日本高等教育“無償化”政策及其爭議

廖菁菁

摘要：為了進(jìn)一步擴(kuò)大本國學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)，特別是保障貧困家庭弱勢(shì)學(xué)生群體的教育權(quán)利，日本政府制定了旨在減輕低收入家庭的教育經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大實(shí)施面向低收入家庭支付型獎(jiǎng)學(xué)金額度和范圍，減免學(xué)費(fèi)、報(bào)名費(fèi)等的“無償化”政策。但政策出臺(tái)所引發(fā)的高等教育質(zhì)量下降和貧困家庭識(shí)別困難等可能性消極影響仍然備受爭議，不可否認(rèn)的是“無償化”政策在改善社會(huì)底層貧困家庭的劣勢(shì)教育狀況以及推進(jìn)高等教育從形式公平邁向?qū)嵸|(zhì)公平具有積極的意義。

關(guān)鍵詞：高等教育;“無償化”政策;日本

根據(jù)文部科學(xué)省的統(tǒng)計(jì)，日本的平均教育支出約為1000萬日元（約60萬人民幣），這是一個(gè)關(guān)于家庭生計(jì)的大問題。[1]此外，日本權(quán)威媒體進(jìn)一步報(bào)道，日本家庭教育經(jīng)費(fèi)從幼兒園到高中的學(xué)習(xí)費(fèi)總額約為523萬日元，國立大學(xué)的考試費(fèi)用和學(xué)費(fèi)等總額約為485萬日元，總和約為1008萬日元;而如果全部就讀私立學(xué)校，文科類約需要2455萬日元，理科類需要2650萬日元。[2]安倍政府為了減輕低收入家庭接受高等教育的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)只要有升學(xué)意愿的學(xué)生，無論家庭經(jīng)濟(jì)狀況如何，都能夠保證其升入大學(xué)、短期大學(xué)①、高等專門學(xué)校②和專門學(xué)校③等（以下簡稱大學(xué)等）所有高等教育類別的學(xué)校就讀的目的，經(jīng)過中央審議會(huì)的多次討論、國家和地方政府多次協(xié)商等審議過程，數(shù)個(gè)相關(guān)政策文件如2018年6月15日日本內(nèi)閣會(huì)議的《2018年經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)營與改革基本方針》（経済財(cái)政運(yùn)営と改革の基本方針2018）、《未來投資戰(zhàn)略2018》（未來投資戦略2018）;2018年6月13日人生100年時(shí)代構(gòu)想會(huì)議上公布的《造人革命基本構(gòu)想》（人づくり革命基本構(gòu)想）等相繼公布，并于2018年12月28日推出高等教育階段教育費(fèi)用負(fù)擔(dān)輕減《高等教育“無償化”制度具體方針政策》（高等教育無償化の制度の具體化に向けた方針），具體執(zhí)行時(shí)間從2020年4月開始。[3]目前，日本政府的此項(xiàng)教育激勵(lì)措施，自從日本首相安倍晉三提議將其納入2018年5月份的憲法修正案草案以來，受到了多方的熱切關(guān)注。高等教育“無償化”的具體內(nèi)容是什么，支援對(duì)象學(xué)生和大學(xué)必須具備什么樣的條件，該政策還存在什么樣的問題？帶著這些疑問，有必要梳理清楚該政策的詳細(xì)內(nèi)容。

一、 背景和動(dòng)因：高等教育學(xué)費(fèi)減免政策出臺(tái)的多重推力

所謂高等教育“無償化”，是一項(xiàng)旨在減輕社會(huì)中低收入家庭高等教育階段的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使貧困家庭的子女有機(jī)會(huì)進(jìn)入大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)繼續(xù)學(xué)習(xí)深造，培養(yǎng)出能夠自立自強(qiáng)且有所貢獻(xiàn)的高素質(zhì)人才的政策。為此，政策一方面，既擴(kuò)大原有面向低收入家庭支付型獎(jiǎng)學(xué)金④額度和范圍;另一方面，也積極出臺(tái)減免學(xué)費(fèi)和報(bào)名費(fèi)的新措施。事實(shí)上，該政策的出臺(tái)，有其復(fù)雜且多樣的社會(huì)背景與動(dòng)因：基于日本堅(jiān)持的人權(quán)公約精神、經(jīng)濟(jì)低迷帶來的反彈、人力資源開發(fā)和保障的推動(dòng)等因素。

