生態(tài)文明入憲視閾下生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)論

張震 張義云

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明入憲;生態(tài)安全;法治保障體系;總體國家安全觀

引言

生態(tài)安全作為生態(tài)安全法治保障體系構(gòu)建過程中的一個重要概念，是識別和把握生態(tài)安全法治保障體系的一個重要對象，也是區(qū)別于其他領(lǐng)域安全的一個認(rèn)識基準(zhǔn)。隨著總體國家安全觀的提出，生態(tài)安全在總體國家安全體系中的地位更加明顯;同時，隨著生態(tài)文明入憲，生態(tài)安全具有更深厚的詮釋基礎(chǔ)、更豐富的概念內(nèi)涵、更寬泛的解釋范疇和更科學(xué)的理解維度。

生態(tài)安全的維護(hù)必須依靠健全的法治保障體系，只有加強(qiáng)生態(tài)安全法治保障體系建設(shè)，才能充分保障我國生態(tài)安全，進(jìn)一步保障國家安全。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視國家安全;黨的十九大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要性;同時，2018年憲法修正案將生態(tài)文明寫入憲法，從根本法的立場明確了生態(tài)安全的憲法淵源，也為實(shí)行法治化的生態(tài)治理手段提供了憲法根據(jù)。習(xí)近平總書記在總體國家安全觀的重要論述中指出“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治”。①因而，必須重視生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)在國家生態(tài)安全維護(hù)中的重要地位。

一、憲法與法律規(guī)范中的生態(tài)安全

生態(tài)安全是生態(tài)安全法治的基本要素，也是生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的核心概念。隨著總體國家安全觀的提出以及生態(tài)文明入憲，從法規(guī)范學(xué)的角度解釋②憲法與法律規(guī)范中的生態(tài)安全具有可行性。需要注意的是，對憲法與法律規(guī)范中生態(tài)安全概念的理解，不僅是對分散的條文的整體性詮釋，也是對其蘊(yùn)含的生態(tài)安全價值的體系化解讀。

（一）現(xiàn)行憲法規(guī)范對生態(tài)安全的法理支撐

生態(tài)安全并非直接體現(xiàn)于現(xiàn)行憲法文本之中，現(xiàn)行憲法規(guī)范③中有關(guān)生態(tài)安全概念的法理支撐是基于對憲法生態(tài)文明條款及其相關(guān)條款的整體性詮釋。實(shí)際上，在生態(tài)文明未被寫入憲法之前，其一直作為黨的文件中的政治概念而存在，④并未實(shí)現(xiàn)政治概念向法律概念的轉(zhuǎn)化。盡管生態(tài)文明⑤作為一種具有多重內(nèi)涵和寬泛外延的概念，但是，隨著2018年通過的憲法修正案第32條將其寫入憲法，意味著其從多領(lǐng)域的概念進(jìn)到根本法層面?！吧鷳B(tài)文明寫入憲法，既具有一般意義，也具有特定的憲法意義。”⑥可以說，生態(tài)文明入憲的特定憲法意義在于為生態(tài)安全概念的規(guī)范化表達(dá)提供了實(shí)際可靠的憲法根據(jù)。當(dāng)憲法修正案將生態(tài)文明寫入憲法，其將會對憲法既有的基本原理、憲法實(shí)施等產(chǎn)生影響。⑦因此，具有特定價值的憲法生態(tài)文明條款在為生態(tài)安全法治建設(shè)提供法理支撐的同時，也揭開了生態(tài)文明的“政治性”遮蔽，進(jìn)一步明確了生態(tài)文明的“規(guī)范”價值，實(shí)現(xiàn)事實(shí)與規(guī)范之間的權(quán)衡并將發(fā)揮實(shí)際的規(guī)范效力。

因而，從整體上而言，生態(tài)文明入憲對于國家生態(tài)安全而言推動了四個維度的轉(zhuǎn)變。一是，夯實(shí)國家生態(tài)安全維護(hù)義務(wù)的正當(dāng)性基礎(chǔ);二是，推動國家生態(tài)安全維護(hù)義務(wù)角色的時代性轉(zhuǎn)變;三是，促進(jìn)國家生態(tài)安全維護(hù)合憲性解釋的制度性貫通;四是，彰顯國家生態(tài)安全維護(hù)高位階目標(biāo)的層次性表達(dá)。

1. 夯實(shí)國家生態(tài)安全維護(hù)義務(wù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)

法治意味著一種良好的社會秩序，并為人們的行為提供合理的預(yù)期。⑧憲法明確國家對生態(tài)安全的維護(hù)也是一種法治狀態(tài)下的秩序表達(dá)和行為預(yù)期，生態(tài)文明條款對國家維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)的夯實(shí)在于填補(bǔ)了國家生態(tài)安全秩序與行為預(yù)期的空白。實(shí)際上，我國憲法第28條早就明確了“國家維護(hù)社會秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動”，該條作為國家履行維護(hù)國家安全義務(wù)的根本依據(jù)，是對維護(hù)國家安全行為的根本指導(dǎo)。但是，該條“危害國家安全”中“國家安全”①概念范疇具有寬泛性特征。此外，憲法第26條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，該條明確了國家應(yīng)該主動履行的“保護(hù)”和“改善”義務(wù)的針對對象包括“生態(tài)環(huán)境”;同時結(jié)合第28條的規(guī)定，國家義務(wù)針對的“生態(tài)環(huán)境”正恰如其當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)了對生態(tài)安全維護(hù)的義務(wù)。因此，對生態(tài)安全維護(hù)的憲法解釋基礎(chǔ)，不再是僅僅對憲法第28條之規(guī)定的僵化理解和嚴(yán)苛遵守，以及對憲法第26條規(guī)定的淺顯化理解，而是融合了憲法生態(tài)文明條款的規(guī)定進(jìn)行的整體性詮釋。所以，當(dāng)生態(tài)文明入憲以后，結(jié)合其與憲法第26條、第28條規(guī)定，國家生態(tài)安全維護(hù)義務(wù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)獲得了進(jìn)一步夯實(shí)。

