準(zhǔn)確理解監(jiān)督談話

譚霖雨

《監(jiān)察法》第19條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)可能發(fā)生職務(wù)違法行為的監(jiān)察對(duì)象，按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說(shuō)明情況”。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，該條文是監(jiān)察談話監(jiān)督功能的體現(xiàn)，是監(jiān)督談話的法規(guī)范依據(jù)。為理解監(jiān)督談話，筆者將從條文難點(diǎn)的理解以及實(shí)踐中兩種監(jiān)督談話類型教育提醒、談話函詢?nèi)胧址治觥?/p>

1.“可能發(fā)生職務(wù)違法行為”的理解

《監(jiān)察法》第19條規(guī)定：“對(duì)可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說(shuō)明情況”。對(duì)于該條款中“可能發(fā)生職務(wù)違法行為”，理論界有觀點(diǎn)認(rèn)為：“應(yīng)當(dāng)以相關(guān)問(wèn)題線索作為行使談話的基礎(chǔ)”[1]。上述觀點(diǎn)源于官方對(duì)《監(jiān)察法》第19條的解釋：“（談話的）要件是其可能發(fā)生職務(wù)違法，這主要是指監(jiān)察對(duì)象有相關(guān)問(wèn)題線索，或者有職務(wù)違法方面的苗頭性、傾向性問(wèn)題等”[2]。對(duì)于理論界的上述觀點(diǎn)，筆者持商榷態(tài)度。理由有二：一是如果要求談話以問(wèn)題線索為基礎(chǔ)，則官方解釋區(qū)分“有相關(guān)問(wèn)題線索”和“苗頭性、傾向性問(wèn)題”顯得多余;二是實(shí)踐中對(duì)于苗頭性、傾向性問(wèn)題的教育提醒則于法無(wú)據(jù)[3]。筆者認(rèn)為，“苗頭性、傾向性問(wèn)題”和“有相關(guān)問(wèn)題線索反映”是一種程度上的遞進(jìn)關(guān)系。一是，“從審理的大量案件中可以抽象出這樣一個(gè)結(jié)論：破‘法無(wú)不從破‘紀(jì)開(kāi)始，且發(fā)展的軌跡往往都是一樣的：先從出現(xiàn)違紀(jì)苗頭到逐步越過(guò)紀(jì)律底線，之后又從一般違紀(jì)發(fā)展到嚴(yán)重違紀(jì)，最后引起質(zhì)變，演變?yōu)樯嫦舆`法犯罪”[4]，針對(duì)有關(guān)問(wèn)題線索的反映的談話，可能導(dǎo)致問(wèn)題線索轉(zhuǎn)入初步核實(shí)的結(jié)果[5]，可見(jiàn)其問(wèn)題性質(zhì)與一般違紀(jì)接近，應(yīng)與“苗頭性、傾向性問(wèn)題”相區(qū)分。二是，《規(guī)則》規(guī)定談話函詢材料應(yīng)當(dāng)計(jì)入廉政檔案，但教育提醒卻未作此要求?？梢?jiàn)前者嚴(yán)于后者。

2.談話函詢

談話函詢是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象存在一般性問(wèn)題的線索，或者收到反映監(jiān)察對(duì)象一般性問(wèn)題的線索時(shí)，可以采取的線索處置方式。監(jiān)察談話并未被《監(jiān)察法》明確規(guī)定，系監(jiān)察談話的實(shí)踐類型，其法律依據(jù)是《監(jiān)察法》第19條，《規(guī)則》對(duì)談話函詢也有規(guī)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)日常監(jiān)督的目的是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，盡早盡快解決?！氨O(jiān)察對(duì)象有相關(guān)問(wèn)題線索反映”[6]雖未明確監(jiān)察機(jī)關(guān)在日常監(jiān)督中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索，但應(yīng)是其應(yīng)有之義。

