郊野單元規(guī)劃：高度城市化地區(qū)國土整治和用途管制的重要抓手*

林 堅 陳雪梅 LIN Jian, CHEN Xuemei

0 引言

我國土地整治經(jīng)歷了以土地開發(fā)復墾為主、以農(nóng)用地整理為主和城鄉(xiāng)全域土地整治3個階段，而20世紀80年代初提出的國土整治，則以國土空間的開發(fā)為主。2012年以來，不論土地整治還是國土整治，都更加關(guān)注空間提質(zhì)與生態(tài)修復的雙重目標，強調(diào)對山水林田湖草的整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。與此同時，高度城市化地區(qū)作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的核心地區(qū)，普遍面臨著土地資源趨緊、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，但郊野地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地則存在閑置、荒廢、布局零散等低效利用現(xiàn)象[1]。為此，以上海市為代表，持續(xù)探索不同形式的郊野單元規(guī)劃，對高度城市化地區(qū)的鄉(xiāng)村土地整治、國土整治進行了一次空間組織創(chuàng)新，也逐漸承擔起城市集中建設(shè)區(qū)（以下簡稱“集建區(qū)”）以外的統(tǒng)一國土空間用途管制任務(wù)，有力地推進了鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。在新的歷史條件下，隨著統(tǒng)一國土空間用途管制、統(tǒng)一生態(tài)保護修復、統(tǒng)籌開展國土整治等要求的提出，如何看待土地整治、國土整治、郊野單元規(guī)劃之間的關(guān)系，尤其是結(jié)合國家建立國土空間規(guī)劃體系的背景，分析郊野單元規(guī)劃的定位和作用，已經(jīng)成為一個重要議題。本文試圖從歷史演進的視角來探討上述問題，以期更好地理解郊野單元在高度城市化地區(qū)國土整治中的重要作用。

1 土地整治和國土整治：源于“治野”，拓展于“開發(fā)”，走向多目標統(tǒng)籌

1.1 土地整治:源于“治野”,拓展于“開發(fā)”,強調(diào)“提質(zhì)”和“修復 ”

我國最早的土地整治活動可追溯到西周時期的井田制度[2]88。《周禮·遂人》記載，“凡治野，夫間有遂，遂上有徑；十夫有溝，溝上有畛……川上有路，以達于畿”，表明當時人們已經(jīng)開始了以規(guī)整田塊、興修渠道和建設(shè)道路為主要內(nèi)容的土地整理。古代奴隸社會的井田制、秦漢的屯田制、西晉的占田制、北魏隋唐的均田制等，均可視為土地整治的雛形[2]88。

我國現(xiàn)代意義上的土地整治則始于改革開放以后，經(jīng)歷了土地開發(fā)復墾、土地開發(fā)整理和城鄉(xiāng)全域土地整治3個階段（見圖1）。1986年我國第一部《土地管理法》將“合理利用土地，切實保護耕地”作為立法主要目標，并對國有荒山荒地灘涂開發(fā)和生產(chǎn)建設(shè)損毀土地復墾做出原則規(guī)定，開始了以未利用地開發(fā)為主的土地整治[3]1。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進，非農(nóng)建設(shè)占用耕地和土地資產(chǎn)流失嚴重，加上生態(tài)退耕戰(zhàn)略的實施，全國耕地資源數(shù)量一度銳減；為保護耕地資源、保障糧食安全，國家強調(diào)實行耕地總量動態(tài)平衡，嚴格保護基本農(nóng)田，土地整治側(cè)重開展土地開發(fā)整理，后續(xù)又強調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，以增減掛鉤政策為引擎的農(nóng)村建設(shè)用地整理逐漸成為土地整治的重要組成部分[3]1-2。2008年以后，土地整治概念被提出，并逐步上升為國家戰(zhàn)略部署[3]3。為解決土地粗放利用和閑置浪費問題，中央提出對城鄉(xiāng)低效利用土地進行再開發(fā)，提高土地利用效率和效益[4]，土地整治從早期關(guān)注非建設(shè)用地尤其是農(nóng)地的整治拓展為城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌整治，并蛻變?yōu)槭瓒陆Y(jié)合化解用地矛盾的主要手段，堪稱是對“治野”的繼承和發(fā)展。