2. 推動國家生態(tài)安全維護(hù)義務(wù)角色的時代性轉(zhuǎn)變

生態(tài)安全形勢的嚴(yán)峻性促使國家角色發(fā)生轉(zhuǎn)變。毋庸置疑，生態(tài)文明建設(shè)推動了生態(tài)文明入憲的同時，也促使著國家生態(tài)安全維護(hù)義務(wù)角色的時代性轉(zhuǎn)變。因而，生態(tài)文明入憲為我國原有憲法制度和秩序帶來了新機(jī)遇，同時也逐漸彌補(bǔ)了原憲法秩序中生態(tài)法治秩序的不足。憲法生態(tài)法治秩序下對國家生態(tài)安全的保障和實(shí)現(xiàn)，需要國家在立法、行政以及司法層面將生態(tài)安全放在更重要的位置。②生態(tài)文明入憲的事實(shí)必將促使國家在憲法秩序中明確生態(tài)安全秩序的重要性，以回應(yīng)既成事實(shí)的生態(tài)法治秩序，并持續(xù)推動國家對憲法生態(tài)文明條款的深層次續(xù)造。更重要的是，生態(tài)文明入憲也將憲法第28條之“國家安全”的規(guī)定，以及憲法第26條之“生態(tài)環(huán)境”的規(guī)定，從空洞化和抽象化的形式拘束中擺脫出來。在多元復(fù)雜的法律關(guān)系以及利益構(gòu)成的格局中，明確生態(tài)文明對憲法第28條和第26條規(guī)定產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性影響，從而進(jìn)一步明確國家生態(tài)安全維護(hù)義務(wù)的時代重任。

3. 促進(jìn)國家生態(tài)安全維護(hù)合憲性解釋的制度性貫通

“盡管在一國的法律體系當(dāng)中，憲法的理論性相對于其他部門法較強(qiáng)，但憲法本質(zhì)上仍屬于實(shí)證之法。”③生態(tài)文明入憲以后成為具有法律效力的憲法規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了從執(zhí)政黨的文件或者決議中的政治概念向國家法律概念的轉(zhuǎn)化，為國家生態(tài)安全維護(hù)提供了合憲性解釋的空間。同時，憲法第28條作為維護(hù)國家安全的直接根據(jù)，其內(nèi)涵必然隨著生態(tài)文明入憲而充實(shí)，憲法對該條的重新塑造實(shí)則蘊(yùn)含著更深刻的生態(tài)安全維護(hù)價值。實(shí)際上，生態(tài)文明入憲不僅使“生態(tài)文明”法律概念更加清晰，也會對憲法上的生態(tài)觀念、權(quán)利、制度及其實(shí)施而產(chǎn)生重大影響。④這當(dāng)然包括了對憲法第26條、第28條之規(guī)定的影響。也正是基于生態(tài)文明入憲的時代背景，以及將其具有的特定內(nèi)涵和價值寫入憲法，促成了憲法生態(tài)文明條款與憲法第26條和第28條規(guī)定的整體性詮釋。此外，隨著依憲治國實(shí)踐的深入推進(jìn)，生態(tài)安全維護(hù)所需要的合憲性解釋不僅強(qiáng)調(diào)和凸顯一般的合憲性解釋規(guī)則，也必然注重生態(tài)安全維護(hù)與合憲性解釋的制度性貫通。

4. 彰顯國家生態(tài)安全維護(hù)高位階目標(biāo)的層次性表達(dá)

現(xiàn)行憲法序言規(guī)定“推進(jìn)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興”。從憲法序言的表述中可以明確的是，生態(tài)文明是中華民族的偉大復(fù)興進(jìn)程中的重要一環(huán)，其與物質(zhì)文明、政治文明、精神文明以及社會文明具有同等重要地位。然而，對憲法序言中生態(tài)文明的認(rèn)知，也不應(yīng)局部化、靜止化、碎片化的理解。筆者認(rèn)為，生態(tài)文明建設(shè)過程必然包含對生態(tài)安全的維護(hù)。正如有論者指出德國《基本法》中的“國家目標(biāo)條款”，其實(shí)質(zhì)是國家目標(biāo)勾勒出的大致藍(lán)圖。①同樣，我國憲法序言對“美麗中國、中華民族的偉大復(fù)興”的表達(dá)也類似于德國《基本法》“國家目標(biāo)條款”，實(shí)際上表達(dá)了在偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程中，生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮著舉足輕重作用。因而，憲法生態(tài)文明條款對國家生態(tài)安全維護(hù)深層次目標(biāo)的表達(dá)，主要體現(xiàn)為：一是，從宏觀上，生態(tài)文明是對“五位一體”總體布局的整體均衡，“五位一體”總體布局的功能實(shí)現(xiàn)應(yīng)該是整體性的功能發(fā)揮。二是，從中觀上，生態(tài)文明建設(shè)作為一種體系化的建設(shè)，對生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不能拘泥于對生態(tài)文明建設(shè)的局限性理解，而應(yīng)當(dāng)建立在生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境，甚至是生態(tài)安全維護(hù)的具體實(shí)施上。三是，從微觀上，生態(tài)安全在生態(tài)文明建設(shè)中的作用應(yīng)該得到凸顯，生態(tài)安全的維護(hù)、生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的改善同樣指向生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，生態(tài)安全發(fā)揮的對美麗中國建設(shè)甚至中華民族偉大復(fù)興的保障作用則更加明顯。

