公辦職業(yè)院校采用PPP模式運(yùn)行機(jī)制的探析

李奇志

摘? ? 要： 公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目社會(huì)影響力大、參與主體多、運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜，在現(xiàn)階段存在不少問(wèn)題，進(jìn)一步完善公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制是職業(yè)教育混合所有制改革研究的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞： 公辦職業(yè)院校? ? PPP項(xiàng)目? ? 運(yùn)行機(jī)制

近年來(lái)PPP模式在我國(guó)新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域迎來(lái)高速發(fā)展。在職業(yè)教育領(lǐng)域，經(jīng)過(guò)前期論證，通過(guò)地方政府公開(kāi)招標(biāo)，職業(yè)院校以土地、固定資產(chǎn)、資金及無(wú)形資產(chǎn)等方式，社會(huì)資本以現(xiàn)金、設(shè)備、基本建設(shè)的方式，公辦職業(yè)院校采用PPP模式進(jìn)行職業(yè)教育混合所有制改革，非公有制資本的進(jìn)入，將使公辦職業(yè)院校原有體制機(jī)制發(fā)生重大改變，政府方、公辦職業(yè)院校方和社會(huì)資本方通過(guò)PPP協(xié)議確定授權(quán)服務(wù)關(guān)系，明確授權(quán)范圍和期限。社會(huì)資本投資建設(shè)公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目并享有一定期限的特許經(jīng)營(yíng)，由于項(xiàng)目涉及地方政府方、公辦職業(yè)院校方和社會(huì)資本方，項(xiàng)目運(yùn)行管理呈現(xiàn)復(fù)雜局面，存在不少問(wèn)題，值得我們進(jìn)一步展開(kāi)討論分析。

一、運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)涵

公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制是指在公辦院校PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中，影響項(xiàng)目運(yùn)行的各主體，包括政府（同為監(jiān)督主體）、公辦職業(yè)院校、社會(huì)資本方等和項(xiàng)目涉及的公辦職業(yè)院校教學(xué)、實(shí)訓(xùn)、餐飲、住宿、供熱等因素的結(jié)構(gòu)、功能及相互關(guān)系，以及這些因素產(chǎn)生影響、發(fā)揮功能的作用過(guò)程和作用原理及運(yùn)行方式。

具體來(lái)說(shuō)，公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制是包含溝通機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制、利益共享機(jī)制、監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制、決策機(jī)制、效果評(píng)價(jià)機(jī)制等運(yùn)行機(jī)制及應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的動(dòng)態(tài)磋商機(jī)制，和專業(yè)化第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理評(píng)價(jià)機(jī)制等。

二、公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制存在的問(wèn)題

1.公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目法律保障單薄問(wèn)題

在公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，地方政府往往占據(jù)強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位，只要涉及利益沖突，特別是項(xiàng)目合同中未涉及的空白地帶等，現(xiàn)有的法律條文對(duì)地方政府的約束總是有限的，院校方、社會(huì)資本方一般缺乏話語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)，再加上公辦職業(yè)院校、社會(huì)資本方一般由地方政府直接管理，院校方和社會(huì)資本方的利益得到的法律保護(hù)，公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制甚至整個(gè)項(xiàng)目都有被打破的危險(xiǎn)。

2.公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目管理的沖突問(wèn)題

在2014年之前，政府公共服務(wù)基建項(xiàng)目多采用政府主導(dǎo)的BT、BOT模式，PPP模式是由地方政府方、院校方、社會(huì)資本方共同全程參與項(xiàng)目建設(shè)、管理、經(jīng)營(yíng)的，對(duì)比于傳統(tǒng)項(xiàng)目管理方式，無(wú)論是依據(jù)現(xiàn)代企業(yè)管理制度形成的先進(jìn)的管理理念、科學(xué)的管理模式、現(xiàn)代化的管理技術(shù)和方法，還是高效、公開(kāi)的溝通機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制、利益共享機(jī)制、監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制、決策機(jī)制、效果評(píng)價(jià)機(jī)制等都與傳統(tǒng)項(xiàng)目管理方式存在較大出入，特別是部分地方政府“重融資、輕管理”，錯(cuò)誤地將PPP項(xiàng)目作為緩解、化解地方債務(wù)的做法，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中存在管理文化、管理理念、管理方式、管理方法、管理行為等多方面的沖突。

3.公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任歸屬問(wèn)題

公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目社會(huì)影響力大、投資額大、項(xiàng)目參與方較多、建設(shè)經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、各方關(guān)系復(fù)雜、涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素多，一旦處理不善極易造成群體性事件，必須高度重視風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。具體而言，一方面當(dāng)前各級(jí)政府推廣PPP模式的熱情高漲，在項(xiàng)目前期為快速吸引社會(huì)資本，提升政績(jī)，仍存在地方政府方、院校方急于促成項(xiàng)目而主動(dòng)承纜項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，但在PPP項(xiàng)目真正出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任問(wèn)題時(shí)，又難免上演相互“扯皮”和推諉的戲碼，影響項(xiàng)目推進(jìn)，極端情況下導(dǎo)致項(xiàng)目延期或中止，另一方面社會(huì)資本方過(guò)于看重項(xiàng)目長(zhǎng)期收益，參與積極性高，未正確認(rèn)識(shí)自身資本、技術(shù)、管理、融資實(shí)力能否應(yīng)對(duì)復(fù)雜的PPP項(xiàng)目，一味跟風(fēng)，也帶來(lái)了一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

