解析曙光街道社區(qū)治理合伙人機(jī)制

[摘要] 為有效破解社區(qū)治理動(dòng)力缺乏、主體缺位、互信缺失等矛盾，北京市海淀區(qū)曙光街道堅(jiān)持黨建引領(lǐng)和問題導(dǎo)向，率先在上河村社區(qū)探索開展黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)治理合伙人機(jī)制， 注重在攏資源、清責(zé)權(quán)、促互信上下功夫，取得了較為明顯的治理成效。這一機(jī)制背后隱含的實(shí)踐邏輯和理論邏輯充分說明，以黨的強(qiáng)大組織力撬動(dòng)整合多元主體深度參與社區(qū)治理，是打造共建共治共享的社區(qū)治理體系的一條有效路徑。

[關(guān)鍵詞] 黨建引領(lǐng); ?多元共治; ?社區(qū)治理

[中圖分類號(hào)] D262; ?D616 ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2020）05-0047-04

社區(qū)是黨委和政府聯(lián)系服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢，是城市治理的“最后一公里”。習(xí)近平總書記高度重視社區(qū)工作，他指出，“把社區(qū)居民和單位組織好，打造共建共治共享的社區(qū)治理格局”。1黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”“健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制”。這些論述為推進(jìn)社區(qū)治理明確了主攻方向，提供了科學(xué)路徑。

北京市海淀區(qū)曙光街道上河村社區(qū)建于2004年，運(yùn)行十多年后，社區(qū)積累了半數(shù)電梯停運(yùn)、公共設(shè)施癱瘓、物業(yè)公司頻繁更換等“問題死結(jié)”。破解難題需要大膽探索，2018年12月，曙光街道深化“吹哨報(bào)到”改革，率先在上河村社區(qū)試點(diǎn)“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)治理合伙人機(jī)制”，將社區(qū)黨組織、居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、上級(jí)職能部門、共建合作單位六方主體納入社區(qū)治理體系，深入開展民主治理、民主決策和民主監(jiān)督實(shí)踐，初步解決了社區(qū)治理動(dòng)力缺乏、主體缺位、互信缺失的三大難題，真正做到身后有隊(duì)伍、兜里有資源、矛盾不上交。疫情防控工作開展以來，上河村社區(qū)無確診病例、無疑似病例、無密接人員，實(shí)現(xiàn)了“保一方凈土、筑美好家園”的社區(qū)治理目標(biāo)。

事莫明于有效：社區(qū)治理合伙人機(jī)制的實(shí)踐邏輯

基層直面各類問題，治理效果容不得半點(diǎn)虛假。很多成功的治理模式都是基層首創(chuàng)的，比如“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“吹哨報(bào)到”等。對(duì)于同一件事情，政府和公眾在整體與局部、長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)下、成效與損失等維度上，認(rèn)識(shí)有時(shí)可能不一致。這就要求社區(qū)治理必須遵循小切口深推進(jìn)、原湯化原食的改革方法論，在分歧中求共識(shí)，堅(jiān)決試出一條行得通、真管用的社區(qū)治理新路子。

在“攏”字上做文章，解決群眾需求無限、黨委政府資源有限的問題。2019年，北京市12345熱線接聽群眾來電661.7萬個(gè)，辦理群眾訴求239.8萬件。面對(duì)海量需求，黨委政府“保姆式”的管理模式往往力不從心。上河村社區(qū)也遇到了類似情況，社區(qū)黨支部和居委會(huì)常常處于各類矛盾問題的焦點(diǎn)所在，疲于應(yīng)對(duì)眾多“問題死結(jié)”。為此，社區(qū)黨支部在街道黨工委的帶領(lǐng)下，及時(shí)轉(zhuǎn)變工作思路，組織召開居民大會(huì)，通過制定《社區(qū)公約》，明確了以社區(qū)黨組織為“主心骨”、社區(qū)居委會(huì)為“組織者”、社區(qū)全體業(yè)主為“當(dāng)家人”、物業(yè)公司為“大管家”、上級(jí)業(yè)務(wù)職能部門為“后援團(tuán)”、參與社區(qū)服務(wù)保障的其他社會(huì)單位為“共建者”的社區(qū)治理六方責(zé)任主體，最大程度地“攏”住了社區(qū)治理的利益攸關(guān)方。以“后援團(tuán)”為例，成員包括街道各職能部門、區(qū)屬各相關(guān)單位和有關(guān)執(zhí)法部門。每當(dāng)社區(qū)有需求時(shí)，“后援團(tuán)”成員及時(shí)出面幫助解決問題，并給予職權(quán)范圍內(nèi)相應(yīng)的政策支持、工作指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)保障服務(wù)。1比如，小區(qū)排查高空墜物安全隱患，房管所隨叫隨到;小區(qū)鍋爐排放超標(biāo)，熱力集團(tuán)主動(dòng)介入應(yīng)急接管。曙光街道上河村社區(qū)治理合伙人機(jī)制實(shí)踐表明，只有多元主體各盡其力，才能畫好社區(qū)治理“同心圓”。