圖1 1986年以來我國土地整治發(fā)展演變階段劃分

隨著土地整治的演進，土地整治的概念被明確定義為：為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)的需要，依據(jù)土地整治規(guī)劃，對未利用、低效利用和閑置利用、損毀和退化土地進行綜合治理的活動，以保障土地利用的效益和永續(xù)性，是土地開發(fā)、土地整理、土地復墾和土地修復的統(tǒng)稱[5]。因此，土地整治強調(diào)對效益不高的土地進行挖潛和整理，體現(xiàn)“提質(zhì)”；同時，將土地修復作為獨立的類型納入土地整治業(yè)務(wù)體系，強調(diào)對污染土地、退化土地等進行治理，體現(xiàn)“修復”。綜合我國土地整治的發(fā)展進程，土地整治首先是“治野”，旨在推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，后續(xù)是關(guān)注“開發(fā)”，最終在生態(tài)文明建設(shè)背景下形成以“提質(zhì)”和“修復”目標為主、“治野”和“開發(fā)”行動并重的思路。

1.2 國土整治:從重“開發(fā)”到重“整治”，實現(xiàn)開發(fā)、利用、治理、保護、規(guī)劃“五位” 統(tǒng)籌

我國的國土整治始于20世紀80年代。吳傳鈞院士認為，國土整治包括國土的開發(fā)、利用、治理、保護、國土調(diào)查以及為實施這些方面而制定的規(guī)劃[6-7]。這一概念實際是指國土開發(fā)整治，即通過國土考察、國土規(guī)劃和國土管理，因地制宜地進行生產(chǎn)布局，調(diào)整經(jīng)濟部門結(jié)構(gòu)，在一定范圍內(nèi)兼顧統(tǒng)籌，對國土資源進行合理開發(fā)、利用、治理和保護，從而使國土的開發(fā)和整治與經(jīng)濟發(fā)展、人口增長和環(huán)境保護相協(xié)調(diào)[8]2。而根據(jù)《土地整治術(shù)語》，國土整治也是指對國家管轄范圍內(nèi)的地域空間（包括領(lǐng)土、領(lǐng)空、領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟海域）進行的開發(fā)、利用、治理和保護活動的總稱[5]17。在國土整治中，國土（整治）規(guī)劃是全面推動開發(fā)、利用、治理和修復4項工作的中心環(huán)節(jié)，也是協(xié)調(diào)各環(huán)節(jié)之間相互矛盾的有力措施，它以現(xiàn)狀為基底，明確國土發(fā)展中的問題，確定發(fā)展目標，并對開發(fā)、利用、治理和保護做出總體部署，著眼于長遠、全面、綜合的發(fā)展構(gòu)想。

國土整治的目標和重點環(huán)節(jié)隨國土發(fā)展的主要矛盾變化而不同。早期的國土整治以開發(fā)和利用為中心環(huán)節(jié)，重在促進社會經(jīng)濟生產(chǎn)效益的最大化。而隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，資源過量消耗、生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益突顯，生態(tài)文明建設(shè)得到高度重視，國土整治更注重生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)和資源的有效利用，其中心環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向國土治理和保護，更加強調(diào)對山水林田湖草的生態(tài)保護與修復，相應(yīng)強調(diào)：國土整治要針對國土空間開發(fā)利用中產(chǎn)生的問題，遵循“山水林田湖草生命共同體”理念，綜合采取工程、技術(shù)、生物等多種措施，修復國土空間功能，提升國土空間質(zhì)量，促進國土空間有序開發(fā)的活動，成為統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、建設(shè)美麗生態(tài)國土的總平臺[5]8。

從重“開發(fā)”向重“整治”的轉(zhuǎn)變，表明國土整治與時代的發(fā)展要求緊密相連。但這并不意味國土開發(fā)、利用環(huán)節(jié)被放棄，相反，國土開發(fā)、利用環(huán)節(jié)被要求應(yīng)兼?zhèn)鋯栴}意識、戰(zhàn)略眼光和前瞻布局，總目標是提升國土開發(fā)質(zhì)量。因此，國土整治始終要求涵蓋開發(fā)、利用、治理和保護4個環(huán)節(jié)，并且要求通過有效的規(guī)劃手段，統(tǒng)籌好國土在開發(fā)、利用、治理和保護之間的關(guān)系，乃至適應(yīng)各環(huán)節(jié)動態(tài)變化及調(diào)整的要求，國土整治“五位一體”的系統(tǒng)性特征和訴求一以貫之（見圖2），“提質(zhì)”和“修復”成為國土整治的重要時代目標。