（一） 人權(quán)公約精神的推動(dòng)

日本于1979年被批準(zhǔn)加入了“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約”（國際人權(quán)公約的三個(gè)公約之一），成為世界上加入該公約的164個(gè)國家之一。“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約”第13條（關(guān)于教育的權(quán)利）中的第（2）（丙）款規(guī)定：高等教育應(yīng)根據(jù)成績，以一切適當(dāng)方法，對(duì)一切人平等開放，特別要逐漸做到免費(fèi)。[4]在國際人權(quán)公約精神的推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)所有人接受高等教育的權(quán)利，是教育發(fā)展的趨勢(shì)，教育尊重接受權(quán)，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因而被剝奪機(jī)會(huì)。然而，日本家庭的教育費(fèi)用負(fù)擔(dān)率是相當(dāng)高的，如今收入差距的逐漸擴(kuò)大被重新認(rèn)為是教育不平等問題甚至是接受教育的人權(quán)問題。此外，日本社會(huì)還存在結(jié)構(gòu)性教育差異的社會(huì)問題，即由于低收入階層的家庭負(fù)擔(dān)率大幅上升而大學(xué)教育費(fèi)用大幅增加，社會(huì)問題導(dǎo)致接受高等教育的機(jī)會(huì)減少。因此，在國際人權(quán)公約精神的推動(dòng)下，為了增加低收入家庭的孩子接受高等教育的機(jī)會(huì)，日本政府需要出臺(tái)新的財(cái)政政策，這是高等教育“無償化”政策出臺(tái)的根本動(dòng)因。

（二） 經(jīng)濟(jì)低迷帶來的反彈

在經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷和工作條件不斷惡化（非正規(guī)就業(yè)和工資低）的情形下，根據(jù)日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)（JASSO）登記從2010起助學(xué)貸款還款超過2個(gè)月的信用信息顯示，低收入人群的社會(huì)劣勢(shì)正在逐漸擴(kuò)大，學(xué)費(fèi)/獎(jiǎng)學(xué)金制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)問題被大學(xué)和學(xué)生的個(gè)人問題所取代，并且已經(jīng)不斷地加劇。這會(huì)給學(xué)生帶來以下問題：在2012年的時(shí)候，大學(xué)畢業(yè)生70000人中9311人遭遇退學(xué)（總數(shù)的百分之2.65%），在所有退學(xué)原因中，最常見的原因是“經(jīng)濟(jì)原因”，占到20.4%，這一比例從2007年是14.0%，不斷上升，并顯示出措施不足與社會(huì)狀況不符的現(xiàn)狀;另外，根據(jù)2014年日本文部科學(xué)省的學(xué)費(fèi)調(diào)查可知，國立大學(xué)和公立大學(xué)每年學(xué)費(fèi)約為53萬5800日元，而私立大學(xué)每年學(xué)費(fèi)平均高達(dá)86萬4384日元，由此可知，在日本接受高等教育的成本，僅從學(xué)費(fèi)金額上來看，門檻就已經(jīng)很高。而根據(jù)文部科學(xué)省對(duì)學(xué)生生活調(diào)查（2016）的數(shù)據(jù)顯示，學(xué)生為了延續(xù)學(xué)業(yè)和賺取生活費(fèi)用，已經(jīng)花了很多的時(shí)間來兼職，學(xué)生每周或多個(gè)工作日超過法律規(guī)定兼職時(shí)間20小時(shí)的學(xué)生為13.9%;此外，貸款型獎(jiǎng)學(xué)金獲得者，能夠按期償還的僅為73.4%。[5]可以說經(jīng)濟(jì)低迷，導(dǎo)致低收入家庭的現(xiàn)狀，剝奪了學(xué)生在學(xué)習(xí)上花費(fèi)的時(shí)間和進(jìn)入高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。在普遍使用的小額現(xiàn)金福利制度的前提下，原有的“獎(jiǎng)學(xué)金”制度除了基于工資類型而不是貸款類型的學(xué)費(fèi)之外，有必要建立一個(gè)保證教育和生活費(fèi)用的系統(tǒng)。[6]從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，投入到兒童和學(xué)生身上的教育投資，比起養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)老年人的貢獻(xiàn)，投資效果更高，也許日本自民黨判斷的理由正在從“思想”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)學(xué)”，對(duì)出臺(tái)該政策起到了重要的推動(dòng)作用。

