城市生活垃圾分類政策執(zhí)行現(xiàn)狀分析與對策研究

摘? 要：近年來垃圾分類成為社會上的一個熱點(diǎn)話題，其相關(guān)政策的頒布也成為研究的前沿所在，而政策從試點(diǎn)走向示范，從創(chuàng)新走向擴(kuò)散，關(guān)鍵一環(huán)在于政策的有效執(zhí)行。從對“財(cái)政、牽頭機(jī)構(gòu)和執(zhí)行部門變量、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境與技術(shù)、執(zhí)行人員和領(lǐng)導(dǎo)水平、可資利用的理論和媒介”五個變量對貴陽市垃圾分類政策執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析，可得出其“缺乏法律制度后備、責(zé)任主體界限不明、配套政策銜接不足、基層執(zhí)行人員認(rèn)知有限、財(cái)政推力客觀限制、宣傳模式過于傳統(tǒng)”等相關(guān)制約因素。以上探索的價值在于提出“完善法律后備、明確政策內(nèi)容、劃分職責(zé)范圍、執(zhí)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、加大財(cái)政投入、宣傳方式創(chuàng)新”等相關(guān)優(yōu)化路徑，以期拋磚引玉，為提升垃圾分類政策的執(zhí)行成效有所裨益。

關(guān)鍵詞：垃圾分類;政策執(zhí)行;貴陽市

一、問題的提出

城市生活垃圾問題作為諸多城市病中的一種表現(xiàn)形式，越發(fā)受到政府、公眾及相關(guān)研究學(xué)者的廣泛關(guān)注。在城市生活垃圾的處置方式上，“末端處理”仍然是大多數(shù)政府的主要路徑選擇，對城市生活垃圾進(jìn)行無差異掩埋和無差異焚燒，而這種處置方式是以自然環(huán)境的破壞為代價，環(huán)境承載力已然不堪重負(fù)，“末端處理”越發(fā)展現(xiàn)其負(fù)外部性;基于此等考慮，國內(nèi)外眾多學(xué)者提出“源頭治理”的處置路徑，對城市生活垃圾產(chǎn)生的源頭進(jìn)行管理和規(guī)制——即進(jìn)行垃圾分類處置。2019年4月26日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門下發(fā)《關(guān)于在全國地級以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，2019年7月1日，上海實(shí)施新一輪垃圾分類政策，以點(diǎn)到面，46個試點(diǎn)城市的城市垃圾分類工作正如火如荼地進(jìn)行，垃圾分類政策迎來新的發(fā)展契機(jī)。貴陽市在2015年4月被確定為垃圾分類試點(diǎn)城市，現(xiàn)作為46個試點(diǎn)城市之一，其垃圾分類經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和模式提煉對于垃圾分類政策的全面推廣具有重要價值。如何為全國垃圾分類政策提供貴陽智慧和貴陽方案？如何從試點(diǎn)走向示范？首要問題就是怎樣保證貴陽垃圾分類政策能夠落地并且行之有效。

二、貴陽市城市生活垃圾分類政策執(zhí)行現(xiàn)狀與相關(guān)變量分析

財(cái)政變量：貴陽市2017年一般公共預(yù)算收入為377.85億元，2018年一般公共預(yù)算支出為582.48億元，在垃圾處理方面投入25967萬元，占總支出的0.44%（國家統(tǒng)計(jì)局，2018）。在2018年12月24出臺的《貴陽市城鎮(zhèn)生活垃圾分類管理辦法》中明確指出要將生活垃圾分類管理納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將生活垃圾分類管理工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級財(cái)政預(yù)算，垃圾分類政策的財(cái)政資源得以提高。

牽頭機(jī)構(gòu)和執(zhí)行部門變量：貴陽市在市直機(jī)關(guān)強(qiáng)制分類、示范點(diǎn)創(chuàng)建、管理責(zé)任人制度、處理設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、垃圾產(chǎn)業(yè)鏈、垃圾處置能力提升、餐廚垃圾處置、可回收垃圾回收利用、農(nóng)村垃圾治理、宣傳引導(dǎo)等領(lǐng)域建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)和確定責(zé)任主體，建立由市城管局和市發(fā)改委牽頭引導(dǎo)、相關(guān)單位和部門主抓的執(zhí)行系統(tǒng)，牽涉的部門、系統(tǒng)和相關(guān)負(fù)責(zé)人較多，多個部門齊抓共管，形成一種領(lǐng)域多維和主體多元的執(zhí)行模式，保證垃圾分類政策執(zhí)行的深度和廣度。同時，采用公開招標(biāo)的市場競爭方式，向具備條件和資質(zhì)的企業(yè)購買服務(wù)，授予其特許經(jīng)營權(quán)。