綜上分析，土地整治始于“治野”，在后續(xù)發(fā)展中，其內(nèi)涵和外延分階段拓展，但仍屬于土地管理的專項性工作，也可以理解為：土地整治是一種“土地利用工程”，出發(fā)點主要是“治病”，具體操作是通過多部門、多目標、多功能、多手段等的整合，對土地開發(fā)、整理、復墾、修復等業(yè)務(wù)進行統(tǒng)籌。而國土整治包括開發(fā)、利用、治理、保護及規(guī)劃的“五位”統(tǒng)籌，不但應(yīng)對已經(jīng)出現(xiàn)的國土空間利用的“病”，也具有預(yù)防國土空間的功能失調(diào)或退化的功能，兼顧“治病”和“治未病”，是一種具有針對性、前瞻性和戰(zhàn)略性的統(tǒng)籌活動。在生態(tài)文明建設(shè)的時代背景下，土地整治、國土整治均高度關(guān)注“提質(zhì)”和“修復”的目標，這也為土地整治融入國土整治這一外延更寬、范圍更大的概念奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2 郊野單元規(guī)劃：高度城市化地區(qū)國土整治和用途管制的空間組織方式創(chuàng)新

2.1 上海郊野單元規(guī)劃的發(fā)展及定位擴展

圖2 國土整治的開發(fā)、利用、治理、保護、規(guī)劃“五位”統(tǒng)籌[8]91-101

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，高度城市化地區(qū)普遍面臨土地資源緊缺問題，但同時鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)用地閑置、農(nóng)地利用零散的現(xiàn)象比比皆是。以上海為例，早在2015年，全市建設(shè)用地總面積為3 071 km2，已經(jīng)接近《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》的規(guī)劃目標3 226 km2，并且《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》進一步規(guī)劃減量，相應(yīng)規(guī)劃指標將減至3 200 km2，可增加的建設(shè)用地逼近極限。然而，上海郊野地區(qū)的用地效率低下，遠郊區(qū)、近郊區(qū)、浦東新區(qū)、中心城區(qū)的單位建設(shè)用地GDP相對比例為1：1.7：3.2：11.6，現(xiàn)狀建設(shè)用地分布零散，用地結(jié)構(gòu)不盡合理。這些和傳統(tǒng)郊野地區(qū)的規(guī)劃編制、實施及管理相對滯后不無關(guān)系。

面對上述問題，上海市較早提出郊野單元①郊野單元：指在集中建設(shè)區(qū)外的郊野地區(qū)實施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位，它是郊野地區(qū)統(tǒng)籌各專項規(guī)劃的基本網(wǎng)絡(luò)，原則上以鎮(zhèn)域為1個基本單元。對于鎮(zhèn)域范圍較大，整治內(nèi)容、類型較為復雜的，可適當劃分2—3個單元。的概念，開展了郊野單元規(guī)劃，先后歷經(jīng)1.0版、2.0版和3.0版（見圖3）。上海1.0版郊野單元規(guī)劃主要是為解決低效建設(shè)用地、“多規(guī)合一”和“減量化”問題。規(guī)劃以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為指導，承接區(qū)（縣）土地整治規(guī)劃，以田、水、路、林等農(nóng)用地和未利用地的綜合整治為主，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)集建區(qū)之外的鄉(xiāng)村建設(shè)涉及的各專項規(guī)劃，對集建區(qū)外零星建設(shè)用地、低效工業(yè)用地等進行拆除復墾，落實減量化方案和類集建區(qū)②類集建區(qū)：是指根據(jù)上海市土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃確定的減量化任務(wù)，在集中建設(shè)區(qū)外通過現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化后，可獲得的相應(yīng)的集中建設(shè)區(qū)外的建設(shè)用地規(guī)劃空間。類集建區(qū)在規(guī)模上由實際完成的減量化任務(wù)按比例確定，在布局上以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的遠景布局方案為依據(jù)，在用地性質(zhì)上參照集建區(qū)的用地管控要求。布局方案[9]，由區(qū)政府編制，原上海市規(guī)劃和國土資源管理局（以下簡稱“市規(guī)土局”）負責批復，并通過規(guī)劃的實施方案來指導集建區(qū)外的項目建設(shè)和土地整治，也作為頒發(fā)“一書三證”的依據(jù)。1.0版郊野單元規(guī)劃實質(zhì)是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級土地整治專項規(guī)劃，目標在于“減量化”，試圖通過統(tǒng)籌組織部分建設(shè)項目，整治集建區(qū)外零散破碎、設(shè)施條件差、環(huán)境惡化的用地，本身也有部分的詳細規(guī)劃色彩，可以借助規(guī)劃許可手段來管控項目落地，從而有力地促進郊野地區(qū)土地的合理利用。