（三） 人力資源開發(fā)和保障的推動(dòng)

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，以下簡稱OECD）數(shù)據(jù)顯示，日本高等教育的公共財(cái)政支出與OECD其他成員國相比，形勢(shì)是嚴(yán)峻的。例如2009年數(shù)據(jù)，日本高等教育公共財(cái)政支出占35.3%，排在第26位，而其他OECD成員國中高等教育公共財(cái)政支出占到70%以上的國家超過了一半。與此相對(duì)應(yīng)的，日本家庭的高等教育負(fù)擔(dān)率卻高達(dá)50.7%，排名第三，而日本高等教育公共財(cái)政支出與國內(nèi)生產(chǎn)總值比值僅為0.5%。2010年OECD的數(shù)據(jù)顯示，大學(xué)入學(xué)率排名，在31個(gè)成員國中，日本僅僅排到22位，此外，從女性大學(xué)入學(xué)率來看，情況更為糟糕，排到25位。[7]高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出的減少，導(dǎo)致大學(xué)學(xué)費(fèi)增加，連帶大學(xué)入學(xué)率降低，從而導(dǎo)致高質(zhì)量人力資源儲(chǔ)備受到威脅。人力資源的質(zhì)量對(duì)一個(gè)國家的發(fā)展至關(guān)重要，未來的發(fā)展需要開發(fā)和保障高質(zhì)量的人力資源。隨著日本少子化現(xiàn)象的加劇，勞動(dòng)力人口逐漸減少等問題的出現(xiàn)，提高女性受高等教育的比例有助于推動(dòng)日本社會(huì)進(jìn)步。日本政府2017年12月8日出臺(tái)的《新的經(jīng)濟(jì)政策一攬子計(jì)劃》（新しい経済政策パッケージ）提出，人力資源投資是“人力資源開發(fā)革命”的重要組成部分，人力資源開發(fā)是開拓下一個(gè)時(shí)代的動(dòng)力。[8]從人力資源開發(fā)的角度，需要更多的優(yōu)惠政策來提高高等教育的入學(xué)率，這一點(diǎn)成為了高等教育“無償化”政策出臺(tái)的重要推動(dòng)力。

二、內(nèi)容與措施：日本高等教育“無償化”政策設(shè)計(jì)

日本高等教育“無償化”既是一項(xiàng)扶助社會(huì)中貧困家庭子女完成大學(xué)學(xué)業(yè)的輔助性政策，也是提高本國弱勢(shì)群體社會(huì)福利保障水平的重要舉措。從整體的視角來看，“無償化”政策設(shè)計(jì)由以下幾個(gè)主要部分組成：（1）支援對(duì)象學(xué)生：低收入家庭學(xué)生（居民免稅家庭和同等家庭的學(xué)生）;（2）支援對(duì)象學(xué)校：大學(xué)、短期大學(xué)、高等專門學(xué)校和專門學(xué)校;（3）支援內(nèi)容：制定學(xué)費(fèi)等減免制度和擴(kuò)大既有福利型獎(jiǎng)學(xué)金的支付額度;（4）實(shí)施時(shí)間：2020年4月;（5）支援資金來源：作為應(yīng)對(duì)出生率下降的措施，通過提高消費(fèi)稅率來解決財(cái)政資源。國家捐款作為社會(huì)保障相關(guān)費(fèi)用編入內(nèi)閣辦公室預(yù)算，由文部科學(xué)省執(zhí)行。[9]具體進(jìn)一步分析。