社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境與技術(shù)變量：貴陽市盡管在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上仍處于后發(fā)趕超階段，但是近5年來財(cái)政收入正穩(wěn)步提升。同時，貴陽市作為首批垃圾試點(diǎn)城市，相較于北京、上海、南京等一線城市，其起步相對較晚，目前仍然處于垃圾分類政策的探索階段，但這也賦予貴陽市在垃圾分類政策的制定和實(shí)施上更多的可能性。在技術(shù)變量上，貴陽市建立“PPP”運(yùn)作模式，引入市場機(jī)制，運(yùn)用市場激活垃圾分類的運(yùn)作機(jī)制。同時高度重視互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，逐漸將互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)融入垃圾分類全過程。如貴陽市首批垃圾示范點(diǎn)——金華園社區(qū)，在A區(qū)投入46套智能設(shè)備，根據(jù)《實(shí)施方案》提出的垃圾四分法，對垃圾進(jìn)行智能回收，5個月內(nèi)取得可回收垃圾2018.58公斤，有害垃圾30公斤，易腐垃圾約25噸，其他垃圾約30噸的顯著成效，并在此基礎(chǔ)上積極探索“大數(shù)據(jù)+垃圾分類”的治理模式。

執(zhí)行人員和領(lǐng)導(dǎo)水平變量：貴陽市從黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位（團(tuán)體）、學(xué)校、醫(yī)院等單位實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，主要實(shí)行以政府牽頭引導(dǎo)，相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)具體實(shí)施的執(zhí)行模式，政策執(zhí)行靈活度較高，執(zhí)行彈性較大，主要執(zhí)行部門呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)。在執(zhí)行人員配給上主要是自給自足，在執(zhí)行能力和水平上存在較大差異。如在黨政機(jī)關(guān)和教育機(jī)構(gòu)，能夠在對垃圾分類的理解和執(zhí)行上顯現(xiàn)出及時、精準(zhǔn)、高效等特征，而在社區(qū)執(zhí)行垃圾分類過程中，主要借助社區(qū)負(fù)責(zé)人以及居委會成員領(lǐng)導(dǎo)和開展垃圾分類工作，執(zhí)行人員的能力和知識水平相對較低，在對垃圾分類政策的認(rèn)識和理解上存在諸多困難，執(zhí)行效果大打折扣。

三、貴陽市垃圾分類政策執(zhí)行問題分析

一是法律法規(guī)不健全，缺乏制度后備。在國家層面，我國現(xiàn)行的相關(guān)法律有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》，《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等，而在這些基本法律中，很難看到一部以“垃圾分類”作為核心詞匯的法律，垃圾分類一直以模糊形式存在與各種法律之中，缺乏法律的權(quán)威推進(jìn)。在地方層面，不論是在省政府還是市政府層面，均未針對垃圾分類進(jìn)行法律法規(guī)建設(shè)，主要依靠各類政策的出臺來保證垃圾分類工作的開展。各種形式的政策文件只能作為完成短期目標(biāo)的一種手段，而對于具有長期性、普遍性、強(qiáng)制性和規(guī)范性的法律法規(guī)的制定十分匱乏，法律效力不足。