4.公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目利益協(xié)調(diào)問(wèn)題

公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目涉及政府、社會(huì)資本方、學(xué)校等多個(gè)主體，各自都有著不同需求，地方政府方主要從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)展教育事業(yè)、增加教育投入、維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定等角度出發(fā)，充當(dāng)主導(dǎo)者身份，主要行使行政職能發(fā)布項(xiàng)目。院校方立足于公益性，主要從改善辦學(xué)條件，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量角度，充當(dāng)利益輸出方，主要以院校方市場(chǎng)換取投資。社會(huì)資本方主要從經(jīng)濟(jì)效益、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、追求利潤(rùn)最大化出發(fā)，憑借自身的資本、技術(shù)、管理等優(yōu)勢(shì)資源融入職業(yè)教育，充當(dāng)投資者身份，通過(guò)對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行投入獲取利益。PPP糾紛本質(zhì)上是雙方利益之爭(zhēng)，因維護(hù)自身利益損害他方利益的問(wèn)題并不少見(jiàn)。

5.公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目契約缺乏問(wèn)題

PPP模式是我國(guó)政府近階段的政策導(dǎo)向，究其實(shí)質(zhì)，PPP項(xiàng)目本身就是一個(gè)市場(chǎng)活動(dòng)行為，考驗(yàn)的是合作方信用、契約精神。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，一方面存在地方政府方和院校方項(xiàng)目前期為推動(dòng)項(xiàng)目落地，采取藏匿項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、浮夸項(xiàng)目收益等不實(shí)問(wèn)題，以及在建設(shè)期、特許經(jīng)營(yíng)期不按合同履約等行為。另一方面社會(huì)資本方存在為降低成本、增加收益故意降低產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)品質(zhì)的行為，極端情況下由于項(xiàng)目收益達(dá)不到預(yù)期，出現(xiàn)過(guò)單方面中止項(xiàng)目的情形。

三、提升公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制的建議

1.完善公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目的法律體系

通過(guò)對(duì)國(guó)外PPP模式具體實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)得出，PPP的有效運(yùn)行離不開(kāi)良好的法制環(huán)境，特別是雙方存在較大分歧時(shí)，司法程序是最后的法律保障。自2013年以來(lái)，PPP模式在我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，中央財(cái)政一直積極推進(jìn)PPP法制建設(shè)，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，國(guó)家高度重視PPP項(xiàng)目法制建設(shè)，2015年4月25日國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)人民銀行等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，該法規(guī)被稱作PPP推進(jìn)的“基本法”，從項(xiàng)目開(kāi)展范圍、操作流程、政府職責(zé)、項(xiàng)目機(jī)制手續(xù)及融資方式多方面對(duì)PPP確立了全面的制度化框架。我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)規(guī)范化階段?；诖耍环矫娓骷?jí)行政職能部門、地方政府、院校方、社會(huì)資本都應(yīng)以“基本法”為遵循，嚴(yán)格遵守管理辦法，依法依規(guī)操作，另一方面各方應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，依據(jù)地域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出對(duì)應(yīng)修正PPP項(xiàng)目，從而避免和解決矛盾問(wèn)題。深層次來(lái)看，只有完善法律機(jī)制才能充分發(fā)揮PPP模式真正優(yōu)勢(shì)，司法部門和行政職能部門應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)制定，一定要慎重對(duì)待公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目，給予全面的法律保護(hù)，規(guī)范各方嚴(yán)格遵守合同，有力保障和履行各方權(quán)利與義務(wù)，確保項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

2.加強(qiáng)公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目的規(guī)范化管理

各方應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目前期溝通，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，要尊重地方政府方、院校方議事制度，也要深入學(xué)習(xí)現(xiàn)代企業(yè)管理制度形成的先進(jìn)的管理理念、科學(xué)的管理模式、現(xiàn)代化的管理技術(shù)和方法，共同完善公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)，建立標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目管理流程，共同打造高效、規(guī)范、透明PPP項(xiàng)目溝通機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制、利益共享機(jī)制、監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制、決策機(jī)制、效果評(píng)價(jià)機(jī)制等運(yùn)行機(jī)制，杜絕插手項(xiàng)目、干預(yù)項(xiàng)目行為，確保項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性，建立動(dòng)態(tài)的磋商機(jī)制應(yīng)對(duì)突發(fā)情況，適時(shí)引入專業(yè)化第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理評(píng)價(jià)。