（一）高等教育“無償化”政策的基本思路與內(nèi)容

資助主體的責(zé)任劃定是通過差別化的補(bǔ)償模式來實(shí)現(xiàn)，這種差別化的補(bǔ)償模式主要體現(xiàn)在兩方面。

一是中央政府兜底：支付型獎(jiǎng)學(xué)金的擴(kuò)大。獨(dú)立行政法人日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)（JASSO）管理支付型獎(jiǎng)學(xué)金的部門，由它來確認(rèn)學(xué)生家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，通過特定的信息系統(tǒng)把相關(guān)信息提供給需要的大學(xué)，以便大學(xué)進(jìn)行資格確認(rèn)。[10]例如表1所示，支付型獎(jiǎng)學(xué)金政策主要針對(duì)在國立大學(xué)就讀且寄宿的學(xué)生設(shè)置。走讀學(xué)生一年約可以獲得35萬日元支援，而非走讀寄宿學(xué)生一年約可以獲得80萬日元的支援。私立大學(xué)、短大和專門學(xué)校的走讀學(xué)生可以獲得約46萬日元的支援，寄宿學(xué)生最高可以獲得約91萬日元支援。高等專門學(xué)校根據(jù)生活實(shí)際情況發(fā)放普通大學(xué)學(xué)生的五至七成左右的支援金額。[11]高額的住宿補(bǔ)助，主要是為了讓家庭貧困學(xué)生能夠擁有一個(gè)良好的學(xué)習(xí)住宿條件，專心于學(xué)業(yè)。

二是中央和地方政府共擔(dān)：入學(xué)金和授課費(fèi)⑤的減免（具體見表2）。需要學(xué)費(fèi)減免的學(xué)生對(duì)象，其經(jīng)濟(jì)狀況和學(xué)業(yè)情況均要考核。經(jīng)濟(jì)狀況的考核和支付型獎(jiǎng)學(xué)金的條件相同，由日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)（JASSO）來確認(rèn)，通過信息系統(tǒng)把相關(guān)信息提供給大學(xué)，以便大學(xué)進(jìn)行資格再確認(rèn)。另外，學(xué)業(yè)情況的確認(rèn)，由大學(xué)來擔(dān)任，提供給大學(xué)的相關(guān)部門。這種學(xué)費(fèi)減免的支援措施不適用于研究生層次，因?yàn)樵撜邔?shí)施的目的是為了保障那些由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境而不得不從高中階段放棄升讀高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生。

從表2可以看出，該政策中的減免教育費(fèi)用所承擔(dān)的部門進(jìn)行了分類管理。國公立大學(xué)由設(shè)置政府部門全額承擔(dān)費(fèi)用，支付給各學(xué)校;私立大學(xué)、短期大學(xué)和高等專門學(xué)校由所管轄的主管部門全額承擔(dān)費(fèi)用，支付給各學(xué)校;而私立的專門學(xué)校，由所管轄的都道府縣各級(jí)政府向各學(xué)校支付。然而，由于該政策是國家政府的主導(dǎo)行為，都道府縣提出了國家政府分擔(dān)費(fèi)用的請(qǐng)求。由此形成了國家政府和都道府縣政府各負(fù)擔(dān)一半學(xué)費(fèi)和入學(xué)金的資助模式。

（二） 資助家庭的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)：類型化的區(qū)分

高等教育“無償化”政策支援對(duì)象是“年收入不滿380萬日元”的家庭，并且進(jìn)行了三個(gè)層次的分類。從日本四口之家的家庭教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)來看，兩個(gè)孩子之中如果其中一位進(jìn)入日本國立大學(xué)就讀，國立大學(xué)每年的學(xué)費(fèi)是大約54萬日元。而對(duì)于年收入不滿380日元的家庭來說是一筆很重的開銷。因此，日本政府的“三階段免費(fèi)”政策規(guī)定：第一階段/層次，不征收居民稅（年收入不足270萬日元）的家庭，國公立大學(xué)免除全額學(xué)費(fèi)和入學(xué)金，而私立大學(xué)是部分免除，其免除部分為國公立大學(xué)的學(xué)費(fèi)加上所有私立大學(xué)的平均學(xué)費(fèi)，再減去國公立大學(xué)的學(xué)費(fèi)，入學(xué)金部分為所有私立大學(xué)的平均額為上限;第二階段，年收入不滿300萬日元的家庭，支付第一階段居民稅不征稅家庭的三分之二的資助額;第三階段，年收入不滿380萬日元的家庭，支付第一階段居民稅不征稅家庭的三分之一的資助額。其中，不征收居民稅的家庭，除了娛樂費(fèi)外的生活費(fèi)，也發(fā)放了無需返還的支付型獎(jiǎng)學(xué)金。例如表1所示的，第一階段，居民稅不征稅家庭（年收入不足270萬日元，夫婦2人，其中1人是大學(xué)生）的情況，國立大學(xué)年學(xué)費(fèi)53萬6000日元全額免除，學(xué)費(fèi)高的私立大學(xué)可以免除70萬7000日元。關(guān)于入學(xué)金，國立大學(xué)約28萬2000日元被免除，私立大學(xué)也支援約25萬3000日元。

