提高政府?dāng)?shù)字治理能力的幾點(diǎn)建議

王麗麗　安暉

一、我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)取得顯著成績(jī)

央地協(xié)同的政策體系不斷完善。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門(mén)出臺(tái)多份政策文件，切實(shí)推動(dòng)了電子政務(wù)服務(wù)水平的提高。黨的十九大進(jìn)一步要求，加快推進(jìn)信息化，建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”“智慧社會(huì)”。《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》、《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家電子政務(wù)綜合試點(diǎn)的通知》、《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門(mén)、一次”改革實(shí)施方案》和《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，都對(duì)推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)提出了具體細(xì)致的要求。

各地積極落實(shí)和推進(jìn)黨中央、國(guó)務(wù)院要求。貴州省2017年出臺(tái)《貴州省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作方案》，強(qiáng)力推進(jìn)“遷云”工程。重慶市2019年出臺(tái)《政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》，對(duì)數(shù)據(jù)匯聚、共享與開(kāi)放應(yīng)用提出明確的原則。廣東省在2018年發(fā)布《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃》，對(duì)2018-2020年三年間“數(shù)字政府”的重點(diǎn)實(shí)施內(nèi)容與步驟進(jìn)行了具體安排。浙江、福建、廣西等地也相繼出臺(tái)了數(shù)字政府的相關(guān)規(guī)劃。

加快構(gòu)建集中統(tǒng)籌的推進(jìn)機(jī)制。2018年3月，中央網(wǎng)信辦會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委等部門(mén)成立國(guó)家電子政務(wù)專家委員會(huì)，旨在指導(dǎo)各地開(kāi)展電子政務(wù)綜合試點(diǎn)，為制定國(guó)家電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和重大工程建設(shè)提供咨詢意見(jiàn)，為中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)提供電子政務(wù)領(lǐng)域的政策建議。2018年各地紛紛成立專職機(jī)構(gòu)，推進(jìn)數(shù)字治理與大數(shù)據(jù)應(yīng)用。廣東、浙江、山東、貴州、上海等12個(gè)省市均設(shè)立了省級(jí)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。

政府?dāng)?shù)字服務(wù)能力顯著提升?？傮w看，各級(jí)政府的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力顯著提高。截至2019年6月，我國(guó)在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)5.09億。在一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)方面，各級(jí)政府加快了線上線下的融合發(fā)展，推動(dòng)更多服務(wù)事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”。2019年5月國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)全面上線試運(yùn)行以來(lái)，累計(jì)訪問(wèn)瀏覽量達(dá)到約2.22億次、實(shí)名注冊(cè)用戶1049.6萬(wàn)，為地方部門(mén)提供實(shí)名身份核驗(yàn)服務(wù)3385萬(wàn)次、電子證照調(diào)用共享服務(wù)286萬(wàn)次。

政務(wù)信息系統(tǒng)整合與數(shù)據(jù)共享成效顯著提升。截至2018年底，在中央部委層面，已消除2900多個(gè)信息孤島，打通42個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)垂直管理信息系統(tǒng)。我國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和40多個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)已全部開(kāi)通網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。移動(dòng)政務(wù)成為政府提供公共服務(wù)的新途徑，省級(jí)政府中已有29個(gè)開(kāi)通政府服務(wù)移動(dòng)端。

二、政府?dāng)?shù)字治理能力建設(shè)面臨五個(gè)問(wèn)題

協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制未完全理順。我國(guó)“條塊分離”的行政體制及政務(wù)服務(wù)專業(yè)化程度不同，導(dǎo)致了公共治理數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)融合，這一現(xiàn)象目前依然存在。橫向部門(mén)間的資源共享意愿較弱，條塊上的數(shù)據(jù)對(duì)接缺乏內(nèi)驅(qū)力，已成為政務(wù)數(shù)據(jù)通用的一大阻礙。盡管目前不少地方成立了大數(shù)據(jù)局試圖打破數(shù)據(jù)壁壘，但各地大數(shù)據(jù)局的職能職責(zé)不統(tǒng)一，運(yùn)行機(jī)制較為模糊，在落實(shí)中央“規(guī)定動(dòng)作”時(shí)，部門(mén)間職責(zé)關(guān)系不夠清晰，不同層級(jí)政府部門(mén)間工作配合不夠順暢。

移動(dòng)政務(wù)應(yīng)用碎片化嚴(yán)重。從數(shù)量看，政務(wù)服務(wù)APP數(shù)量快速增多，但數(shù)量泛濫、功能碎片化現(xiàn)象明顯。部分地方職能相近的不同部門(mén)分別開(kāi)發(fā)APP，每個(gè)只能實(shí)現(xiàn)少量功能。從運(yùn)行效果看，有些政務(wù)APP只是“照搬”一些咨詢和查詢功能，體現(xiàn)不出部門(mén)特色，也無(wú)辦事服務(wù)功能。從運(yùn)行維護(hù)看，部分政務(wù)APP運(yùn)營(yíng)乏力，版本迭代緩慢，存在大量僵尸用戶。數(shù)量眾多、功能碎片化的APP不僅會(huì)帶來(lái)高額的開(kāi)發(fā)、推廣、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等費(fèi)用，還會(huì)給群眾帶來(lái)極大不便。

