城市公共安全背景下應(yīng)急聯(lián)動體系探析

摘 要：我國城市化進程加快，特大型城市以及城市群的治理能力問題逐漸暴露，治理體系遭受嚴峻挑戰(zhàn)。人口、資源的集聚效應(yīng)造成社會脆弱性的增加，使得城市公共安全趨勢不容樂觀。城市管理者應(yīng)當(dāng)以大數(shù)據(jù)及人工智能技術(shù)平臺為依托，在法制背景下，厘清應(yīng)急事件中指揮和權(quán)力從屬關(guān)系，整合城市各應(yīng)急部門指揮中心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人力、資源，建立起適用于城市公共安全框架下的應(yīng)急聯(lián)動體制與機制。同時細化和規(guī)范城市應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動的流程，完善應(yīng)急聯(lián)動“一案三制”相關(guān)內(nèi)容，以構(gòu)建適用于城市安全體系下的應(yīng)急聯(lián)動體系。

關(guān)鍵詞：城市 公共安全 應(yīng)急聯(lián)動 治理體系

一、引言

當(dāng)前，伴隨著城市化進程加快和國家經(jīng)濟高速發(fā)展，社會內(nèi)人口和資源的集聚性衍生出社會脆弱性、安全風(fēng)險性和治理復(fù)雜性等一系列問題相互交織，各類安全事件頻發(fā)。自2003年“非典事件”后，建立國家層面的應(yīng)急處置部門的有關(guān)內(nèi)容，逐漸引起學(xué)界重視。2008年奧運會的召開和汶川地震的發(fā)生，對應(yīng)急部門處置公共安全突發(fā)事件提出了更高的要求。在此背景下，各地各類應(yīng)急聯(lián)動中心相繼建立并逐步發(fā)展完善至今。黨的十九大提出，要求建立健全“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的特大城市公共安全應(yīng)急聯(lián)動機制，探索完善特大城市應(yīng)急聯(lián)動綜合管理模式。因此，對應(yīng)急聯(lián)動體系進行研究已經(jīng)成為當(dāng)前事關(guān)城市公共安全的重要內(nèi)容。

二、域外應(yīng)急聯(lián)動模式探析

目前世界范圍內(nèi)較為典型的應(yīng)急聯(lián)動體系主要包括美歐和日本兩類，以此兩種為代表的體系發(fā)展時間較長，建設(shè)程度較為完善。通過與我國應(yīng)急體系進行對比，能夠總結(jié)經(jīng)驗的同時發(fā)現(xiàn)自身存在的不足，從而加以改善。

（一）美歐應(yīng)急聯(lián)動體系評析

第一種是以美歐國家為代表的“兩級應(yīng)急聯(lián)動體系”。就體制而言，由于美歐多為聯(lián)邦制政治體制國家，因此其應(yīng)急聯(lián)動體系主要可分為聯(lián)邦政府、州政府兩級。1979年美國成立聯(lián)邦緊急事件管理署，簡稱FEMA。在聯(lián)邦范圍內(nèi)，發(fā)生跨區(qū)域的公共安全、自然災(zāi)害等事件，由聯(lián)邦管理署下轄的緊急部、聯(lián)邦保障部等機構(gòu)實施聯(lián)動管轄，主要進行制定計劃、調(diào)動資源、協(xié)調(diào)力量、應(yīng)急處置、評估善后等。該署在華盛頓設(shè)有總部外，還在波士頓等10個地區(qū)設(shè)立了區(qū)域中心，幫助協(xié)調(diào)所轄范圍內(nèi)各州進行應(yīng)對處置。同時，在州行政區(qū)域內(nèi)部發(fā)生的公共安全、自然災(zāi)害等事件，由各州負責(zé)實施。例如芝加哥第五區(qū)域中心，負責(zé)所轄明尼蘇達州、俄亥俄州等州的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動中心。此類應(yīng)急聯(lián)動體系，適應(yīng)其國家政治體制，設(shè)立聯(lián)邦、州兩級，層級少，其區(qū)域中心僅負責(zé)技術(shù)指導(dǎo)和情況反饋，應(yīng)急聯(lián)動指揮模式與目前我國所倡導(dǎo)的“扁平化指揮”概念相近。同時將自然災(zāi)害、公共安全等形式的突發(fā)安全事件均納入應(yīng)急管理體系，有利于協(xié)調(diào)突發(fā)事件情況下的應(yīng)急資源，協(xié)調(diào)平臺層級較高。