（三） 資助學(xué)生的退出機(jī)制：動(dòng)態(tài)化的管理

大學(xué)預(yù)備錄用的學(xué)生，在注冊(cè)后需要立即向負(fù)責(zé)部門提交升學(xué)通知書，雖然本階段不會(huì)再次確認(rèn)入學(xué)意愿，但在大學(xué)學(xué)習(xí)期間，大學(xué)等每年都要檢查每位享受政策的學(xué)生學(xué)習(xí)情況，沒有滿足規(guī)定條件的，將立即終止支付。事實(shí)上，支援措施的目的是希望接受支援的學(xué)生能夠在大學(xué)安心學(xué)習(xí)、在社會(huì)上能夠自立并成為有所貢獻(xiàn)的人才。因此，對(duì)學(xué)生的升入大學(xué)意愿和進(jìn)入大學(xué)后的學(xué)習(xí)狀況，在提供支援之前，要進(jìn)行確認(rèn);不僅要通過高中成績做出判斷，而且還要通過提交報(bào)告和面試，確認(rèn)學(xué)生的學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)和升學(xué)目標(biāo);進(jìn)入大學(xué)等后，對(duì)學(xué)習(xí)情況有嚴(yán)格要求，如果不滿足此要求，則中止支援。包括日本國籍、外籍在日本擁有合法特別永久居民，以及外籍具有永久居民權(quán)或愿意接受永久居留的人士。大學(xué)就讀學(xué)生作為高等教育免費(fèi)政策的直接對(duì)象，其學(xué)習(xí)狀況也是該政策考量的基準(zhǔn)。通過學(xué)生提交的報(bào)告和面談等環(huán)節(jié)來確認(rèn)學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性，從而決定是否成為支援對(duì)象。升學(xué)后成績也要保持在所屬群體的前四分之一，如果收到大學(xué)發(fā)出警告，并且連續(xù)接受警告，并最終受到退學(xué)處分時(shí)，將停止支付。

（四） 資助高校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)：規(guī)范化的要求

為了防止因高等教育和職業(yè)銜接產(chǎn)生的階層固化而導(dǎo)致的社會(huì)差距加劇，本次出臺(tái)的支援措施，對(duì)支援的對(duì)象大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)也有一定要求，它必須是在學(xué)術(shù)追求和實(shí)踐教育之間取得平衡的學(xué)校。[12]具體要求如下。

1.配置一定比例具有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的教師。根據(jù)每種學(xué)校類型的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，畢業(yè)所需學(xué)分的10%以下需要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的教師來教授課程。例如四年制大學(xué)畢業(yè)所需124學(xué)分，其中13學(xué)分需要由實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的教師來承擔(dān);不限制是必修課還是選修課，通識(shí)課程也可以;“具有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的教師的課程科目”的規(guī)定，意味著具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的教師把他們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分運(yùn)用在課堂實(shí)踐教育上，此舉是為了充實(shí)實(shí)踐教育而規(guī)定的條件。按照要求，想要申請(qǐng)支援的高等教育機(jī)構(gòu)從2019年的授課計(jì)劃開始要明確寫上哪些教員有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，擔(dān)任什么課程的教學(xué)任務(wù)。

2.任命外部人才擔(dān)任理事。在國立大學(xué)法人、公立大學(xué)法人、學(xué)校法人以及國立高等專門學(xué)校承擔(dān)重要職責(zé)的理事中，需要任命兩位以上學(xué)校外部產(chǎn)業(yè)界的人才擔(dān)任理事職務(wù)。此條件的目的在于強(qiáng)化大學(xué)的經(jīng)營能力，利用各領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)和有價(jià)值的知識(shí)管理大學(xué)，促進(jìn)大學(xué)的自主運(yùn)營的要求設(shè)定，明確外部人才的作用后，有必要任命適當(dāng)?shù)娜瞬拧?/p>