在“清”字上下功夫，解決社區(qū)治理主體權(quán)責(zé)邊界模糊的問題。權(quán)責(zé)清晰是高效治理的基礎(chǔ)，是眾人事眾人商量的前提。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)層面的治理主體愈來愈多，若彼此職責(zé)邊界不清晰，容易引發(fā)各方相互推諉扯皮，甚至自說自話、自行其是的情況，從而導(dǎo)致出現(xiàn)社區(qū)黨組織“出力不討好”，居委會(huì)作為居民“代言人”的角色漸淡、作為政府“代理人”的角色漸濃，物業(yè)企業(yè)參與治理的意識(shí)不強(qiáng)，業(yè)委會(huì)代表性不夠強(qiáng)等問題，影響社區(qū)治理效果。由于各方糾紛層出不窮，很多公共議題被迫陷入“公地悲劇”。痛定思痛，上河村社區(qū)黨支部把六方合伙人聚到一塊，“按住葫蘆摳籽”，一一明確各自職責(zé)和“公地”事務(wù)處理程序，并以簽訂《合伙人公約》等“軟法”的形式加以固定。面對(duì)56部電梯中29部同時(shí)停運(yùn)的問題，上河村社區(qū)黨支部沒有同意先行墊付的方案，而是及時(shí)召開合伙人工作例會(huì)，讓各個(gè)治理主體回歸契約精神，各歸其位、各擔(dān)其責(zé)，最終達(dá)成動(dòng)用公共維修基金更換電梯的協(xié)議。曙光街道上河村社區(qū)的做法說明一個(gè)道理，社區(qū)治理不能“剪不斷理還亂”，必須明確權(quán)責(zé)邊界，既要“誰的孩子誰抱走”，也要“大家的事情大家辦”。

在“信”字上動(dòng)腦筋，解決社區(qū)治理各方互信缺失的問題。信任是黃金。當(dāng)前，在城市社區(qū)，“陌生人社會(huì)”正加速形成，相互之間缺乏信息溝通和共享，導(dǎo)致很多問題陷入膠著或者惡性循環(huán)的狀態(tài)。北京無小事，事事連政治。互信缺失在表象上是溝通不足的小問題，但其本質(zhì)是治理功夫不到、底數(shù)不清的大問題。必須通過推動(dòng)事務(wù)陽光化、監(jiān)督規(guī)范化，克服“干部說了算、群眾靠邊站”的頑疾，從而化解矛盾于本地、消除沖突于未然、防范風(fēng)險(xiǎn)于無形。曙光街道上河村社區(qū)治理合伙人機(jī)制的可貴之處，就在于看到了互信缺失背后的隱患，以信息共享和對(duì)稱作為解決社區(qū)問題的切入點(diǎn)，明確重大議題必須經(jīng)各方合伙人平等協(xié)商、充分醞釀、共同決策，并在樓門洞、地庫、電梯口等處設(shè)立67個(gè)點(diǎn)位進(jìn)行飽和式公開，定期公布六方主體限定范圍內(nèi)的所有事項(xiàng)，特別是物業(yè)公司經(jīng)營(yíng)情況和社區(qū)疫情防控工作要求。上河村社區(qū)居民普遍反映，他們的知情權(quán)得到了尊重。上河村社區(qū)在治理實(shí)踐中，通過互信互諒增加內(nèi)在情感紐帶，通過信息及時(shí)有效公開增加透明度，真正形成了社區(qū)治理的命運(yùn)共同體。

論莫定于有證：社區(qū)治理合伙人機(jī)制的理論邏輯

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出，我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢(shì)，前三條就是：堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民當(dāng)家作主、堅(jiān)持全面依法治國(guó)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國(guó)社會(huì)主義民主政治偉大實(shí)踐。在曙光街道上河村社區(qū)治理合伙人機(jī)制的實(shí)踐過程中，可以清晰看到這三者有機(jī)統(tǒng)一的身影。