（二）日本應(yīng)急聯(lián)動體系評析

第二種是以日本為代表的“雙主導(dǎo)模式應(yīng)急聯(lián)動體系”。日本應(yīng)急聯(lián)動體系主要包括以下兩種：以行政區(qū)域主導(dǎo)和以救援隊伍主導(dǎo)。日本應(yīng)急聯(lián)動體系的應(yīng)用場景以地震類自然災(zāi)害為主，社會公共安全事件相對較少。因此，其應(yīng)急聯(lián)動體系主要針對災(zāi)害事件。當(dāng)單行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)生自然災(zāi)害，日本事前劃分的城市區(qū)域聯(lián)動機制即會響應(yīng)。例如“首都圈”內(nèi)東京都內(nèi)發(fā)生地震災(zāi)害事件，該圈區(qū)域聯(lián)動中心即通知千葉、神奈川等地進行聯(lián)動，調(diào)配人員物資等進入首都圈進行應(yīng)急響應(yīng)。而當(dāng)該區(qū)域內(nèi)災(zāi)害復(fù)雜程度較高，無法處置時，即轉(zhuǎn)入以救援隊伍主導(dǎo)模式，由國家額外編成的緊急指揮支援部隊介入處置，例如救助部隊、特殊災(zāi)害部隊等8個專業(yè)化部隊。日本的應(yīng)急聯(lián)動救援模式，其指導(dǎo)思想在于國家預(yù)先劃分各區(qū)域范圍。災(zāi)害發(fā)生時，區(qū)域內(nèi)部自行聯(lián)動進行應(yīng)急協(xié)作，無需通過國家統(tǒng)一指揮調(diào)配，因此可大幅提高應(yīng)急聯(lián)動體系的響應(yīng)速度。

三、我國現(xiàn)階段應(yīng)急聯(lián)動體系所存在的問題

在當(dāng)前公共安全形勢愈發(fā)嚴峻的情況下，我國應(yīng)急聯(lián)動體系已基本建立，涵蓋國家、區(qū)域、省、市多層級。較為典型的有珠江三角洲和長江三角洲地區(qū)。例如粵港澳、珠三角、泛珠三角各自建立所屬應(yīng)急聯(lián)動機制，同時三處機制再以區(qū)域政府合作為平臺，構(gòu)成華南區(qū)域聯(lián)動機制。長三角地區(qū)以警務(wù)合作為契機，江、浙、滬三地建立警務(wù)層面的聯(lián)動平臺，在打擊流竄犯罪、追捕逃犯和整治結(jié)合部地區(qū)治安秩序方面發(fā)揮重要作用。2018年國家成立應(yīng)急管理部，更是從國家層面正式確立了應(yīng)急聯(lián)動的主管部門和隸屬關(guān)系。但當(dāng)前我國應(yīng)急聯(lián)動體系仍然存在較多不足之處，亟待改善。主要存在如下問題。

（一）應(yīng)急聯(lián)動法制體系尚不完善，配套政策制度有待建立

“依法應(yīng)急、依法聯(lián)動”是城市背景下實施應(yīng)急聯(lián)動的根本途徑。目前我國應(yīng)急聯(lián)動法律規(guī)范僅有2007年頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，但對于應(yīng)急聯(lián)動體系尚未有具體規(guī)定，缺少對應(yīng)急管理和應(yīng)急聯(lián)動過程中政府權(quán)限從屬問題的具體規(guī)定，無法為指令下達提供科學(xué)的法制框架，極易導(dǎo)致指揮過程中行政命令缺乏權(quán)威性，效能降低。同時該法思想指導(dǎo)性質(zhì)較強，對于具體運用，缺少指南式的靈活度與普適性。此外，對于政府人員的容錯糾錯與問責(zé)機制尚未建立。黨的十九大報告強調(diào)要建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部容錯糾錯機制，建立政府人員激勵機制。缺少應(yīng)急管理的激勵機制，即會導(dǎo)致政府人員處置過程中積極性和主動性喪失，從而降低對跨區(qū)域突發(fā)公共事件的能力與效果。