3.實(shí)施嚴(yán)格的成績管理并公開。對(duì)象學(xué)校需要實(shí)施嚴(yán)格的成績管理，并且要公開以下內(nèi)容：每節(jié)課主題、課程的方法和內(nèi)容、要達(dá)到的目標(biāo)、評(píng)分的方法和課程計(jì)劃（課程提綱）;掌握學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)，通過考試報(bào)告，畢業(yè)論文等適當(dāng)方法嚴(yán)格考核學(xué)習(xí)成果;建立和發(fā)布與GPA（平均學(xué)分績點(diǎn)）等級(jí)相關(guān)的客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)，并掌握成績分布狀況;公布授予畢業(yè)證書的政策。

4.公示財(cái)務(wù)信息和管理信息。根據(jù)獨(dú)立法人通則法和私立大學(xué)法的規(guī)定，大學(xué)、短期大學(xué)和高等專門學(xué)校等有義務(wù)公開學(xué)校的財(cái)務(wù)信息（資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表和其他財(cái)務(wù)報(bào)表），包括法律沒有硬性規(guī)定公開財(cái)務(wù)信息的專門學(xué)校也要求公開;另一方面，畢業(yè)的認(rèn)定方針、教學(xué)計(jì)劃和實(shí)施方式、招生入學(xué)方式、學(xué)校教員定編數(shù)和在學(xué)學(xué)生數(shù)、升學(xué)就業(yè)情況等教育管理活動(dòng)相關(guān)的信息都要在學(xué)校網(wǎng)頁上公示。

此外，據(jù)方針規(guī)定，固定資產(chǎn)擁有者的免費(fèi)條件是：持有的資產(chǎn)不能超過一定水平。該政策使用納稅收入支付學(xué)生的學(xué)費(fèi)，為了防止不公平事件的發(fā)生，即使家庭年收入達(dá)到低收入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于擁有固定資產(chǎn)的家庭，也要作一個(gè)額度的劃分。基準(zhǔn)是以雙親家庭中，擁有資產(chǎn)（儲(chǔ)蓄、土地、住房）超過2000萬日元以上的人不被列入免費(fèi)對(duì)象。

三、 日本高等教育“無償化”政策的爭議

在日本高等教育“無償化”政策出臺(tái)后，通過每日新聞的問卷調(diào)查得知，超過七成的國立大學(xué)“反對(duì)”，贊成的只占一成，許多專家學(xué)者認(rèn)為該政策還存在不少爭議。在2019年1月8日，日本具有影響力的電臺(tái)NHK的時(shí)論公論節(jié)目（時(shí)論公論）展開了一場專家討論，認(rèn)為該政策作為政府“人力資源開發(fā)革命”的一部分，“新經(jīng)濟(jì)政策一攬子計(jì)劃”將大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)的高等教育“無償化”免費(fèi)教育納入了新的成人一代，將創(chuàng)建一個(gè)完整的系統(tǒng)，但是實(shí)施起來高等教育的免費(fèi)教育會(huì)比幼兒免費(fèi)教育更難。主要爭議問題集中于：高等教育質(zhì)量的下滑危險(xiǎn)、貧困家庭識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)模糊以及大學(xué)自治的“合法性”干預(yù)危機(jī)等三個(gè)方面。[13]

（一） 高等教育質(zhì)量的下滑風(fēng)險(xiǎn)

高等教育“無償化”政策有可能帶來教育質(zhì)量下滑的危險(xiǎn)。該政策可以提高高中到大學(xué)的入學(xué)率，意味著大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)收入增加，學(xué)校的收入得到一定保障的情況下，即使在競爭激烈環(huán)境中學(xué)校也能夠生存，最終有可能導(dǎo)致高等教育機(jī)構(gòu)在教學(xué)服務(wù)、科研產(chǎn)出、人才培養(yǎng)等方面的松懈，從而導(dǎo)致高等教育質(zhì)量下降。因此，在國家承擔(dān)了更多高等教育經(jīng)費(fèi)成本的同時(shí)，不同類型、層次的高校也應(yīng)重新認(rèn)識(shí)與市場、政府間的關(guān)系，避免出現(xiàn)過度商業(yè)化的辦學(xué)行為。