社區(qū)治理必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從法理上看，黨的十九大通過的黨章第三十三條指出，“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理”，這是以黨的根本大法的形式，明確了基層黨組織在基層社會(huì)治理中的定位。從制度上看，社區(qū)治理必須要把中國(guó)特色社會(huì)主義制度最本質(zhì)的特征、中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)——中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)納入其中，即我國(guó)的社區(qū)治理一定是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下前進(jìn)的，無論群眾自治組織、社會(huì)組織等怎樣發(fā)揮作用，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動(dòng)搖。從經(jīng)驗(yàn)上看，基層黨組織只有在基層民主發(fā)育的初期就主導(dǎo)社區(qū)共同體的塑造，才能使基層民主得到良性發(fā)展。反之，一旦社區(qū)自治組織脫離了黨的領(lǐng)導(dǎo)，便可能會(huì)使基層民主走向極端。曙光街道上河村社區(qū)治理合伙人機(jī)制旗幟鮮明地將社區(qū)黨組織作為社區(qū)治理的第一推動(dòng)力、第一責(zé)任人、第一示范者，在“到位不越位，有為不亂為”的情況下，主動(dòng)搭建協(xié)商機(jī)制、參與平臺(tái)，培育并引領(lǐng)社會(huì)各類組織和群眾有序參與，使社區(qū)治理始終保持正確發(fā)展方向。

社區(qū)治理必須堅(jiān)持以法治為依托。法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，也是社區(qū)治理的圭臬。當(dāng)前，針對(duì)社區(qū)治理遇到的新矛盾、新問題，各級(jí)各部門制定了大量的制度、法規(guī)和政策，但實(shí)際執(zhí)行中，有時(shí)效果不明顯、責(zé)任難落實(shí)。盡管如此，社區(qū)治理體系的形成仍舊不能離開法治的保障作用，必須明確法律法規(guī)這條底線不可逾越。上河村社區(qū)通過居民大會(huì)制定《社區(qū)公約》、通過合伙人工作例會(huì)制定《合伙人公約》《信息共享公示制度》并嚴(yán)格貫徹實(shí)施的過程，就是以法治精神貫穿和滲透基層社會(huì)治理、引導(dǎo)居民群眾在法治軌道上解決紛爭(zhēng)的生動(dòng)實(shí)踐。實(shí)踐證明，群眾只有真正在參與社區(qū)治理的過程中感受到法治的魅力，才能培育起成熟的公民意識(shí)和法治思維。因此，基層黨組織在教育引導(dǎo)群眾遵守法律法規(guī)的同時(shí)，還應(yīng)帶領(lǐng)群眾制定并遵守社區(qū)“軟法”，共同解決公共事務(wù)和公益事業(yè)方面的問題，切實(shí)把法治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

社區(qū)治理必須確保人民當(dāng)家作主。居民參與社區(qū)治理的積極性、主動(dòng)性來自于群眾真正感受到自己是“當(dāng)家人”“主人翁”，而非“局外人”“被治理人”?！拔鞒谴髬尅薄俺柸罕姟钡热罕娮灾纹放粕ν⒌母驹蚓驮谟谶@些群體在自治中形成了正反饋，即以主人的姿態(tài)來照看自己的家園，并且具有可持續(xù)性。實(shí)踐中，北京市很多社區(qū)都探索了不同形式的議事模式，但也或多或少存在議而不決、決而不行、行而無果的問題。曙光街道上河村社區(qū)治理合伙人機(jī)制在制度設(shè)計(jì)上將社區(qū)全體業(yè)主（而非業(yè)委會(huì)）作為“當(dāng)家人”，以群眾滿意度作為治理工作的重要標(biāo)尺和改進(jìn)工作的考評(píng)依據(jù)。這一設(shè)計(jì)帶來的最大變化是群眾的自治意識(shí)和自治能力的顯著提高，同時(shí)約束其他各方在治理活動(dòng)中必須時(shí)刻關(guān)照群眾的正當(dāng)訴求，實(shí)現(xiàn)人民城市人民建、人民城市為人民。

行愈篤則知益明：社區(qū)治理合伙人機(jī)制的深刻啟迪

星星之火，可以燎原。如果北京市7120個(gè)社區(qū)村都能廣泛動(dòng)員、有效凝聚各類駐區(qū)單位、社會(huì)組織、廣大群眾深度參與基層治理，將真正釋放出社區(qū)治理的磅礴偉力。目前，上河村經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在曙光街道17個(gè)社區(qū)推廣，取得了良好效果。但由于各個(gè)社區(qū)的基礎(chǔ)條件、資源稟賦、居民結(jié)構(gòu)不盡相同，個(gè)別社區(qū)在引進(jìn)之后還存在水土不服的情況?！爸尾槐赝谟诶瘛?，通過梳理社區(qū)治理合伙人機(jī)制與昌平區(qū)霍營(yíng)街道黨建引領(lǐng)五方共建機(jī)制的共性和差異，得到如下啟示。