（二）《國家安全法》對生態(tài)安全的規(guī)范表達(dá)

如前所述，對憲法生態(tài)文明條款及其相關(guān)規(guī)范的整體性詮釋，能為生態(tài)安全提供憲法層面的法理支撐。同樣，圍繞現(xiàn)行《國家安全法》的相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合憲法生態(tài)文明條款以及總體國家安全觀，能夠確立生態(tài)安全在《國家安全法》整體框架中的重要地位?！秶野踩ā纷鳛榫S護(hù)國家安全的基本法，②是國家生態(tài)安全制度安排的基石和制度運(yùn)作的基點(diǎn)。但是，鑒于《國家安全法》立法形式表現(xiàn)出的原則化特征，必須從原則化甚至分散化和多元化的表現(xiàn)形式中，揭示生態(tài)安全在《國家安全法》中的規(guī)范表達(dá)。

1. 對憲法中抽象化的國家安全規(guī)范之具體詮釋

根據(jù)“憲法母法論”的標(biāo)準(zhǔn)，《國家安全法》的制定是對憲法中隱含的生態(tài)安全精神和價值的表達(dá)，③因此，《國家安全法》的內(nèi)容也是對憲法精神的具體化和細(xì)化。對憲法中“國家安全”內(nèi)容具體化之根本根據(jù)是現(xiàn)行憲法第28條之規(guī)定，現(xiàn)行《國家安全法》取代了之前實(shí)際上發(fā)揮“反間諜”作用的《國家安全法》。④因此，對憲法第28條之規(guī)定的細(xì)化，也是基于憲法修改而對憲法第28條之規(guī)定的具體化理解。除了對具有抽象化特征的憲法第28條的具體化理解之外，對《國家安全法》中“根據(jù)憲法，制定本法”的理解，同樣源于對憲法生態(tài)文明條款以及相關(guān)規(guī)范的整體性詮釋。憲法生態(tài)文明條款的直接體現(xiàn)是憲法序言的規(guī)定，同時憲法第9條、第26條被認(rèn)為是憲法環(huán)境權(quán)的支撐條款，⑤也隨著生態(tài)文明入憲具有更寬泛的解釋范圍，憲法環(huán)境條款在凸顯“環(huán)境”的同時，也更加注重彰顯“生態(tài)”。因此，可以認(rèn)為《國家安全法》生態(tài)安全立法之“根據(jù)”的“核心”在憲法第28條，其“外延”范圍是憲法序言中的生態(tài)文明條款以及第9條、第26條。

2. 對總體國家安全觀與相關(guān)生態(tài)規(guī)范之整合界定

習(xí)近平總書記在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時，首次提出總體國家安全觀，并首次提出“11種安全”?！秶野踩ā返?條規(guī)定“國家安全工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國家安全觀”。此外，該法第30條規(guī)定了“國家完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)力度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化生態(tài)風(fēng)險的預(yù)警和防控，妥善處置突發(fā)環(huán)境事件，保障人民賴以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然w環(huán)境和條件不受威脅和破壞，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展”。由此可見，雖然《國家安全法》并未直接明確生態(tài)安全的概念，也并未在法律條款中直接闡明生態(tài)安全，但是從《國家安全法》應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的“總體國家安全觀”具體構(gòu)成，以及第3條與第30條規(guī)定，它們構(gòu)成了《國家安全法》所認(rèn)可和保護(hù)的生態(tài)安全。

同時，鑒于《國家安全法》對生態(tài)安全之特殊規(guī)定，①必須對生態(tài)安全進(jìn)行充分和系統(tǒng)的詮釋，才能將應(yīng)該獲得保護(hù)的生態(tài)安全作為確定性的概念。首先，應(yīng)該明確總體國家安全觀的內(nèi)涵，明確生態(tài)安全對總體國家安全，乃至其他安全的重要意義，以及生態(tài)安全與其他安全之間的交叉融合關(guān)系。其次，從第3條與第30條之規(guī)定來看，第3條不僅規(guī)定了“總體國家安全觀”，也明示了“各領(lǐng)域國家安全”，同時，第30條包括了“生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)風(fēng)險”等因素。因而，即便第3條乃至第30條并未直接規(guī)定生態(tài)安全，但是根據(jù)前述兩個條文的表達(dá)，可以認(rèn)為它們實(shí)際上構(gòu)成了《國家安全法》中實(shí)質(zhì)化的生態(tài)安全。最后，從第30條規(guī)定的國家“完善”“加大”“劃定”“強(qiáng)化”“處置”“保障”等作為義務(wù)，都是為了使生態(tài)安全達(dá)到“不受威脅和破壞”的目標(biāo)，表達(dá)了對安全狀態(tài)的追求。因此，從《國家安全法》中的“總體國家安全觀”、第30條規(guī)定的“生態(tài)因素”以及“國家作為義務(wù)”來看，生態(tài)安全得到了間接表達(dá)。