監(jiān)察機(jī)關(guān)處置問(wèn)題線索有予以了結(jié)、暫存待查、談話函詢、初步核實(shí)四種，暫存待查是問(wèn)題雖具一定可查性，但時(shí)機(jī)、條件等不成熟或者存在涉案人一時(shí)難以找到等情形，暫不具備初步核實(shí)條件而存放備查;予以了結(jié)是線索反映問(wèn)題失實(shí)或者沒(méi)有可能開(kāi)展核查工作，包括雖有職務(wù)違法事實(shí)但情節(jié)輕微不需要追究法律責(zé)任，已建議有關(guān)單位恰當(dāng)處理，被反映人已去世等[7]。初步核實(shí)則是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)受理和發(fā)現(xiàn)的反映監(jiān)察對(duì)象涉嫌違法犯罪問(wèn)題線索的處理方式[8]?！叭绻从车膯?wèn)題屬于一般性問(wèn)題，通常進(jìn)行談話函詢”[9]。對(duì)于什么是一般性問(wèn)題，筆者認(rèn)為結(jié)合上述對(duì)4種問(wèn)題線索處置方式的描述，談話函詢所針對(duì)的一般性問(wèn)題，是指所反映的問(wèn)題在兩可之間，既有導(dǎo)向職務(wù)違法犯罪，也有導(dǎo)向其反面。

談話函詢包括談話、函詢兩種形式。二者有相同之處，也有不同之處。二者的相同點(diǎn)有：一是性質(zhì)相同，都是監(jiān)察一般性問(wèn)題線索的處置方式;二是法律依據(jù)相同，都是《監(jiān)察法》第19條;三是后續(xù)處理相同，參照《規(guī)則》，對(duì)談話函詢結(jié)果都可以做予以了結(jié)、談話處置、初步核實(shí)，對(duì)誣告陷害者都要追究責(zé)任。四是在實(shí)踐中的審批程序都實(shí)行分類分級(jí)審批。二者的不同點(diǎn)有：一是形式不同，談話是以面對(duì)面問(wèn)答的方式進(jìn)行，函詢是以書(shū)面方式不同;二是執(zhí)行程序不同，這也是由其形式不同決定的。參照《規(guī)則》，談話由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人或者承辦部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行，可以由被談話人所在黨委（黨組）、紀(jì)委監(jiān)委（紀(jì)檢監(jiān)察組、紀(jì)檢監(jiān)察工委）有關(guān)負(fù)責(zé)人陪同;也可以委托被談話人所在單位黨委（黨組）主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行。談話應(yīng)當(dāng)在具備安全保障條件的場(chǎng)所內(nèi)進(jìn)行。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)談話的，應(yīng)當(dāng)制作談話筆錄，談話后可以視情況由被談話人寫(xiě)出書(shū)面說(shuō)明。函詢通過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦公廳（室）名義發(fā)函給被反映人，抄送同級(jí)黨委（黨組）和派駐紀(jì)檢監(jiān)察組主要負(fù)責(zé)人。被函詢?nèi)耸盏胶笥?5個(gè)工作日的時(shí)間書(shū)寫(xiě)說(shuō)明材料。說(shuō)明材料寫(xiě)好后由所在黨委（黨組）負(fù)責(zé)人簽署意見(jiàn)后函復(fù)監(jiān)察機(jī)關(guān)。被函詢?nèi)耸屈h委（黨組）主要負(fù)責(zé)人或者說(shuō)明材料涉及黨委（黨組）主要負(fù)責(zé)人的，不須簽署意見(jiàn)，直接函復(fù)監(jiān)察機(jī)關(guān)[10]。