（二）建立標準各異，協(xié)調(diào)指揮缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性

城市背景下，多數(shù)應(yīng)急聯(lián)動體系建立均是以該城市政府部門主導(dǎo)建立，在具有地方特色的同時卻難免有所疏漏，國家未出臺建立應(yīng)急聯(lián)動體系的詳細標準。例如上海為代表的授權(quán)模式應(yīng)急聯(lián)動指揮中心是依托公安機關(guān)指揮中心構(gòu)建應(yīng)急聯(lián)動中心。南寧的集中模式是設(shè)立專門的城市應(yīng)急中心，直接受市政府管理，人員編制相對固定，統(tǒng)一平臺進行應(yīng)急處置，而深圳的代理模式是依托原有的政府辦公廳（值班室）設(shè)立城市應(yīng)急指揮中心，建立統(tǒng)一的信息通信網(wǎng)絡(luò)平臺，下設(shè)各類分中心。此三者模式均兼具各自特色，符合自身長期實踐經(jīng)驗，但無法作為統(tǒng)一標準進行普及?？鐓^(qū)域公共安全事件或自然災(zāi)害事件發(fā)生時，通常需要建立聯(lián)合應(yīng)急聯(lián)動指揮機構(gòu)。因此，當(dāng)跨區(qū)域的社會公共安全事件或自然災(zāi)害事件發(fā)生時，由于各自標準和應(yīng)急體系設(shè)置的差異性，極易會出現(xiàn)管轄權(quán)屬爭議、縱向?qū)蛹壜毮苣：?、信息溝通不暢等問題，從而造成指揮權(quán)威性喪失。

（三）應(yīng)急聯(lián)動能力建設(shè)缺位，相關(guān)利益共同體合作意識淡薄

目前應(yīng)急聯(lián)動體系下，政府部門為應(yīng)急聯(lián)動的主導(dǎo)單位，各類應(yīng)急聯(lián)動體系的決策主體多為政府部門人員，但由于缺少系統(tǒng)的應(yīng)急情況發(fā)生的處置培訓(xùn)。在安全事件或災(zāi)害事件發(fā)生時，往往無法快速響應(yīng)。同時，應(yīng)急理論和應(yīng)急人才的匱乏，導(dǎo)致應(yīng)急理念的落后，無法在實際處置過程中進行有效的信息溝通、資源整合以及聯(lián)動參與。較易出現(xiàn)的情況是，各政府機構(gòu)部門在處置公共安全事件和自然災(zāi)害事件時，通常會立足自身立場制定解決對策，未能立足全局進行預(yù)先性的防控，從而導(dǎo)致整體應(yīng)對陷入被動，在耗費時間和處置效果兩方面，均不能達到主動協(xié)調(diào)與聯(lián)動合作的高效。此外，民眾、社會組織也是應(yīng)急聯(lián)動體系的利益共同體，是該體系的重要組成部分。但由于宣傳、演練的缺失，導(dǎo)致聯(lián)動意識淡漠，聯(lián)動能力顯著下降，極易陷入“應(yīng)而不急，聯(lián)而不動”的局面。

四、完善應(yīng)急聯(lián)動體系的建議

（一）建立配套應(yīng)急聯(lián)動法律規(guī)范體系，編制科學(xué)合理的應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案體系

城市化的首要治理前提是法治化。因此，亟待建立起一套“法律、法規(guī)及規(guī)章、規(guī)范性文件”三級法律規(guī)范體系。應(yīng)當(dāng)以憲法為根本指引，同時以突發(fā)事件應(yīng)對法為主體框架。同時應(yīng)當(dāng)包含應(yīng)對社會公共安全事件、自然災(zāi)害事件等不同類型的部門應(yīng)急單行法和程序法。此外，應(yīng)當(dāng)補充建立適當(dāng)?shù)乃痉ń忉尅嵤┘殑t及專門性預(yù)案等。由此增強應(yīng)急法律的嚴密性、邏輯性和可操作性。同時要重視預(yù)案編制在應(yīng)急聯(lián)動中發(fā)揮的作用，應(yīng)急預(yù)案是對于特定公共安全事件或自然災(zāi)害預(yù)先編訂的行動指南，除評估對象客體的脆弱性和防范的風(fēng)險性外，還應(yīng)當(dāng)對應(yīng)急聯(lián)動機制、體制作出詳細規(guī)定，尤其應(yīng)當(dāng)明確對于指揮、協(xié)調(diào)等內(nèi)容，作出預(yù)先性的具體安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人、技、物等資源部署情況。2018年國務(wù)院工作報告中特別強調(diào)要提高政府運行效能，應(yīng)急效能是績效政府的現(xiàn)實體現(xiàn)。因此應(yīng)當(dāng)在完善應(yīng)急聯(lián)動體系過程中，政府部門應(yīng)當(dāng)專門成立應(yīng)急求援預(yù)案編制工作組。在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的基礎(chǔ)上，評估本區(qū)域的應(yīng)急聯(lián)動情況，建立起切合自身實際的應(yīng)急聯(lián)動預(yù)案。確保在事件發(fā)生時，能夠迅速依法聯(lián)動、依法應(yīng)對。