但是，即便擁有憲法法理支撐以及《國家安全法》系統(tǒng)詮釋的生態(tài)安全，仍需要在法理與規(guī)范的基礎(chǔ)之上建構(gòu)起系統(tǒng)化的生態(tài)安全法治保障體系，才能進(jìn)一步明確其概念和運(yùn)用價值，實(shí)現(xiàn)從文本邁向?qū)嵺`的必然?，F(xiàn)行《國家安全法》第69條規(guī)定“國家健全國家安全保障體系，增強(qiáng)維護(hù)國家安全的能力”，第70條規(guī)定“國家健全國家安全法律制度體系，推動國家安全法治建設(shè)”。筆者認(rèn)為，健全國家安全保障體系與推動國家安全法治建設(shè)必然包括了對現(xiàn)有涉及生態(tài)安全法規(guī)范的梳理與整合。在國家生態(tài)安全法治建設(shè)尚未有針對性地完全鋪開時，對現(xiàn)存有關(guān)生態(tài)安全法規(guī)范的系統(tǒng)性梳理與整合，是生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)路徑。

二、生態(tài)安全法治保障體系的建構(gòu)

在國家法治化進(jìn)程不斷推進(jìn)、生態(tài)安全形勢嚴(yán)峻的背景下，國家生態(tài)安全法治體系亟待整合的緊迫性以及國家生態(tài)安全法治治理中現(xiàn)實(shí)問題的嚴(yán)峻性，進(jìn)一步凸顯出生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的必要性。

有論者指出良好的生態(tài)法治秩序能夠促進(jìn)法律功能的發(fā)揮，能夠?qū)⑸鷳B(tài)安全、生態(tài)正義等價值理念內(nèi)化于系統(tǒng)的法治秩序之內(nèi)，并能夠系統(tǒng)地發(fā)揮于生態(tài)安全問題治理的實(shí)踐之中，②從而推動生態(tài)安全法治保障體系的建構(gòu)。法治強(qiáng)調(diào)秩序，“秩序的核心是安全， 它要建立起各種自然和社會持續(xù)發(fā)展、人類持續(xù)生存所必須的安全維護(hù)機(jī)制。而這種機(jī)制的建立必須依賴于即定的規(guī)則，即必須依賴于法”。③此外，在國家安全法治化不斷進(jìn)步的前提下，國家安全的維護(hù)也需要從行政式的治理模式向法治化的治理模式轉(zhuǎn)型。④

毋庸置疑，建構(gòu)生態(tài)安全法治保障體系的核心目標(biāo)是通過生態(tài)安全的法治化治理以實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全的維護(hù)。從總體國家安全觀的提出到生態(tài)文明入憲，生態(tài)安全的內(nèi)涵、價值都得到了進(jìn)一步升華。但是，面對生態(tài)安全在總體國家安全體系中的重要地位和生態(tài)文明賦予的特定時代價值，以及生態(tài)安全法治治理實(shí)踐中的諸多問題，生態(tài)安全法治保障體系的建構(gòu)，必須從理念指引、原則遵循、制度實(shí)施三個層面展開。

（一）生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的理念指引

所謂生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的理念指引，即法治保障體系建構(gòu)過程中必須在頂層設(shè)計(jì)層面樹立的認(rèn)知和理解，具體包括憲法對執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)地位的確認(rèn)和生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)時應(yīng)當(dāng)重視的相關(guān)因素。

1. 理解憲法確認(rèn)的領(lǐng)導(dǎo)力量

第一，現(xiàn)行憲法確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的政治事實(shí)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“黨政軍民學(xué)，東南西北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”①2018年憲法修正案將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法，作為總綱第1條之內(nèi)容，明確了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，突出了中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。“使黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位在國家運(yùn)行機(jī)制和各項(xiàng)制度中具有更強(qiáng)的制度約束力、更高的法律效力，有利于把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到國家政治生活和社會生活的各個領(lǐng)域。”②因此，經(jīng)過2018年的憲法修改，執(zhí)政黨的地位從人們習(xí)以為常的事實(shí)變成憲法確認(rèn)的規(guī)范，變成憲法秩序接納的法治現(xiàn)象。因此，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)安全法治保障體系的建設(shè)也符合憲法總綱第1條之規(guī)定的題中之義。

第二，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家權(quán)力運(yùn)行。黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，是黨領(lǐng)導(dǎo)國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)運(yùn)行的最直接表述。從本質(zhì)上而言，執(zhí)政黨的政策和國家法律具有一致性，都是人民意志的反映，黨的政策對立法、執(zhí)法和司法活動有引導(dǎo)和指引作用?？梢姡瑖伊⒎?、行政、司法權(quán)力的運(yùn)行都是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的結(jié)果。此外，“‘法治必然具有鮮明的政治性，沒有政治的引領(lǐng)、支持和保障，法治必將形同虛設(shè)、一事無成”。③同樣，“法學(xué)是一門政治性和意識形態(tài)性比較強(qiáng)的學(xué)科”，④也必須注重政治領(lǐng)導(dǎo)力量對法學(xué)發(fā)展產(chǎn)生的影響。事實(shí)上，總體國家安全觀的提出和生態(tài)文明入憲，以及生態(tài)安全在總體國家安全體系中重要地位的明示，與執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)密切相關(guān)。因此，生態(tài)安全法治保障體系的建構(gòu)必須注重執(zhí)政黨對國家生態(tài)安全維護(hù)的主張以及相關(guān)政策的制定與實(shí)施，必須重視執(zhí)政黨對國家生態(tài)安全維護(hù)的基本立場與根本態(tài)度。