民心就是最大的政治。無論過去、現(xiàn)在和將來，以人民為本、密切聯(lián)系群眾都是我們黨從勝利走向勝利的最大政治優(yōu)勢(shì)。群眾利益無小事，實(shí)踐中要防止以厘清權(quán)責(zé)邊界為由，在服務(wù)群眾方面出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，須知厘清邊界實(shí)際上是為了提供更高效的服務(wù)，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，約束和改造現(xiàn)有國(guó)家權(quán)力向下延伸到基層的機(jī)構(gòu)與方式，讓社區(qū)治理從政府“端菜”變?yōu)槿罕姟包c(diǎn)單”。同時(shí)，鼓勵(lì)多元主體參與社會(huì)治理，絕不意味著黨委政府可以“歇歇腳”“喘口氣”?！安还苁裁磿r(shí)候，‘一切為了群眾的價(jià)值觀不能忘，‘一切依靠群眾的方法論不能丟”， 1始終牢記人民利益高于一切，切實(shí)把對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來，決不做自以為領(lǐng)導(dǎo)滿意卻讓群眾失望的蠢事。

基層治理的供給側(cè)改革刻不容緩。基層治理長(zhǎng)期面臨資源有限需求無限、人手有限服務(wù)無限、權(quán)力有限責(zé)任無限的困境，無論是“六方主體”還是“五方共建”，其本質(zhì)都是在供給側(cè)上開源。習(xí)近平總書記在北京調(diào)研指導(dǎo)疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要把防控力量向社區(qū)下沉。這啟示我們必須變“責(zé)任型社區(qū)治理”為“資源型社區(qū)治理”，使各方主體遇到問題后不是推卸責(zé)任，而是貢獻(xiàn)能夠提供的治理資源;不是遇事各方讓渡利益被動(dòng)協(xié)商，而是事前共謀利益主動(dòng)作為。在這個(gè)過程中，黨組織是“定海神針”，也是最重要的戰(zhàn)略資源，因?yàn)辄h組織的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢(shì)在發(fā)揮得當(dāng)?shù)那闆r下，能夠迅速轉(zhuǎn)化為政治資源、組織資源和嵌入式的治理資源。當(dāng)前，疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段，基層黨組織應(yīng)當(dāng)毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，善于在“螺螄殼里做道場(chǎng)”，努力激發(fā)社區(qū)治理的內(nèi)生動(dòng)力，調(diào)動(dòng)不同主體的積極性與主動(dòng)性，使各類休眠資源得到有效釋放。

路線確定之后干部就是決定因素。城市的事說到底是人的事，治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。社區(qū)書記的水平在某種程度上就代表了社區(qū)治理的水平，社區(qū)工作者的綜合能力在某種程度上就代表了社區(qū)的治理能力。在經(jīng)歷社區(qū)換屆之后，大量新任黨組織書記、居委會(huì)主任走向前臺(tái)。這次疫情防控中，個(gè)別新任社區(qū)書記、主任暴露出在組織動(dòng)員群眾、統(tǒng)籌轄區(qū)資源、激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為方面的不足。因此，必須持續(xù)加強(qiáng)對(duì)基層干部特別是“火車頭”的治理能力和專業(yè)能力培訓(xùn)，不斷提高基層干部的憂患意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、全局意識(shí)和全周期管理能力，從立足防范化解風(fēng)險(xiǎn)的大前提來統(tǒng)籌社區(qū)治理各項(xiàng)工作，努力將矛盾消解于未然。還要不斷加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)更多高學(xué)歷、高素質(zhì)人才和本社區(qū)居民加入社工隊(duì)伍，著力解決“靠什么凝聚人、拿什么激勵(lì)人”的問題，切實(shí)增強(qiáng)基層干部的使命感、認(rèn)同感和歸屬感，使社區(qū)工作者成為令人向往、受人尊重的職業(yè)。

[參考文獻(xiàn)]

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[4]毛澤東思想基本問題[M].北京：中共中央黨校出版社，2001.

（作者簡(jiǎn)介：陳闖，北京市黨的建設(shè)研究所干部）

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