對(duì)加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的思考

鄒永平

摘 要 行政事業(yè)單位是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱，是政府的組成部分，承擔(dān)著公共事務(wù)的服務(wù)、管理、監(jiān)督等多項(xiàng)職能。規(guī)范、有效的預(yù)算管理能合理利用和分配資源，提高資金的使用效率，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的騰飛起到增量作用。近年來(lái)，我國(guó)政府多次強(qiáng)調(diào)執(zhí)政的科學(xué)性，高度重視預(yù)算的合法合規(guī)性，并于2018年對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行了修正。此次修正進(jìn)一步規(guī)范了政府的收支行為，對(duì)單位的預(yù)算管理提出了更高的要求。但我們也清楚地看到目前行政事業(yè)單位的預(yù)算管理還存在很多問(wèn)題。本文對(duì)目前我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀展開分析，找出其中的問(wèn)題，并對(duì)完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理體系提出合理建議。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 預(yù)算管理 思考

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是指財(cái)政部門和行政事業(yè)單位主管部門之間、各主管部門與下屬事業(yè)單位之間關(guān)于財(cái)政資金分配使用的制度。通過(guò)對(duì)預(yù)算進(jìn)行管理，使財(cái)政資金的使用效率最大化，用最少的錢做最多的事，切實(shí)落實(shí)中央節(jié)約型政府的號(hào)召。加強(qiáng)預(yù)算管理主要是加強(qiáng)編制預(yù)算、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、決算與績(jī)效評(píng)價(jià)4個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)控管理。主要遵循以下3個(gè)原則：

（一）全員、全過(guò)程控制原則

與企業(yè)預(yù)算管理相似，行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的也是從預(yù)算編制到績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程的控制。預(yù)算管理的有效實(shí)施離不開單位從上至下全體人員的積極支持和參與。

（二）量入為出、效率優(yōu)先的原則

單位和單位之間、部門和部門之間由于職能和業(yè)務(wù)的不同，有著各自的組織形式和業(yè)務(wù)流程，就是因?yàn)檫@樣的差異性，構(gòu)建合理的預(yù)算管理體系才會(huì)顯得尤為重要。但預(yù)算管理的目標(biāo)和單位的事業(yè)目標(biāo)應(yīng)該是一致的，預(yù)算管理中要考慮到不同部門的工作需要，使編制的預(yù)算能夠照顧全局的同時(shí)在預(yù)算管理的實(shí)施過(guò)程中要講求效率、注重實(shí)效。

（三）權(quán)責(zé)對(duì)等的原則

行政事業(yè)單位在預(yù)算的編制和執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)該明確各個(gè)部門和每個(gè)員工的具體工作內(nèi)容，明確其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，使其明確其績(jī)效目標(biāo)。為了充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，應(yīng)按照個(gè)體的責(zé)任分配相應(yīng)的權(quán)利，員工要嚴(yán)格對(duì)照自己的權(quán)限開展自己的工作，使預(yù)算任務(wù)能夠順利層層落實(shí)。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理意識(shí)淡薄

預(yù)算管理是一項(xiàng)復(fù)雜且涉及面很廣的系統(tǒng)性工作，涉及整個(gè)單位的各個(gè)部門。目前，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和職能科室人員對(duì)單位預(yù)算的認(rèn)識(shí)和重視度明顯不夠，對(duì)于支出的謹(jǐn)慎程度也明顯缺乏意識(shí)，認(rèn)為支出責(zé)任完全是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任。同時(shí)，對(duì)于“先有預(yù)算，后有支出，沒有預(yù)算，嚴(yán)禁支出”這一預(yù)算管理理念沒有深入貫徹。在發(fā)生日常支出時(shí)，不按照預(yù)算執(zhí)行，導(dǎo)致資金使用效率低。這一問(wèn)題在基層單位尤其突出。

（二）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

預(yù)算編制是一個(gè)單位財(cái)務(wù)活動(dòng)的起點(diǎn)和核心，因此科學(xué)地編制預(yù)算對(duì)單位整體績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)顯得尤為重要。目前，預(yù)算編制的科學(xué)性還存在一定的欠缺，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