二是缺乏配套政策，部分執(zhí)行內(nèi)容含糊不清。貴陽市在有害垃圾的處置上已出臺相應(yīng)政策，但是在可回收垃圾、易腐垃圾、其他垃圾方面的政策較為匱乏，缺乏具體的指導(dǎo)方案。對于目標(biāo)考核政策的相關(guān)處罰和激勵政策制定力度不足，考核的量化結(jié)果缺乏實(shí)際意義。同時，在《貴陽市生活垃圾制度實(shí)施方案》的具體內(nèi)容中，部分內(nèi)容在表達(dá)上含糊不清，缺乏可操作性的特征。如在對垃圾的具體分類中，在對其他垃圾進(jìn)行闡釋時，以“除上述的三種垃圾以外的其他生活垃圾”這種表述方式對其他垃圾進(jìn)行定義，沒有進(jìn)行具體的解釋說明，同時在收集運(yùn)輸和處置方式上仍然沿用現(xiàn)行的方法，這種模糊的表述方式在具體政策執(zhí)行過程中會導(dǎo)致定義把握不準(zhǔn)、收集運(yùn)輸遲緩、處置方式失當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象。

三是財(cái)政資源短缺，執(zhí)行推力不足。貴陽市擁有穩(wěn)定的政治環(huán)境和社會環(huán)境，為垃圾分類政策的執(zhí)行提供兩大助力。但在經(jīng)濟(jì)環(huán)境上正處于穩(wěn)步提升階段，存在一定的財(cái)政壓力，在對垃圾分類政策的財(cái)政支持上顯得捉襟見肘，對垃圾分類政策的執(zhí)行產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)阻力。盡管在《實(shí)施方案》中指出要將垃圾分類政策所需經(jīng)費(fèi)納入本級財(cái)政預(yù)算，但是貴陽市經(jīng)濟(jì)水平偏低、財(cái)政資源短缺的客觀現(xiàn)實(shí)不會發(fā)生改變，間接影響在垃圾分類政策執(zhí)行中的財(cái)政投入，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、專業(yè)人員配備、運(yùn)輸費(fèi)用供給、處理技術(shù)更新等方面出現(xiàn)資金緊張狀況，垃圾分類政策的財(cái)政投入難以維計(jì)，缺乏財(cái)政推力。

四是執(zhí)行主體偏多，責(zé)任主體不明。貴陽市在垃圾分類政策執(zhí)行的工作責(zé)任制度建設(shè)不夠完善，并沒由建立相應(yīng)的責(zé)任制度，只是在方案中提及責(zé)任單位。往往涉及多個單位和部門，但對單位部門的具體職責(zé)沒有進(jìn)行明確規(guī)定。如在示范點(diǎn)創(chuàng)建中涉及5個責(zé)任主體、在檢查和監(jiān)督中涉及6個以上責(zé)任主體、垃圾分類處理項(xiàng)目建設(shè)涉及7個以責(zé)任主體等等，而在對這些責(zé)任主體的權(quán)限范圍和具體職責(zé)上并沒有進(jìn)行細(xì)分，各責(zé)任主體存在職能交叉、職能重疊等現(xiàn)象。各責(zé)任主體互相推諉，相互推卸責(zé)任，產(chǎn)生責(zé)任空區(qū)，導(dǎo)致政策執(zhí)行難以有效

四、反思與路徑優(yōu)化

一是完善法律法規(guī)，增強(qiáng)制度后備。要對“垃圾分類”進(jìn)行具有針對性的制度建設(shè)，以法為綱，保障垃圾分類政策權(quán)威推進(jìn)。法律法規(guī)具有強(qiáng)制性、普適性、權(quán)威性和長期性等特征，有效解決垃圾分類政策執(zhí)行彈性大、適用范圍小、實(shí)行周期短等具體問題。政策的執(zhí)行和推進(jìn)必須做到有法可依、有法必依，垃圾分類政策的有效執(zhí)行必須要積極建章立制。同時，垃圾分類政策執(zhí)行不能僅僅依靠和援引具有一定相關(guān)性的法律法規(guī)，而是要建立一部專門的法典。政策的制定和執(zhí)行必須具有法律依托，增強(qiáng)政策的合理合法性，保障垃圾分類政策執(zhí)行有據(jù)可依。