2016年，原市規(guī)土局頒布《上海市郊野單元規(guī)劃實施政策的若干意見（試行）》，郊野單元規(guī)劃進入2.0版，其對鄉(xiāng)村地區(qū)國土整治的促進作用明顯加強，更加強調(diào)對生態(tài)用地、永久基本農(nóng)田的嚴格保護，城鄉(xiāng)用地增減掛鉤以及對有條件建設(shè)區(qū)的空間獎勵政策（“拆三還一”）、“圖則管控”等。規(guī)劃依據(jù)鎮(zhèn)域總體發(fā)展定位，聚焦空間統(tǒng)籌布局、近期空間布局和土地使用，整合近期重點建設(shè)項目，實行鄉(xiāng)村單元圖則管理[10]。它由區(qū)縣政府和原市規(guī)土局組織編制，報市人民政府批復。2.0版郊野單元規(guī)劃不再局限于對集建區(qū)外的土地開發(fā)整理，而是充分應(yīng)用土地整治工具，勾連城鄉(xiāng)兩頭用地增減關(guān)系，并推動基本農(nóng)田保護和生態(tài)環(huán)境改善；此外，借鑒城市控制性詳細規(guī)劃經(jīng)驗，加強集建區(qū)外有條件地區(qū)的圖則管理，增強了土地用途管制功能，相當于土地整治規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的結(jié)合。

2018年以來，上海修訂《上海市郊野單元規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》，更加聚焦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出要“聚焦近期，保障實施”“底線管控，集約節(jié)約”“全域統(tǒng)籌，上下聯(lián)動”。相應(yīng)的，3.0版規(guī)劃也表述為郊野單元（村莊）規(guī)劃。規(guī)劃主要承擔鎮(zhèn)域用途管制、建設(shè)項目依據(jù)、推動國土整治等任務(wù)，在內(nèi)容上強調(diào)空間統(tǒng)籌布局并增加了風貌規(guī)劃引導，著眼于鄉(xiāng)村地區(qū)的未來發(fā)展[11-12]。它由鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府組織編制，區(qū)規(guī)劃和自然資源局審查，區(qū)政府審批，由上海市規(guī)劃和自然資源局備案，是法定性規(guī)劃。3.0版郊野單元規(guī)劃形成鎮(zhèn)域空間管制和村域圖則管控的兩級機制，成為在鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃未正式形成時的鄉(xiāng)村地區(qū)實施國土空間用途管制、核發(fā)建設(shè)項目規(guī)劃許可證的法定依據(jù)。它從一個為專項服務(wù)的平臺擴展為可發(fā)揮全域用途管制的管理工具，主要扮演補充高度城市化地區(qū)村莊規(guī)劃的角色。

2.2 郊野單元規(guī)劃的創(chuàng)新：“統(tǒng)籌國土整治”“統(tǒng)一用途管制”

從上海郊野單元規(guī)劃的發(fā)展脈絡(luò)來看，郊野單元規(guī)劃脫胎于土地整治規(guī)劃，但其定位和效力與時俱進，進行了多個階段的擴展，創(chuàng)新之處主要包括兩方面。

一是高度城市化地區(qū)國土整治的空間組織方式創(chuàng)新。率先在鄉(xiāng)村地區(qū)建立起全域覆蓋的網(wǎng)格化單元管理模式，并基于這種網(wǎng)絡(luò)單元實現(xiàn)了對國土開發(fā)、利用、保護、治理的統(tǒng)籌組織，通過在時序和空間上對各部門的協(xié)調(diào)，解決了各環(huán)節(jié)之間重復、矛盾的問題，保障了郊野地區(qū)國土整治的實施，生態(tài)環(huán)境保護修復、空間布局的優(yōu)化以及土地資源的高效、合理化開發(fā)。

二是在鎮(zhèn)域?qū)用娼y(tǒng)一國土空間用途管制的空間組織方式創(chuàng)新。即基于鎮(zhèn)域單元整合各類專項規(guī)劃，明確規(guī)劃責任主體，以“底線管控”“規(guī)劃許可”“分區(qū)管控”和“單元圖則”等強化全域空間用途管制，是在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級國土空間規(guī)劃缺位情況下對郊野地區(qū)空間規(guī)劃體系的搭建嘗試，對落實農(nóng)村建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)空間的管控要求具有重要意義，有利于國土合理開發(fā)、利用、治理和保護，對推動鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合、促進生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

