力量，使治理結(jié)構(gòu)由“橢圓型”向“金字塔型”轉(zhuǎn)變[23]，以及時處理、應(yīng)對社區(qū)公共衛(wèi)生隱患；針對社區(qū)公共衛(wèi)生治理不力的情況，拓寬基層跨級對接上級管理部門的反饋監(jiān)督渠道，如市長熱線、城市服務(wù)平臺等，打破城市治理的層級分割，促進對城市治理權(quán)的監(jiān)督，樹立政府公信力。

4.2 促進社區(qū)治理的橫向參與

考慮到我國長期處于“強政府、弱社會”的城市社區(qū)治理階段，以及社區(qū)自治能力相對缺乏的現(xiàn)實情況[24]，當(dāng)下社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域仍應(yīng)該采取政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭、其他社區(qū)治理主體橫向參與的方式。在嘗試之初可采取競賽或試點的形式，由市、區(qū)政府組織搭建社區(qū)與各類社會組織、研究機構(gòu)、企業(yè)的合作平臺，放寬社會組織參與社區(qū)治理的準(zhǔn)入門檻，并給予資金支持，形成社區(qū)公共衛(wèi)生治理樣板范式，供其他社區(qū)學(xué)習(xí)推廣；社區(qū)基層管理機構(gòu)也應(yīng)該通過一定激勵措施鼓勵居民參與社區(qū)公共衛(wèi)生治理事務(wù)，通過選舉或非選舉形式組建以小區(qū)、樓棟為單位的社區(qū)應(yīng)急自組織，并設(shè)置明確的“微權(quán)力清單”來規(guī)范社區(qū)治理權(quán)力的使用。要注意的是，在實際社區(qū)公共衛(wèi)生治理體系框架搭建中，必須充分考慮所在地區(qū)的市場化程度、社會組織與志愿者資源豐富度、社區(qū)居民自治意愿與水平、基層醫(yī)療資源充裕度等因素，并隨著社會發(fā)展動態(tài)協(xié)調(diào)主體間的權(quán)責(zé)大小與范圍，以更好應(yīng)對社區(qū)在公共衛(wèi)生方面復(fù)雜化、多元化和碎片化的發(fā)展訴求。

4.3 完善各階段社區(qū)公共衛(wèi)生治理內(nèi)容

預(yù)防階段，社區(qū)可以與專業(yè)研究機構(gòu)或社區(qū)規(guī)劃師合作，評估社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險，優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急設(shè)施和衛(wèi)生環(huán)境，培育社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和自組織；準(zhǔn)備階段，社區(qū)應(yīng)重視應(yīng)急預(yù)案的制定，按公共衛(wèi)生事件的影響程度分級設(shè)置應(yīng)急方案[25]，同時定期組織演習(xí)和技能培訓(xùn)，宣傳普及“自助、互助”理念；響應(yīng)階段，街道辦、居委會等社區(qū)管理機構(gòu)要形成與基層醫(yī)療機構(gòu)和社區(qū)應(yīng)急組織的緊急聯(lián)動，迅速形成對社區(qū)的全方位監(jiān)管，抓住應(yīng)對危機的最佳時機；恢復(fù)階段，社區(qū)要與“社區(qū)生活圈”內(nèi)的零售、物流、服務(wù)企業(yè)達成合作，保障社區(qū)物資供應(yīng)和底層從業(yè)者的收入來源，同時利用社會組織和志愿者團體的力量為社區(qū)居民提供各類生活和心理援助，共同促進社區(qū)恢復(fù)。

隨著我國市場經(jīng)濟和市民社會的發(fā)展，以第三方機構(gòu)、組織和城市居民為代表的社會力量的壯大是必然趨勢，基層社區(qū)應(yīng)急治理體系中的權(quán)力構(gòu)成和權(quán)力秩序也應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展階段進行相應(yīng)調(diào)整，并輔以機制支撐與技術(shù)保障，從而使我國城市應(yīng)急治理體系走向“強政府、強社會”的新階段。