2. 重視生態(tài)安全維護(hù)的相關(guān)因素

除了理解憲法確認(rèn)的核心內(nèi)容，還需要重視生態(tài)安全維護(hù)的相關(guān)因素。2014年中央國家安全委員會第一次會議提出總體國家安全觀，其中包含了生態(tài)安全;隨之修訂的《國家安全法》第30條之具體規(guī)定實(shí)則反映出了生態(tài)安全維護(hù)的具體舉措。生態(tài)安全問題表現(xiàn)形式的多樣化、產(chǎn)生原因的多元化、導(dǎo)致結(jié)果的復(fù)雜化以及治理過程的艱難化決定了必須重視生態(tài)安全的相關(guān)因素。因此，其不僅包括法治層面的建設(shè)，還包括參與主體、義務(wù)履行、安全教育方面的涉及因素。一是，人民對國家生態(tài)安全維護(hù)的參與?？傮w國家安全觀中明確提出國家安全工作必須堅(jiān)持人民安全為宗旨，國家生態(tài)安全的維護(hù)需要人民的參與，人民的參與能夠夯實(shí)國家生態(tài)安全維護(hù)的參與基礎(chǔ)，使國家生態(tài)安全維護(hù)的措施得到人民的認(rèn)可和支持，擴(kuò)大國家生態(tài)安全維護(hù)的參與范圍。二是，公民對維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的履行?，F(xiàn)行憲法第54條規(guī)定公民負(fù)有維護(hù)國家安全的義務(wù)，其中的國家安全當(dāng)然包括國家的生態(tài)安全。同時，現(xiàn)行《國家安全法》第77條規(guī)定的公民應(yīng)當(dāng)履行的維護(hù)國家安全義務(wù)包括“任何個人和組織不得有危害國家安全的行為”，因此，禁止的行為也必然包括從事有害國家生態(tài)安全的行為。三是，責(zé)任主體對生態(tài)安全教育的強(qiáng)化?，F(xiàn)行《國家安全法》第78條規(guī)定了相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行國家安全教育的職責(zé)，因此加強(qiáng)對生態(tài)安全的宣傳和教育，既包括生態(tài)安全的法治教育也包括生態(tài)安全的通識教育。

（二）生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的原則遵循

所謂生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的原則遵循是指生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的準(zhǔn)繩。毫無疑問，生態(tài)安全法治保障體系囊括了“生態(tài)”和“安全”兩個基本要素。同時，我國生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)原則必須體現(xiàn)生態(tài)安全法治建設(shè)的基本規(guī)律，也必須重視生態(tài)安全法治建設(shè)的中國因素。

1. 堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國憲法所確立的政治體制的核心”，①也是我國憲法秩序所認(rèn)可的法治建設(shè)的核心。習(xí)近平總書記指出，全面依法治國必須堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。②本質(zhì)上，我國立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)乃至監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力的行使都離不開執(zhí)政黨的影響。執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)對總體國家安全觀的提出以及生態(tài)文明入憲有著絕對的影響力，更不用說對生態(tài)安全法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。因此，必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，健全生態(tài)安全體系，強(qiáng)化生態(tài)安全法治保障，推進(jìn)國家生態(tài)安全的法治化治理，并實(shí)質(zhì)化提高生態(tài)安全的防范和抵御能力，建構(gòu)具有中國特色的生態(tài)安全法治保障體系。

2. 堅(jiān)持生態(tài)安全法治與人民安全的緊密結(jié)合

總體國家安全觀以人民安全為宗旨，闡明了生態(tài)安全所應(yīng)當(dāng)確立的發(fā)展宗旨。堅(jiān)持生態(tài)安全法治與人民安全的緊密結(jié)合就是確立生態(tài)安全法治的發(fā)展是為了人民、依靠人民、造福人民和保護(hù)人民的根本利益，確保生態(tài)安全法治的發(fā)展不偏離人民為中心的立場，以人民安全作為生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

3. 堅(jiān)持生態(tài)安全法治與全面依法治國的同步推進(jìn)

黨的十八屆四中全會提出全面依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。生態(tài)安全法治是中國特色社會主義法治的組成部分，必須與全面依法治國共同推進(jìn)。法治作為生態(tài)安全問題解決的優(yōu)先適用方式，其與全面依法治國的內(nèi)涵一致。此外，全面依法治國的“全面性”當(dāng)然包括生態(tài)安全領(lǐng)域的法治建設(shè)，也必然將生態(tài)安全法治保障體系作為社會主義法治體系的一部分。因此，堅(jiān)持生態(tài)安全法治與全面依法治國的同步推進(jìn)不僅體現(xiàn)了生態(tài)安全法治是全面依法治國的組成部分，也體現(xiàn)了生態(tài)安全法治是全面依法治國的階段性、領(lǐng)域性反映。尤其對于生態(tài)安全法治保障體系建設(shè)而言，堅(jiān)持與全面依法治國的同步推進(jìn)是確保其建構(gòu)方向、目標(biāo)符合全面依法治國總目標(biāo)的前提。

4. 堅(jiān)持生態(tài)安全法治與憲法實(shí)施的高度融合

憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。③“憲法的實(shí)施既是憲法的生命，也是整個法律體系的生命?！雹芸梢哉f，生態(tài)安全法治保障體系的建構(gòu)是憲法在生態(tài)安全維護(hù)領(lǐng)域的具體實(shí)踐，也是生態(tài)安全法治建設(shè)對憲法中蘊(yùn)含的生態(tài)安全價值和精神的貫徹落實(shí)，包括了對憲法序言中的生態(tài)文明條款、第9條、第26條、第28條在國家生態(tài)安全維護(hù)領(lǐng)域的具體化。因此，生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)必須與新時代語境下的憲法實(shí)施相融合，一方面將蘊(yùn)含生態(tài)安全的憲法精神、原則、規(guī)范在生態(tài)安全法治中實(shí)現(xiàn)，另一方面也應(yīng)當(dāng)突出生態(tài)安全法治保障體系對于國家生態(tài)安全維護(hù)的特殊價值。堅(jiān)持體系建構(gòu)與憲法實(shí)施的融合在于促進(jìn)生態(tài)安全法治的順利實(shí)施，將憲法條文內(nèi)容轉(zhuǎn)化為合憲行為，①確保憲法生態(tài)安全精神、原則、規(guī)范得到正確的實(shí)施，符合憲法確立的價值標(biāo)準(zhǔn)。