部分政務(wù)系統(tǒng)實(shí)際功能未達(dá)預(yù)期。當(dāng)前，政務(wù)云、政務(wù)大數(shù)據(jù)、城市大腦等數(shù)字政府類項(xiàng)目建設(shè)如火如荼，但與此同時(shí)，一些地方的政務(wù)系統(tǒng)建成后實(shí)際功能與設(shè)計(jì)初衷存在明顯差距。以城市大腦為例，多地的城市大腦實(shí)際應(yīng)用領(lǐng)域僅限于交通、社區(qū)管理等，遠(yuǎn)少于其宣傳的領(lǐng)域，尤其是對(duì)公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域涉及較少。例如，“云上貴州”政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)是我國(guó)第一個(gè)以政府?dāng)?shù)據(jù)“聚通用”為核心的省級(jí)政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)，但目前該平臺(tái)無(wú)論開(kāi)放調(diào)用接口（API）、開(kāi)放文件，還是應(yīng)用服務(wù)等，所涉及范圍都十分有限。

部分省區(qū)市大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)

公共數(shù)據(jù)資源存在“被壟斷”風(fēng)險(xiǎn)。政企合作已成為一種普遍的數(shù)字政府建設(shè)模式，各地在項(xiàng)目規(guī)劃、方案設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、業(yè)務(wù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)，以及運(yùn)維服務(wù)和公共信息資源利用等方面，引入了大量的市場(chǎng)力量。然而，部分地方在將政務(wù)平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)交由單一企業(yè)負(fù)責(zé)的同時(shí)，默認(rèn)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，數(shù)據(jù)就給誰(shuí)用”，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)資源被少數(shù)企業(yè)壟斷，大量數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用企業(yè)無(wú)法獲得公平的公共數(shù)據(jù)資源使用權(quán)，從而嚴(yán)重?fù)p害行業(yè)健康發(fā)展，亦不利于公共數(shù)據(jù)資源的安全。

政府工作人員數(shù)字技術(shù)應(yīng)用技能有待提高。政府工作人員是數(shù)字政府治理進(jìn)程的具體推進(jìn)者，其數(shù)字技術(shù)應(yīng)用能力在一定程度上直接影響著數(shù)字政府治理水平。當(dāng)前，部分人員由于信息化知識(shí)不足、能力水平低，對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的前景認(rèn)識(shí)不足，在數(shù)字政府工作推進(jìn)中較為被動(dòng)，對(duì)數(shù)字政府項(xiàng)目建設(shè)與政策制定的把控能力不足?；鶎诱块T(mén)工作人員的信息技能知識(shí)貧乏，影響著政府?dāng)?shù)字治理工作的正常開(kāi)展。

三、對(duì)策建議

建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。針對(duì)目前協(xié)調(diào)不力導(dǎo)致的數(shù)據(jù)孤島、效率低下和效果不佳等問(wèn)題，可建立“黨委政府總協(xié)調(diào)、牽頭部門(mén)分協(xié)調(diào)”機(jī)制。在這方面，貴州省“扶貧云”建設(shè)做了積極探索。針對(duì)目前各地大數(shù)據(jù)局職能職責(zé)不統(tǒng)一導(dǎo)致不同層級(jí)政府部門(mén)間工作配合不順暢的問(wèn)題，要明確大數(shù)據(jù)局等信息化機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，使之能夠?qū)Ｗ⑼苿?dòng)政府?dāng)?shù)字治理能力建設(shè)。

建立資源統(tǒng)籌機(jī)制。掌上政務(wù)的建設(shè)與推行應(yīng)強(qiáng)化總體設(shè)計(jì)，而非各自為政、各搞一套。建議出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，梳理政務(wù)APP功能模塊與業(yè)務(wù)系統(tǒng)，加強(qiáng)應(yīng)用整合，適度歸并功能，盡量減少APP數(shù)量，在便于公眾使用的同時(shí)，促進(jìn)公共信息資源的整合，提高服務(wù)集約化水平。此外，還應(yīng)建立長(zhǎng)效的維護(hù)更新機(jī)制，保證政務(wù)APP的可持續(xù)利用。

建立質(zhì)量評(píng)估機(jī)制。目前，一些地方政務(wù)云、政務(wù)大數(shù)據(jù)、城市大腦等政務(wù)信息化、城市信息化系統(tǒng)建成后，實(shí)際功能、績(jī)效與設(shè)計(jì)初衷存在明顯差距。建議設(shè)立第三方質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，對(duì)政府部門(mén)所建系統(tǒng)、平臺(tái)、城市大腦等，從功能模塊、運(yùn)用成效等方面展開(kāi)評(píng)估，確保數(shù)字治理系統(tǒng)投入有效、功能好用、績(jī)效客觀。

建立數(shù)據(jù)公開(kāi)機(jī)制。針對(duì)一些地方將公共數(shù)據(jù)資源交由單一或少數(shù)企業(yè)“壟斷式”使用的問(wèn)題，建議以立法形式確立公共數(shù)據(jù)資源的共有性，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源向公眾開(kāi)放，支持更多主體使用公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)和提供公共服務(wù)。

建立技能培訓(xùn)機(jī)制。針對(duì)部分政府工作人員對(duì)信息技術(shù)與技能了解掌握不夠的問(wèn)題，建議定期對(duì)政府工作人員進(jìn)行數(shù)字能力培訓(xùn)，幫助其掌握和更新相關(guān)知識(shí)和技術(shù)，以便更好地參與數(shù)字政府建設(shè)，提高數(shù)字治理能力。