首先，預(yù)算的編制是一項(xiàng)對(duì)專業(yè)知識(shí)需求較高的工作，預(yù)算編制的前期需要收集大量有效的編制數(shù)據(jù)，在充分調(diào)研和小心的論證下，得出嚴(yán)謹(jǐn)和權(quán)威的數(shù)據(jù)支撐。同時(shí)，在預(yù)算編制的模式上也應(yīng)該選擇較為科學(xué)的“零基預(yù)算”。但由于預(yù)算編制的時(shí)間較短，造成了預(yù)算單位無(wú)法做到目前財(cái)政部提倡的“零基預(yù)算”，單位往往簡(jiǎn)化過(guò)程，以往年的預(yù)算作為基礎(chǔ)，整合單位各個(gè)業(yè)務(wù)部門下一年度的工作需求，形成預(yù)算增量，簡(jiǎn)單粗暴地參照當(dāng)年預(yù)算情況進(jìn)行第二年預(yù)算的計(jì)劃編制。這種增量預(yù)算編制方式不具有科學(xué)性，同時(shí)也容易造成和實(shí)際情況脫離。增量預(yù)算中那些已不合時(shí)宜、不再需要的開支很難被摒棄掉，造成財(cái)政資金的占用和浪費(fèi)。在預(yù)算的審查中，政府或者人大預(yù)算審查機(jī)構(gòu)往往只是盯著增量的部分，對(duì)于原有的項(xiàng)目是否需要繼續(xù)占用地方財(cái)力經(jīng)常忽略，財(cái)政資金的使用效率得不到提高。

其次，科學(xué)的預(yù)算編制需要各個(gè)部門積極參與和配合。但是，由于存在觀念上的偏差，單位領(lǐng)導(dǎo)往往認(rèn)為預(yù)算編制是財(cái)務(wù)部門的工作，而實(shí)際上財(cái)務(wù)部門對(duì)單位的各個(gè)職能部門的工作沒有抓手也無(wú)法宏觀把控。

（三）單位預(yù)算人員綜合素質(zhì)不高

預(yù)算管理人員的綜合素質(zhì)是指預(yù)算的參與人員應(yīng)該具有廉潔奉公的思想覺悟和過(guò)硬的預(yù)算專業(yè)能力?，F(xiàn)實(shí)中，預(yù)算管理人員的綜合素質(zhì)存在某些方面的不足。首先，部門對(duì)于預(yù)算管理人員往往忽視了職業(yè)道德方面的培訓(xùn)，有的同志沒有抵住誘惑，或者有的同志由于對(duì)預(yù)算管理在意識(shí)上存在不夠重視的問(wèn)題，造成違法違紀(jì)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，給單位和地方政府都帶來(lái)了負(fù)面影響。其次，預(yù)算管理人員的專業(yè)素質(zhì)不高。財(cái)務(wù)人員是預(yù)算管理的核心力量，目前行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)崗位人員配備一直被忽視，領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)讓一些做不了業(yè)務(wù)的人去財(cái)務(wù)崗位，或者聘用編外人員。財(cái)務(wù)崗位長(zhǎng)期缺乏競(jìng)爭(zhēng)，沒有主動(dòng)接受新鮮事物，只是被動(dòng)地工作。同時(shí)，除財(cái)政部門對(duì)各個(gè)部門財(cái)務(wù)有一定的預(yù)算編制培訓(xùn)外，各部門基本上都忽視了單位內(nèi)部預(yù)算管理的培訓(xùn)，造成了單位預(yù)算管理人員專業(yè)能力欠缺。

（四）缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制

企業(yè)一般都會(huì)建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核。但是對(duì)于行政事業(yè)單位，實(shí)際上在這個(gè)環(huán)節(jié)上是缺失的。其主要原因是行政事業(yè)單位沒有動(dòng)機(jī)進(jìn)行良好的自我監(jiān)督，即使有些單位制定了相關(guān)規(guī)章制度，也沒有很好地落實(shí)執(zhí)行。另一個(gè)原因是缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)管和監(jiān)督機(jī)制，容易滋生不良現(xiàn)象。

三、解決存在問(wèn)題的措施

（一）樹立正確的預(yù)算管理意識(shí)

預(yù)算管理是否能夠有效實(shí)施，對(duì)企業(yè)當(dāng)年度的預(yù)計(jì)目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)起著至關(guān)重要的作用。我國(guó)行政事業(yè)單位代表國(guó)家履行管理職責(zé)，對(duì)其預(yù)算管理更是高度重視，其預(yù)算管理的科學(xué)性直接影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。行政事業(yè)單位所有工作人員必須樹立起全面預(yù)算的意識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理是要求全員、全過(guò)程、全業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都要參與到管理中來(lái)的一項(xiàng)制度。針對(duì)這一目標(biāo)，首先要讓“一把手”領(lǐng)導(dǎo)先做好榜樣和表率，讓他們了解到預(yù)算管理的重要性。同時(shí)，單位要針對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行全員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，形成學(xué)習(xí)氛圍。在編制預(yù)算時(shí)，不僅要重視本年度預(yù)算的編制工作，同時(shí)應(yīng)該關(guān)注預(yù)算的連續(xù)性，要長(zhǎng)遠(yuǎn)地看待，結(jié)合國(guó)家政策和地區(qū)實(shí)際作出有利于當(dāng)?shù)刎?cái)政資源最大利用價(jià)值的財(cái)政預(yù)算編排，在預(yù)算編制培訓(xùn)的內(nèi)容重點(diǎn)上要關(guān)注長(zhǎng)期性，摒棄短期的經(jīng)濟(jì)行為。