3.健全公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

PPP模式存在長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和交互影響性，全方位、全流程的監(jiān)管制度是控制風(fēng)險(xiǎn)的有力措施。地方政府方、院校方、社會(huì)資本方應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作，杜絕利用PPP項(xiàng)目化解地方政府、公辦職業(yè)院校債務(wù)，組建專業(yè)項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，充分規(guī)劃論證項(xiàng)目，制定項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度表和資金規(guī)劃，建立項(xiàng)目變更流程，科學(xué)合理地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和特許經(jīng)營(yíng)期的預(yù)期收益，嚴(yán)格編制合同，依據(jù)各方優(yōu)勢(shì)資源，合理分配風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，需各方共同承擔(dān)或購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。建立風(fēng)險(xiǎn)磋商機(jī)制，利用磋商化解或承擔(dān)合同中未涉及的風(fēng)險(xiǎn)，在公平的前提下，保證各方達(dá)到滿意的程度。項(xiàng)目組應(yīng)制定好政策叫停時(shí)項(xiàng)目的無(wú)償終止與有償回購(gòu)條款，劃分暫停、終止各方權(quán)責(zé)利，使項(xiàng)目各方利益損失降到最小，合理解決風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。

4.優(yōu)化公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目各方利益分配方案

PPP項(xiàng)目糾紛多數(shù)為各方利益之爭(zhēng)，利益分配將直接影響項(xiàng)目的推進(jìn)，一是項(xiàng)目組應(yīng)認(rèn)真分析地方政府方、院校方、社會(huì)資本方利益需求，將責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和利益分配對(duì)等起來(lái)，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的不同階段，科學(xué)合理確定利益分配原則，制訂各方滿意的利益分配方案。二是由于PPP項(xiàng)目持續(xù)的特許經(jīng)營(yíng)周期較長(zhǎng)，收益不確定性強(qiáng)，利益分配方案應(yīng)具備一定的調(diào)節(jié)彈性以適應(yīng)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和市場(chǎng)供需情況。建立健全PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決機(jī)制;三是建立稅收優(yōu)惠等條件的補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)于PPP項(xiàng)目非正常原因虧損科學(xué)客觀地測(cè)算補(bǔ)貼額度，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。

5.培養(yǎng)公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目各方的契約精神

PPP項(xiàng)目是長(zhǎng)期的合作，實(shí)施PPP的重要環(huán)節(jié)之一是政企雙方平等訂立契約，堅(jiān)守契約精神，各方尊重并共同信守契約，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。具體來(lái)說(shuō)，合作各方應(yīng)坦誠(chéng)相待，形成共同的價(jià)值觀，如實(shí)提交各自的實(shí)際情況，地方政府方要保證政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性，不能濫用權(quán)力，不能因?yàn)閾Q屆肆意調(diào)整政策，要重視項(xiàng)目準(zhǔn)入，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，確保項(xiàng)目的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，完善項(xiàng)目退出機(jī)制，尊重社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，保障公辦職業(yè)院校和社會(huì)資本利益，杜絕“爛尾”項(xiàng)目;院校方要科學(xué)規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，項(xiàng)目規(guī)模不能隨意調(diào)整，社會(huì)資本方要量體裁衣，結(jié)合自身實(shí)力投資，要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，履行合同責(zé)任。此外，公辦職業(yè)院校PPP項(xiàng)目還應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)制，聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)PPP模式進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目進(jìn)程和績(jī)效評(píng)定，實(shí)現(xiàn)各方利益最大化。

公辦職業(yè)院校采用PPP模式的根本目的是提高職業(yè)教育辦學(xué)活力，為適應(yīng)混合所有制改革，必須在體制機(jī)制上做出重大改革，將現(xiàn)代學(xué)校制度與現(xiàn)代企業(yè)制度結(jié)合起來(lái)。既要借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理模式，又不能簡(jiǎn)單照搬用企業(yè)模式;既引進(jìn)社會(huì)資本，又要防止純商業(yè)化辦學(xué)。項(xiàng)目要建立所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的管理模式;發(fā)揮教代會(huì)、工會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)等的作用，在投資者、管理者、執(zhí)行者之間進(jìn)行權(quán)力制衡、利益制衡，既保護(hù)出資人的利益，又維護(hù)地方政府方、公辦職業(yè)院校權(quán)益。各方主體密切配合、協(xié)調(diào)一致時(shí)，PPP項(xiàng)目才能有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)1+1+1>3，如果各自為政、見(jiàn)利忘義，則將阻礙項(xiàng)目實(shí)施或者滯后項(xiàng)目實(shí)施，落得1+1+1<3的局面。作為尚未全面成熟的社會(huì)融資模式，職業(yè)教育領(lǐng)域進(jìn)行混合所有制改革應(yīng)高度重視、小心推進(jìn)，PPP模式無(wú)論是頂層設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)及管理能力提高等，都需要項(xiàng)目參與各方共同努力和合作。

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本文系湖南省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2017年度課題《對(duì)公辦職業(yè)院校采用PPP模式的體制機(jī)制研究》（XJK17 BZY014）的階段性成果。