值得一提的是，在質(zhì)疑這一政策的聲音當(dāng)中，某些大學(xué)被認(rèn)為是有利可圖的。因?yàn)樵撜呤茄a(bǔ)貼大學(xué)等高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)費(fèi)等運(yùn)營費(fèi)用的方式，讓低收入家庭的學(xué)生可以進(jìn)入大學(xué)進(jìn)行學(xué)習(xí)，但是有人批評(píng)指出將公共資金投入大學(xué)，是無法真正實(shí)現(xiàn)此目的的，反而成為經(jīng)營能力不足，難以為繼的私立大學(xué)延續(xù)生命的方法。因而，圍繞高等教育的無償化，“不能成為經(jīng)營困難的私立大學(xué)救濟(jì)措施”的呼聲很高，政府基于此項(xiàng)考慮，針對(duì)私立大學(xué)補(bǔ)充了補(bǔ)貼對(duì)象外的規(guī)定：（1）發(fā)生負(fù)債超過資產(chǎn)的情況;（2）發(fā)生收支的差額連續(xù)3年赤字的情況;（3）發(fā)生連續(xù)3年學(xué)生人數(shù)不足八成的情況等，若有這些情況存在的私立大學(xué)將從補(bǔ)貼對(duì)象大學(xué)名單中剔除。[14]這些規(guī)定的追加，完善了政府的調(diào)控職能，有效地避免了某些大學(xué)的投機(jī)取巧，在保障貧困家庭學(xué)生享有高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的同時(shí)，也有力地維護(hù)高等教育的公平與質(zhì)量。

（二） 貧困家庭識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)模糊

認(rèn)定對(duì)象家庭，劃分階段是該政策實(shí)施的第二個(gè)難題。高等教育“無償化”政策目標(biāo)是低收入家庭，問題在于如何處理非居民免稅住戶，因?yàn)檫@些家庭的具體生活情形是不明確的。即使有一定的年收入，但是孩子的多少和是否贍養(yǎng)老人等情況的存在，將導(dǎo)致不同的家庭環(huán)境，因此對(duì)象家庭的支援金額的規(guī)定還不夠詳細(xì)，反而導(dǎo)致了不公平現(xiàn)象。例如，國立大學(xué)學(xué)費(fèi)減免部分的總和將接近每年80萬日元，切實(shí)給低收入家庭帶來很多好處，而中等收入者因其可觀的年收入不能享受該政策，產(chǎn)生收入的逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象。僅僅通過高中成績來評(píng)判是否接受成為支援對(duì)象也存在很大問題，因?yàn)橛行┑褪杖爰彝サ暮⒆蛹词瓜肴パa(bǔ)習(xí)班也沒有辦法實(shí)現(xiàn)，從而高中成績也不理想，進(jìn)而不能申請(qǐng)到減免學(xué)費(fèi)的資格，無法享受該項(xiàng)政策的福利措施;高中成績存在區(qū)域差異，也給如何判斷增加了困難。因此，必須建立一個(gè)更為詳細(xì)公正的支援體系，以保障貧困家庭子女的受教育權(quán)利。

（三） 大學(xué)自治的“合法性”干預(yù)危機(jī)