（二）建立健全預(yù)算編制管理制度

預(yù)算編制時(shí)要嚴(yán)格依法依規(guī)，加大對(duì)《預(yù)算法》等法律的宣傳力度。根據(jù)地方和部門自身的特點(diǎn)，制定相應(yīng)的預(yù)算、財(cái)務(wù)管理制度，以此提高預(yù)算管理的質(zhì)量和效果。同時(shí)，在依法依歸編制的同時(shí)要注意預(yù)算工作的靈活性，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中要做好監(jiān)督工作，一旦發(fā)現(xiàn)預(yù)算與實(shí)際出現(xiàn)出入的情況立即調(diào)整。對(duì)于預(yù)算調(diào)整給予高度重視，一般行政事業(yè)單位一年有兩次預(yù)算調(diào)整。同時(shí)，對(duì)于重點(diǎn)月份給予特別關(guān)注。

（三）提高單位預(yù)算管理人員的業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)能力

行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作有較強(qiáng)的專業(yè)性和特殊性，與企業(yè)預(yù)算工作不同，其講求的不是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，而是公共利益的最大化。預(yù)算的編制離不開單位的各個(gè)部門特別是財(cái)務(wù)部門的工作人員，需要各部門人員在預(yù)算編制的全過(guò)程中積極參與配合。因此，無(wú)論是對(duì)單位的領(lǐng)導(dǎo)、部門的領(lǐng)導(dǎo)還是單位的普通人員，對(duì)全員進(jìn)行全面預(yù)算培訓(xùn)是非常必要的。特別是財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算編制的扎口部門，在選人用人上必須選擇對(duì)全面預(yù)算管理概念清晰、德才兼?zhèn)湟缘聻橄鹊膬?yōu)秀人才，組建優(yōu)秀的財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍。對(duì)于那些全面預(yù)算管理意識(shí)淡薄、財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)不精通的財(cái)務(wù)人員要加大培訓(xùn)力度，制定合理的考核辦法，對(duì)于業(yè)務(wù)能力低下、思想覺悟存在問(wèn)題、個(gè)人道德素質(zhì)不高的財(cái)務(wù)人員應(yīng)該加強(qiáng)管控。

（四）完善預(yù)算監(jiān)督管理和績(jī)效管理體系

完善預(yù)算監(jiān)督管理體系，建立單位內(nèi)部預(yù)算管理制度。對(duì)于檢查暴露出來(lái)的問(wèn)題要及時(shí)予以改正，在做好日常檢查工作的同時(shí)定期進(jìn)行“回頭看”專項(xiàng)檢查，對(duì)于行動(dòng)中查出往期未整改的問(wèn)題，嚴(yán)肅處理。同時(shí)建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系，黨的十九大以來(lái)，中央明確指出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，并實(shí)施完整過(guò)程的績(jī)效管理。為此，各行政事業(yè)單位首先要構(gòu)建科學(xué)、完善的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。對(duì)于重大決策、項(xiàng)目要納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系中來(lái)，并和項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目立項(xiàng)相結(jié)合，開展充分的事前績(jī)效評(píng)估。其次，財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察部門要對(duì)各單位預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。第三，政府要積極引入第三方機(jī)構(gòu)參與到單位的預(yù)算績(jī)效管理中來(lái)，搭建社會(huì)共同參與績(jī)效管理的平臺(tái)。與此同時(shí)，可以制定合理的考核激勵(lì)機(jī)制，在機(jī)制中注重獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)，讓預(yù)算單位從上而下的員工都自主地去完成預(yù)算目標(biāo)，而不是一種懲罰手段，解決相關(guān)工作人員只產(chǎn)生壓力而感受不到動(dòng)力的現(xiàn)狀。在預(yù)算執(zhí)行完成后，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的情況要進(jìn)行問(wèn)題分析，各部門交流發(fā)言，提出改進(jìn)措施，為下一年度的預(yù)算編制做好基礎(chǔ)性工作，使財(cái)政資金的使用效率得到切實(shí)提高。

四、結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理，是我國(guó)政府的執(zhí)政能力提升的具體體現(xiàn)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。因此，行政事業(yè)單位要增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，建立健全預(yù)算管理編制管理制度，完善預(yù)算監(jiān)督管理和績(jī)效評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度。

（作者單位為蘇州市吳江區(qū)財(cái)政局）

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