5. 堅(jiān)持生態(tài)安全法治與其他部門法治的理性借鑒

生態(tài)安全法治必須具備開放性和發(fā)展性，其不僅是立足于本領(lǐng)域資源的單一發(fā)展，也應(yīng)當(dāng)立足于其他領(lǐng)域法治的交叉與融合，并不斷推進(jìn)生態(tài)安全法治與其他部門法治之間的理性對話、優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享。②尤其是隨著總體國家安全觀的提出和生態(tài)文明入憲，以及國家生態(tài)安全面對的緊迫形勢，生態(tài)安全法治建設(shè)必須沖破原有的束縛枷鎖，在全面依法治國的戰(zhàn)略背景下，面對國家生態(tài)安全的新問題、其他領(lǐng)域法治的新發(fā)展、生態(tài)安全法治的新機(jī)遇，積極對話、理性借鑒，不斷完善生態(tài)安全法治，促進(jìn)生態(tài)安全法治保障體系的建構(gòu)。

6. 堅(jiān)持“生態(tài)”建設(shè)與“安全”維護(hù)的雙軌驅(qū)動

在生態(tài)安全法治保障體系中“生態(tài)”與“安全”是兩個相互依存的概念。生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的要素之一是“生態(tài)”，③是體系建構(gòu)時必須重視的因素?，F(xiàn)行憲法、環(huán)境保護(hù)法、國家安全法中均體現(xiàn)了“生態(tài)”的表達(dá)，可見“生態(tài)”已成為我國法律所保護(hù)的對象。同時，“安全”④作為生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的目標(biāo)追求，必須予以重視。“安全這個問題所對應(yīng)的是風(fēng)險和危險”，⑤從生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的目標(biāo)追求而言，安全不僅是對國家生態(tài)安全有沒有風(fēng)險的評價標(biāo)準(zhǔn)，也是對國家生態(tài)安全處于何種狀態(tài)的判斷依據(jù)。堅(jiān)持“生態(tài)”和“安全”的雙軌驅(qū)動，是對現(xiàn)有法律規(guī)范中“生態(tài)”“安全”價值的整合，不僅明確體系建構(gòu)的基本保護(hù)要素和凸顯體系建構(gòu)的目標(biāo)追求，同時也著重體現(xiàn)生態(tài)安全的整體價值。

（三）生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的制度實(shí)施

所謂生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)的制度實(shí)施涵蓋制度結(jié)構(gòu)、制度內(nèi)容、規(guī)范運(yùn)行三個層面，其中制度結(jié)構(gòu)是指生態(tài)安全法治所有制度安排的總和，具體包括生態(tài)安全法治的立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)察制度;制度內(nèi)容是指生態(tài)安全法治在立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)察制度領(lǐng)域中的集中表達(dá);規(guī)范運(yùn)行是指生態(tài)安全法治的具體實(shí)踐，既包括憲法的內(nèi)部規(guī)制也包括《國家安全法》的外部回應(yīng)，既包括《國家安全法》的具體實(shí)施也包括其他部門法的貫通實(shí)施。

1. 生態(tài)安全法治的制度結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)是指各個組成部分的搭配和排列。⑥同時，結(jié)構(gòu)主義強(qiáng)調(diào)整體性。⑦總體而言，生態(tài)安全法治的制度結(jié)構(gòu)包括立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)察制度四個方面。因此，生態(tài)安全法治保障體系四個方面的制度構(gòu)成了制度結(jié)構(gòu)的表征，推進(jìn)制度的完善是制度結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)整體性、結(jié)構(gòu)性的必然。其一，生態(tài)安全法治立法制度的科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)是確保生態(tài)安全得到保障的前提，也是生態(tài)安全法治建設(shè)過程中準(zhǔn)確進(jìn)行“立、改、廢、釋”的基礎(chǔ)。其二，生態(tài)安全法治執(zhí)法制度的高效運(yùn)行是生態(tài)安全通過執(zhí)法權(quán)力的實(shí)施得到維護(hù)的體現(xiàn)，也是對生態(tài)安全實(shí)現(xiàn)過程監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。其三，生態(tài)安全法治司法制度是發(fā)揮兜底作用的制度結(jié)構(gòu)組成，既確保權(quán)利救濟(jì)也注重公平正義實(shí)現(xiàn)。其四，生態(tài)安全法治監(jiān)察制度是體現(xiàn)國家監(jiān)察對生態(tài)安全立法、執(zhí)法、司法權(quán)力行使的監(jiān)督，確保國家權(quán)力行使的合法性與合規(guī)性。