（二）推進突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動體系信息化，促進應(yīng)急聯(lián)動體系構(gòu)建標準統(tǒng)一化

影響應(yīng)急聯(lián)動效能的關(guān)鍵因素在于信息化平臺構(gòu)建。目前，依托城市內(nèi)信息集成的便利性，公安部門建立起了人口、車輛等各類數(shù)據(jù)信息平臺，但重復(fù)建設(shè)、容量較小等問題依然存在，彼此間融合互聯(lián)程度較低。在應(yīng)對突發(fā)事件時利用效率低下。例如公安部門建立的人員基本信息庫、消防部門建立的應(yīng)急救援?dāng)?shù)據(jù)庫等在突發(fā)事件發(fā)生時，均是實施應(yīng)急聯(lián)動的重要依據(jù)。但彼此之間尚不能互聯(lián)互通。因此應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的綜合性共享機制，實現(xiàn)多平臺整合。打破以往數(shù)據(jù)的收集和整理的模式，建設(shè)一個涵蓋人力、資源、手段等多方面的應(yīng)急聯(lián)動信息管理平臺，使所收集整理的數(shù)據(jù)能夠有效發(fā)揮支撐作用。打破部門間、地區(qū)間的信息壁壘，避免信息孤島的現(xiàn)象產(chǎn)生。同時，通過信息手段實現(xiàn)統(tǒng)一指揮，在明確自身所處應(yīng)急聯(lián)動體系環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，遵循標準化的行動預(yù)案，迅速進行應(yīng)對、避免失位，形成協(xié)同化的整體應(yīng)對格局。

（三）健全應(yīng)急能力培養(yǎng)機制和人才培養(yǎng)體系，建設(shè)應(yīng)急聯(lián)動長效發(fā)展機制

較之域外國家，我國應(yīng)急管理人才較為匱乏，應(yīng)急能力建設(shè)尚不成熟。針對此類問題，應(yīng)當(dāng)通過政府部門的人力資源共享體系，通過工作經(jīng)驗交流、人才能力培訓(xùn)、和職業(yè)能力教育等形式，提高區(qū)域應(yīng)急管理的整體水平。根據(jù)應(yīng)急聯(lián)動過程中所涉及不同部門，分別培養(yǎng)該領(lǐng)域?qū)I(yè)應(yīng)急人才，并建立應(yīng)急管理人員資料庫，遇有突發(fā)事件時，所屬應(yīng)急管理人員按照預(yù)案編組為決策者提供謀劃建議，進行有序應(yīng)對。此外可通過激勵機制與懲戒機制相結(jié)合，在應(yīng)急聯(lián)動過程中激發(fā)行政人員的主觀能動性，并制定嚴格的崗位職責(zé)評價標準進行績效評估，從而加強城市專業(yè)應(yīng)急人才隊伍建設(shè)。

綜上所述，面對當(dāng)代突發(fā)事件的巨大復(fù)雜性和危害性，構(gòu)建和完善突發(fā)事件政府部門應(yīng)急聯(lián)動機制，己成為我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的一個重要方面。如何通過有效的應(yīng)急聯(lián)動機制來整合各分散部門參與應(yīng)急管理實踐，確保各類應(yīng)急聯(lián)動資源得到及時充分的調(diào)動，實現(xiàn)各部門之間的優(yōu)勢互補，從而提升政府部門應(yīng)急聯(lián)動能力，降低突發(fā)事件可能造成的損失，已成為當(dāng)今提高提高政府治理體系治理能力的重要研究內(nèi)容。目前，我國在城市安全背景下的應(yīng)急聯(lián)動體系已初步建立，但是仍然存在較多不足之處。研究人員應(yīng)當(dāng)從理論、實踐兩方面出發(fā)，遵循黨的十九大所提出的關(guān)于建立特大城市公共安全應(yīng)急聯(lián)動機制的有關(guān)要求，從法治化、信息化、人才化等多方面著手，以法律作為應(yīng)急的權(quán)力來源，以信息化作為聯(lián)動的效能保障，以人才化作為長效機制建設(shè)的重要基石，努力構(gòu)建更加科學(xué)合理的應(yīng)急聯(lián)動體系，以期在未來發(fā)生重大公共安全事件或自然災(zāi)害事件時，能夠科學(xué)、有效、合理地進行處置。

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（李凡，中國人民警察大學(xué)研究生部）