二是注重政策配套，明確政策內(nèi)容。一項(xiàng)政策并不能完全解決復(fù)雜的社會問題，而是需要多種政策配套，形成政策合力，以此解決社會問題。首先，垃圾分類作為一項(xiàng)全國性的議題，其涉及的維度、內(nèi)容和主體是多樣的，不能僅僅依靠一項(xiàng)實(shí)施方案、工作條例、辦法等來進(jìn)行安排和統(tǒng)籌，而要從橫向部門和縱向?qū)蛹壣贤晟婆涮渍?，各?xiàng)政策之間不能是兩張皮，政策之間要在時間上和過程上銜接起來，貫穿政策執(zhí)行的五個階段。如在垃圾分類實(shí)施方案執(zhí)行后開展相應(yīng)的政策執(zhí)行效果評估、政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制建設(shè)、政策執(zhí)行效果的相關(guān)激勵和處罰措施等等。其次，政策的文本內(nèi)容要力求精細(xì)，不能對某些內(nèi)容進(jìn)行含糊的概括，對相關(guān)內(nèi)容和概念做好解釋說明，特別是在垃圾種類劃分上不能進(jìn)行籠統(tǒng)性的概述，而是要對應(yīng)到具體的垃圾類型，使政策受眾在理解上更加深入直觀。

三是加大財(cái)政投入，助力垃圾分類。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，垃圾分類政策的有效執(zhí)行需要加大財(cái)政投入。貴陽市要將垃圾分類政策的財(cái)政投入從衛(wèi)生健康、民生改善等項(xiàng)目中抽離出來，設(shè)立垃圾分類的專項(xiàng)資金，加大財(cái)政支持。財(cái)政資源短缺是貴陽市垃圾分類政策執(zhí)行函待解決的重要問題，要從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、分類收集管理、分類運(yùn)輸經(jīng)費(fèi)、處理技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)、政策宣傳投入等方面進(jìn)行成本預(yù)估，通過成本預(yù)算提供財(cái)政資源，在財(cái)政資源充足的基礎(chǔ)上做到財(cái)政的精準(zhǔn)投入，物盡其用。貴陽市作為后發(fā)趕超的城市，在可資利用的財(cái)政資源上一直存在赤字狀態(tài)，所以對于垃圾分類政策執(zhí)行的財(cái)政投入也顯得力不從心。但財(cái)政支持不能成為垃圾分類政策執(zhí)行中的絆腳石，而是要成為垃圾分類政策執(zhí)行中的助力，保證垃圾分類政策有序、及時、高效地執(zhí)行。

四是建立責(zé)任制度，做到權(quán)責(zé)一致。貴陽市垃圾分類政策執(zhí)行主體職能重疊、混淆，責(zé)任劃分不明確。不能僅僅提出責(zé)任單位，還需要對單位具體職權(quán)范圍、承擔(dān)具體責(zé)任、部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動等內(nèi)容建章立制，保證垃圾分類政策的執(zhí)行主體做到權(quán)責(zé)一致。貴陽市可以通過明確的責(zé)任制度建設(shè)，積極建設(shè)“誰主管，誰負(fù)責(zé)“的責(zé)任體系，做到有人主管，有人主抓，有人負(fù)責(zé)。在職能重疊區(qū)域做到責(zé)任明晰化，通過區(qū)域性質(zhì)和部門職能間的契合程度明確主要責(zé)任人，在責(zé)任空區(qū)要積極尋找相關(guān)責(zé)任人，填補(bǔ)責(zé)任空白。同時，責(zé)任制度建設(shè)并不代表部門之間具有明確的責(zé)任界限，而是一種主管部門負(fù)主責(zé)，相關(guān)部門負(fù)次責(zé)的責(zé)任制度體系。

五、結(jié)語

貴陽市垃圾分類政策執(zhí)行的影響因素分析對于貴陽市如何從試點(diǎn)走向示范具有重要意義。本文通過對“財(cái)政、牽頭機(jī)構(gòu)和執(zhí)行部門變量、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境與技術(shù)、執(zhí)行人員和領(lǐng)導(dǎo)水平、可資利用的理論和媒介”等變量展開現(xiàn)狀分析、問題呈現(xiàn)和相關(guān)反思，客觀科學(xué)地剖析貴陽市垃圾分類政策和相關(guān)制約因素，為其政策修正、執(zhí)行糾偏、效能落地起到一定的借鑒意義，助力貴陽垃圾分類政策執(zhí)行特色模式的建設(shè)和發(fā)展。

作者簡介

徐琳航（1995—），男，貴州甕安人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策與地方治理。

貴州大學(xué)? 貴州? 貴陽? 550025