2. 生態(tài)安全法治的制度內(nèi)容

首先，完善生態(tài)安全立法制度，筑牢源頭防治。2015年修訂的《國家安全法》第30條規(guī)定了維護(hù)國家生態(tài)安全的具體措施包括完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系、加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)制度、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、強(qiáng)化生態(tài)風(fēng)險的預(yù)警和防控、處置突發(fā)環(huán)境事件等。筆者認(rèn)為，其作為生態(tài)安全維護(hù)的基礎(chǔ)規(guī)范，應(yīng)當(dāng)對其所涉及內(nèi)容予以具體化。完善生態(tài)安全立法制度具體包括三個層面：第一，細(xì)化制度建設(shè)，前述提及的制度作為生態(tài)安全維護(hù)的基本制度，應(yīng)當(dāng)避免該條虛化的措施;第二，評估實(shí)施效果，生態(tài)安全制度的實(shí)施必須及時評估生態(tài)安全維護(hù)的價值與功能，認(rèn)識具體運(yùn)用中的不足和弊端;第三，及時修訂完善，針對2018年憲法修正案，生態(tài)文明入憲以后，憲法第28條內(nèi)涵范圍擴(kuò)大，需要對《國家安全法》中的與憲法生態(tài)文價值不相匹配的制度進(jìn)行適應(yīng)性“立、改、廢、釋”。

其次，優(yōu)化生態(tài)安全執(zhí)法體系，強(qiáng)化過程監(jiān)管。生態(tài)安全執(zhí)法體系優(yōu)化的目的在于強(qiáng)化對危害國家生態(tài)安全事件的過程監(jiān)管，不僅突出生態(tài)安全保護(hù)措施建設(shè)，也注重生態(tài)安全事件處置能力提升，不斷完善生態(tài)安全執(zhí)法的綜合制度機(jī)制，提高生態(tài)安全執(zhí)法的監(jiān)管效能。因而，必須明確執(zhí)法主體的特定性，確保主體適格;提高執(zhí)法行為的主動性，積極履行法定職責(zé);保障執(zhí)法權(quán)力行使的優(yōu)益性，確保執(zhí)法權(quán)高效行使;突出權(quán)力行使的目的性，實(shí)質(zhì)性維護(hù)生態(tài)安全。

再次，改進(jìn)生態(tài)安全司法審判，確保結(jié)果正義。生態(tài)安全司法審判的專屬權(quán)力只能由國家司法機(jī)關(guān)及其工作人員行使，同時審理生態(tài)安全案件必須遵循既定的司法程序，確保程序運(yùn)轉(zhuǎn)的正當(dāng)性。除此以外，還必須明確生態(tài)安全事件審判人員的專業(yè)性，充分引入熟悉生態(tài)安全事件和精通專業(yè)法律知識的專業(yè)人員參與司法審判，確保審判結(jié)果的正義性，維護(hù)司法裁判結(jié)果的權(quán)威性。

最后，突出生態(tài)安全監(jiān)察功效，實(shí)現(xiàn)違法嚴(yán)懲。國家監(jiān)察權(quán)力作為憲法秩序認(rèn)可的新型國家權(quán)力，由專門履行國家監(jiān)察職能的部門行使。突出生態(tài)安全的監(jiān)察功效在于規(guī)制有關(guān)生態(tài)安全立法、執(zhí)法、司法權(quán)力的監(jiān)督，避免國家權(quán)力的異化，悖離法治化運(yùn)行軌道。因此，監(jiān)察權(quán)的引入是對前述國家權(quán)力的監(jiān)督，確保國家權(quán)力行使的合法性與合規(guī)性。

3. 生態(tài)安全法治的規(guī)范運(yùn)行

其一，憲法內(nèi)部規(guī)制與《國家安全法》外部回應(yīng)的協(xié)同。

憲法的內(nèi)部規(guī)制與部門法外部回應(yīng)的協(xié)同表現(xiàn)形式多樣。從內(nèi)容上看，憲法的內(nèi)部規(guī)制是原則化的，而部門法的外部回應(yīng)是具體化的;從結(jié)構(gòu)上看，憲法的內(nèi)部規(guī)制是集中化的，而部門法的外部回應(yīng)是分散化的。

內(nèi)容上的協(xié)同。前文提及《國家安全法》作為國家安全維護(hù)的“基本法”，相對于憲法中構(gòu)成的生態(tài)安全規(guī)范而言，內(nèi)容上具有更強(qiáng)的具體化特征。因此，內(nèi)容上的協(xié)同表現(xiàn)為，憲法中原則化的生態(tài)安全法理被具體細(xì)化到《國家安全法》的生態(tài)安全條款之中，實(shí)現(xiàn)憲法原則化的規(guī)定向《國家安全法》具體化規(guī)定的轉(zhuǎn)化。如前文所提，立足于對憲法序言中生態(tài)文明條款、第9條、第26條以及第28條的整體性詮釋，它們構(gòu)成了憲法層面的生態(tài)安全法理。同時，它們也表現(xiàn)為《國家安全法》第30條之規(guī)定的合憲性解釋基礎(chǔ)。

結(jié)構(gòu)上的協(xié)同。從憲法第9條、第26條、第28條的規(guī)定來看，“國家”是各項(xiàng)規(guī)定的責(zé)任主體、義務(wù)主體，是保護(hù)自然資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境乃至維護(hù)國家安全的“第一責(zé)任人”，也是基于生態(tài)文明條款整體性詮釋，對生態(tài)安全法治建設(shè)的推進(jìn)者和主導(dǎo)者的集中表達(dá)。所以，這三條規(guī)定實(shí)質(zhì)上明確了國家在生態(tài)安全法治建設(shè)中的主導(dǎo)作用，明確了國家應(yīng)該履行的職責(zé)。但是從《國家安全法》的規(guī)定來看，該法中規(guī)定的內(nèi)容較之于憲法序言生態(tài)文明條款和第9條、第26條、第28條的規(guī)定更分散。《國家安全法》第30條是有關(guān)生態(tài)安全維護(hù)的首要規(guī)定，同時，該法也更為體系化地規(guī)定了“維護(hù)國家安全職責(zé)、國家安全制度、國家安全保障”的內(nèi)容，這些制度和內(nèi)容對于生態(tài)安全乃至其他領(lǐng)域的國家安全也具有普遍適用性?！秶野踩ā分蟹稚⒒闹贫纫?guī)定構(gòu)成了對集中化的憲法生態(tài)安全規(guī)范的結(jié)構(gòu)化回應(yīng)。