談話函詢的后果。《監(jiān)察法》對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，參考《規(guī)則》第30條，對(duì)于經(jīng)談話函詢發(fā)現(xiàn)反映不實(shí)，或者沒(méi)有證據(jù)證明存在問(wèn)題的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以采信了結(jié)，并向被函詢?nèi)税l(fā)函反饋。此處雖然沒(méi)有規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)是否協(xié)助被談話人對(duì)被反映的問(wèn)題予以澄清，但談話函詢“已經(jīng)給監(jiān)察對(duì)象的名譽(yù)、工作造成了一定的影響，所以應(yīng)當(dāng)在被監(jiān)察對(duì)象所在單位進(jìn)行一定范圍的了結(jié)澄清說(shuō)明”[11]。對(duì)于問(wèn)題輕微，不需要追究法律責(zé)任的，采取談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、予以誡勉等方式處理。反映問(wèn)題比較具體，但被反映人予以否認(rèn)且否認(rèn)理由不充分具體的，或者說(shuō)明存在明顯問(wèn)題的，一般應(yīng)當(dāng)再次談話或者函詢;發(fā)現(xiàn)其涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問(wèn)題需要追究紀(jì)律和法律責(zé)任的，予以初步核實(shí)。

談話函詢的后續(xù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)談話函詢的說(shuō)明情況進(jìn)行抽查核實(shí)。談話函詢材料將被存入被談話人廉政檔案。

3.教育提醒談話

教育提醒談話是監(jiān)察機(jī)關(guān)在日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象存在苗頭性、傾向性問(wèn)題的處理方式。教育提醒談話并未被《監(jiān)察法》明確規(guī)定，系監(jiān)察談話的實(shí)踐類型，《規(guī)則》對(duì)教育提醒談話也有類似規(guī)定。

有觀點(diǎn)將監(jiān)察談話劃分為提醒型監(jiān)察談話、調(diào)查型監(jiān)察談話、處置型監(jiān)察談話。認(rèn)為提醒型監(jiān)察談話是“對(duì)個(gè)案輕微問(wèn)題線索予以事前型規(guī)制”，“是指監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)有證據(jù)證明可能發(fā)生職務(wù)違法行為但情節(jié)較輕的監(jiān)察對(duì)象展開(kāi)的，以批評(píng)教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉為主要目的的監(jiān)察談話”[12]。該觀點(diǎn)的目的在于通過(guò)“有證據(jù)證明”來(lái)對(duì)苗頭性、傾向性問(wèn)題予以限定，使之明確、客觀、可操作，以此防止監(jiān)察談話權(quán)的濫用。對(duì)其限定監(jiān)察談話權(quán)的目的，筆者是肯定的。但該觀點(diǎn)是對(duì)苗頭性、傾向性問(wèn)題不正確限縮，是對(duì)教育提醒談話的誤解。教育提醒談話體現(xiàn)的是“監(jiān)督常在、震懾常在”[13]，是有則改之，無(wú)則加勉。

綜上，準(zhǔn)確把握監(jiān)督談話，要準(zhǔn)確把握“苗頭性、傾向性”問(wèn)題與一般性問(wèn)題之間的遞進(jìn)關(guān)系;要準(zhǔn)確把握教育提醒談話與談話函詢之間的遞進(jìn)關(guān)系。

參考文獻(xiàn)：

[1]同上①.

[2]中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義，方正出版社，2018，126.

[3]可參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第7條，雖然該規(guī)定屬于黨內(nèi)規(guī)范，但由于紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，其規(guī)定對(duì)監(jiān)察實(shí)踐有實(shí)際指導(dǎo)意義。

[4]中紀(jì)委案件審理室，準(zhǔn)確理解和把握監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”[J]，中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察，2015（24），26-29.

[5]同上②，127.

[6]中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義，方正出版社，2018，126。

[7]中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義，方正出版社，2018，181。

[8]中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》釋義，方正出版社，2018，183。

[9]中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》釋義，方正出版社，2018，98。

[10]參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第29條。

[11]金成波、張航，國(guó)家監(jiān)察法視閾下談話制度的運(yùn)用與完善[J]，長(zhǎng)白學(xué)刊，2020（02）28-35.，

[12]曾哲、丁俊文，基于法定職權(quán)的監(jiān)察談話：政治屬性與法治路徑[J]，時(shí)代法學(xué)，2019，17（6），10-19.

[13] 把改革的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能[]J，中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察，2019（02），29-30.