3 展望：以郊野單元規(guī)劃推動高度城市化地區(qū)的國土空間治理

上海郊野單元規(guī)劃的探索歷程表明，在高度城市化地區(qū)開展單元式、網(wǎng)格化的鄉(xiāng)村規(guī)劃實踐和管理，有利于極大促進國土空間的基層治理，有效銜接國土空間規(guī)劃體系的各項要求。對照國土空間規(guī)劃的五級三類體系要求，郊野單元規(guī)劃涵蓋鎮(zhèn)、村兩級，兼具鄉(xiāng)鎮(zhèn)級總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外詳細規(guī)劃）、國土整治專項規(guī)劃實施方案等功能，使得國土空間規(guī)劃、用途管制、國土整治規(guī)劃等任務(wù)得以整合，并落實到鄉(xiāng)村地區(qū)基層，推動國土整治和用途管制的實施，推進鄉(xiāng)村地區(qū)國土資源的合理利用，實現(xiàn)高效的國土空間治理。做好高度城市化地區(qū)的郊野單元規(guī)劃，應(yīng)該繼續(xù)加強以下4方面工作。

圖3 上海市郊野單元規(guī)劃階段劃分及其主要內(nèi)容和規(guī)劃定位[13]

3.1 積極融入國土空間規(guī)劃體系

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確指出，“在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制‘多規(guī)合一’的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細規(guī)劃”，以上海為代表的郊野單元規(guī)劃實際上已經(jīng)做了開拓性的探索。未來，高度城市化地區(qū)應(yīng)推行多村聯(lián)合編制的郊野單元規(guī)劃，以規(guī)劃傳導、用途管制依據(jù)、推動項目實施等為核心任務(wù)，進一步加強規(guī)劃的管控性、實用性和統(tǒng)籌性，使之成為各級國土空間規(guī)劃任務(wù)在鄉(xiāng)村地區(qū)的最終落實端。

3.2 動態(tài)統(tǒng)籌國土整治各個方面

郊野單元規(guī)劃要加強對開發(fā)、利用、治理、保護的空間布局研究，統(tǒng)籌全域全要素，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，有效騰挪用地，推進鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化、景觀等“多位一體”的保護修復和利用。要豐富用地指標的動態(tài)調(diào)整機制，包括在保證質(zhì)量的前提下實施耕地總量動態(tài)平衡，推行建設(shè)用地復墾獎勵掛鉤，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、增存掛鉤等政策。加強生態(tài)補償制度研究，探索退耕還林還水獎勵掛鉤、生態(tài)修復面積獎勵掛鉤、生態(tài)保護占地補償?shù)龋纬缮鷳B(tài)用地與農(nóng)用地、建設(shè)用地之間的增減勾連機制，推動國土整治的有效落實，釋放國土整治各項工作統(tǒng)籌推進的紅利。

3.3 推進鄉(xiāng)村地區(qū)用途管制落實

嚴格遵循上位規(guī)劃對生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定結(jié)果；緊密銜接區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）層面的分區(qū)，依據(jù)分區(qū)的主導功能做好向單元或地塊傳導，管控用地性質(zhì)及用地結(jié)構(gòu)；以一個或多個行政村建立的單元為基礎(chǔ)，建立“名錄+邊界+指標”的技術(shù)管理工具框架，擬定“管控要求+職責清單+實施主體”的行政事權(quán)清單及各級法律法規(guī)、規(guī)章制度清單，強化3種用途管制工具的管控力度。

針對建設(shè)和非建設(shè)活動，實施差別化用途管制。以鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可或建設(shè)用地規(guī)劃許可管理建設(shè)活動，以產(chǎn)權(quán)許可管控耕地、園地、林地、水域灘涂、草地等的使用。將與各類專項規(guī)劃一致的土地使用納入單元圖則，并將近期落實項目入庫，以“圖則化管控+項目化管理”推進國土整治的實施。

3.4 加強上位規(guī)劃的傳導和協(xié)調(diào)

加強上位規(guī)劃以及各類專項規(guī)劃對郊野單元規(guī)劃的傳導，在單元層面協(xié)調(diào)整合各專項規(guī)劃，尤其是加強近期項目落實的研究和協(xié)調(diào)。更值得注意的是，國土整治專項規(guī)劃綜合了國土開發(fā)、復墾、整理、修復等要求，其提出的各類項目安排，對實施國土整治具有重要的作用，對編制乃至實施郊野單元規(guī)劃是至關(guān)重要的。