其二，《國家安全法》的具體實(shí)施與其他部門法的貫通實(shí)施。

《國家安全法》的具體實(shí)施是國家安全維護(hù)價值的體現(xiàn)，尤其是第30條之規(guī)定與相關(guān)國家安全制度的結(jié)合實(shí)施，能彰顯其對國家生態(tài)安全維護(hù)的功能。同時，《國家安全法》的貫通實(shí)施是指與其他部門法功能發(fā)揮的配合實(shí)現(xiàn)國家生態(tài)安全維護(hù)。如前文提及，《國家安全法》作為國家安全領(lǐng)域的基本法，其對生態(tài)安全的原則性①規(guī)定并非能夠有針對性地完全解決國家面對的生態(tài)安全問題?！秶野踩ā分嚓P(guān)規(guī)定的直接適用可能存在不足。因此，需要對相關(guān)涉及生態(tài)安全規(guī)范的部門法配合實(shí)施。此外，對違反《國家安全法》生態(tài)安全條款的制裁也離不開刑法制裁、行政處罰、民事責(zé)任的方式。因此，需要明確的是當(dāng)《國家安全法》與我國刑法、環(huán)境保護(hù)法、民法等發(fā)生交叉或重合時應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的治理規(guī)則和治理邏輯。首先，突出《國家安全法》的功能發(fā)揮。作為回應(yīng)國家安全問題的法律，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)用價值;同時其作為生態(tài)安全問題治理的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)避免陷入只發(fā)揮生態(tài)安全事件事實(shí)認(rèn)定的怪圈，而不能發(fā)揮實(shí)際的法律規(guī)制功能。其次，也應(yīng)該重視其他部門法的理性借鑒，與刑事、行政、民事領(lǐng)域有交集時，有針對性地結(jié)合部門法的規(guī)定，彌補(bǔ)自身規(guī)范存在的不足。

三、生態(tài)安全法治保障體系建構(gòu)可能存在的問題

生態(tài)安全法治保障體系的建構(gòu)并非一蹴而就。事實(shí)上，體系建構(gòu)面對著實(shí)踐層面的應(yīng)對短板和理論層面的現(xiàn)實(shí)難題。

（一）實(shí)踐層面的應(yīng)對短板

1. 生態(tài)安全事件的識別與處置的制度性欠缺

其一，生態(tài)安全事件識別制度的缺位。生態(tài)安全不同于一般的環(huán)境侵權(quán)、環(huán)境公益訴訟案件，其既包含了普遍性涉生態(tài)環(huán)境污染案件的一般表現(xiàn)形式，也蘊(yùn)含著危害國家生態(tài)安全的特別之處。因而，完善生態(tài)安全事件識別制度，是生態(tài)安全事件處理的前提，也是生態(tài)安全問題得到有針對性后續(xù)處理的保證。因此，識別制度的突出功能在于分類，對一般性生態(tài)環(huán)境問題與國家生態(tài)安全問題進(jìn)行區(qū)別，揭開一般性生態(tài)環(huán)境問題的面紗，揭示國家生態(tài)安全事件的本質(zhì)。雖然現(xiàn)行《國家安全法》第49條、第50條、第51條、第52條等規(guī)定了國家安全的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制、決策咨詢機(jī)制、信息研判機(jī)制、情報信息機(jī)制等系列機(jī)制。但是筆者認(rèn)為，這些機(jī)制是對國家安全事件處理機(jī)制的籠統(tǒng)性規(guī)定，必須得到整合或者細(xì)化，形成特定的識別制度。

其二，生態(tài)安全事件處置制度的不足。處置制度建立在識別制度的基礎(chǔ)之上，將生態(tài)安全事件的應(yīng)對分流到具體的處置流程或者部門法治理的領(lǐng)域內(nèi)。當(dāng)然，生態(tài)安全事件的潛在性、復(fù)雜性、社會性等特征，決定了處置制度的系統(tǒng)性。在識別制度基礎(chǔ)上補(bǔ)齊生態(tài)安全事件的處置制度是應(yīng)對生態(tài)安全事件的必然。一方面，必須提高處置制度的效率性，確保其能夠在具體的生態(tài)安全事件應(yīng)對中發(fā)揮實(shí)際功效;另一方面，也必須確保處置制度的運(yùn)用符合憲法和法律的規(guī)定。雖然，現(xiàn)行《國家安全法》第63條規(guī)定“依法啟動應(yīng)急預(yù)案，采取管控處置措施”，第66條規(guī)定“依法采取處置國家安全危機(jī)的管控措施，應(yīng)當(dāng)與國家安全危機(jī)可能造成的危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)”，但是這些關(guān)于生態(tài)安全事件的處置制度作為《國家安全法》的原則性規(guī)定，仍需在實(shí)踐中進(jìn)一步完善，才能避免與其他相關(guān)法律規(guī)范之間的沖突。