國立大學(xué)于2004年法人化改革之后，政府下?lián)艿慕逃?cái)政經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)逐年減少趨勢(shì)，導(dǎo)致大學(xué)學(xué)費(fèi)的較大幅度上升，家庭的教育費(fèi)用也相應(yīng)增加，從而使得貧困家庭學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)減少，逐漸出現(xiàn)對(duì)教育機(jī)會(huì)均等的政府干涉的反彈在蔓延，這一點(diǎn)引起了人們的關(guān)注。如今政府借高等教育“無償化”政策之名，干涉大學(xué)內(nèi)部事務(wù)，并努力使之合法化、合理化。但如果學(xué)費(fèi)被“無償化”，政府為了平衡國家的財(cái)政支出，不僅要控制高校的學(xué)費(fèi)額度，還要強(qiáng)化高校內(nèi)部學(xué)生定員的管理等，從而增加了過度干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)治理的風(fēng)險(xiǎn)。在日本的高等教育“無償化”討論中，經(jīng)常被遺忘的論點(diǎn)是政府對(duì)大學(xué)“合法性”控制。學(xué)者大森不二雄認(rèn)為，在教學(xué)、經(jīng)營兩方面，與自律性高的英國高校不同，日本政府對(duì)大學(xué)有很強(qiáng)的統(tǒng)制權(quán)限，在傳統(tǒng)制度下，如果學(xué)費(fèi)被“無償化”，大學(xué)預(yù)算會(huì)繼續(xù)減少，即使是現(xiàn)行制度化，通過顯著的補(bǔ)助金、獎(jiǎng)學(xué)金的政策誘導(dǎo)有可能使得政府對(duì)大學(xué)的管理也進(jìn)一步強(qiáng)化。[15]日本政府出臺(tái)的“未來投資戰(zhàn)略2018”里提到的“創(chuàng)新的大學(xué)改革”政策中沒有意識(shí)到，政府統(tǒng)制性的管理讓大學(xué)變成不能自律性的經(jīng)營體，從而成為創(chuàng)新的障礙。另外，也會(huì)增加大學(xué)等實(shí)際業(yè)務(wù)方面的負(fù)擔(dān)，因?yàn)楝F(xiàn)行的日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)（JASSO）獎(jiǎng)學(xué)金各項(xiàng)制度原本就十分復(fù)雜且手續(xù)繁雜，但據(jù)現(xiàn)在面向低收入階層的新支援制度來看，學(xué)生支援制度的復(fù)雜性被進(jìn)一步放大。因此有必要考慮該政策帶來的政府加強(qiáng)的各種統(tǒng)制引起了大學(xué)自治受干預(yù)的各種危機(jī)。

四、 結(jié)語

通過對(duì)日本新出臺(tái)的高等教育“無償化”政策的內(nèi)容和潛在問題的分析，提出以下幾點(diǎn)看法：一是，在實(shí)施該政策時(shí)，雖然為低收入階層接受高等教育提供更多的機(jī)會(huì)，但是不僅要考慮貧富差距、貧困問題和學(xué)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還要同時(shí)考慮為大學(xué)的教育和研究預(yù)留出彈性的制度空間，從這個(gè)角度來說，用途自由的財(cái)源和教學(xué)、經(jīng)營的自律性是活躍大學(xué)的關(guān)鍵因素;二是，為了保證政策的可持續(xù)性，要求在嚴(yán)峻的公共財(cái)政支出狀況下，綜合設(shè)計(jì)高等教育的規(guī)模、大學(xué)預(yù)算、機(jī)會(huì)均等等各項(xiàng)政策目的，綜合設(shè)計(jì)高等教育財(cái)政制度;三是，為了保證政策實(shí)施公平性，與其向低收入家庭的學(xué)生對(duì)象無償化，不如在校時(shí)全員免費(fèi)、畢業(yè)后對(duì)社會(huì)上中高收入者有償還款（或征稅）更為公平?？梢哉f，對(duì)于高等教育“無償化”政策的理解程度將隨著研究的深入而不斷提升，其實(shí)施效果也將拭目以待。

注釋：

①短期大學(xué)是與正規(guī)的四年制大學(xué)的教育目的和學(xué)習(xí)年限有所區(qū)別的高等教育機(jī)構(gòu)，學(xué)制2年，主要培訓(xùn)學(xué)生進(jìn)入社會(huì)后能直接運(yùn)用的技能和專門技術(shù)。自昭和25年制度創(chuàng)立以來，主要承擔(dān)女性高等教育的普及和職業(yè)教育的提高。

②高等專門學(xué)校是以培養(yǎng)具有實(shí)踐和創(chuàng)造能力的技術(shù)人員為目的的高等教育機(jī)構(gòu)，中學(xué)畢業(yè)后可升入，最高學(xué)制5年。

③專門學(xué)校是主要從事職業(yè)教育的高等教育機(jī)構(gòu)，以實(shí)踐教育為特色，與職業(yè)密切相關(guān)的專業(yè)教育課程占到80%，除了招收中學(xué)畢業(yè)生外，也開設(shè)不考慮年齡和學(xué)歷的一般課程，學(xué)制為1至4年。

④支付型獎(jiǎng)學(xué)金是指不需要還款的獎(jiǎng)學(xué)金類型。

⑤日本學(xué)費(fèi)包括入學(xué)金、授課費(fèi)等。其中，入學(xué)金指入學(xué)時(shí)作為手續(xù)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等收取學(xué)費(fèi)以外的費(fèi)用。

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（責(zé)任編輯鐘嘉儀）