探析特色小鎮(zhèn)的PPP融資模式

呂清容

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化速度不斷加快，城市建設日新月異，特色小鎮(zhèn)應運而生。為了緩解地方政府財政壓力，提高特色小鎮(zhèn)建設成功率，本文介紹了了幾種PPP，BOT、杠桿租賃、ABS等幾種主要融資模式特點，目前，特色小鎮(zhèn)融資主旋律采用PPP融資模式。本文進一步分析探討了特色小鎮(zhèn)采用PPP融資模式的必要性以及可行性，并結合當今時代潮流和現(xiàn)狀，對特色小鎮(zhèn)項目選擇PPP融資模式提出幾點建議性意見。

關鍵詞：特色小鎮(zhèn);PPP融資模式;基礎建設

目前，隨著我國城鎮(zhèn)化速度不斷加快，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，于是“特色小鎮(zhèn)”建設運營的概念應運而生。特色小鎮(zhèn)，一般是指依賴某一特色產業(yè)和旅游產業(yè)兩大發(fā)展架構，將其打造成為具有明確產業(yè)定位、旅游文化等特征和一定社區(qū)功能的綜合開發(fā)項目^[1]，。2017年，國務院在《政府工作報告》中提出有序新城鎮(zhèn)化建設，重點發(fā)展特色小鎮(zhèn)的這一重要任務^[2]，至此特色小鎮(zhèn)的建設這些年便順理成章地成為了新時代的“寵兒”——一門新課題。建設特色小鎮(zhèn)一方面可以將一個地方的資源稟賦轉化為經濟效益，帶動地方經濟發(fā)展;另一方面，特色小鎮(zhèn)可以形成地方名片，打響一個地方的城市品牌。但是，有的地方為了追風在建設過程中因概念不行、定位不準、前期準備工作不足，融資模式等有漏洞，導致特色小鎮(zhèn)“特色不特”，更有甚者成爛尾，也給市場帶來了不良影響。

因此，特色小鎮(zhèn)在我國繁榮發(fā)展的今天，日漸擴張的資金需求迫使諸多特色小鎮(zhèn)融資體系陷入困境，傳統(tǒng)的政府為主體的這樣的融資模式也不能滿足特色小鎮(zhèn)的建設。特色小鎮(zhèn)建設的宗旨是產業(yè)、文化、宜居、環(huán)境等各種要素的整合，地方政府由于財政壓力大，運作方面常常力不從心。在這種壓力下，為了建設好特色小鎮(zhèn)，保證PPP項目建設運行的成功率，尤其要重點考慮急需與之相適應的融資模式才能有序的建設和發(fā)展，促使特色小鎮(zhèn)建設運營更有效。

一、幾種主要融資模式

（一）? 政企協(xié)作的項目融資模式——PPP

政企共同參與項目建設的過程中應用的模式也就是公私合營的項目融資模式。PPP即英文Public-Private-Partnership的縮寫，起源于英國，翻譯為公司部門的合作伙伴關系。PPP融資模式是指為了更好地建設基礎設施項目，使其良好運行，政府部門與私人企業(yè)通過特許經營協(xié)議，政府部門將項目建設的經營權在長時間內交給私人企業(yè)或民營企業(yè)，二者共同承擔責任可能出現(xiàn)的風險^[3]。它是項目建設過程中實用性較強的一種新型融資模式。政府通過PPP融資模式不僅僅單獨吸納民間資本的資金進行項目建設，同時還引進了社會資本各方的科技、管理經驗及大量的專業(yè)人才。若能有充足、高品質的人力、物力、財力投入到項目建設當中，不但可以推動項目有序，順利進行，同時更多的就業(yè)機會也因運而生。

目前，PPP融資模式能減輕財政壓力，減少項目建設的風險，現(xiàn)在已經廣泛應用到基礎設施項目建設中。

（二）? 特許經營權經營的項目融資模式——BOT

BOT（Build-Operate-Transfer，建設—運營—移交）模式，這種譯法不能反映BOT的實質，它是基礎建設投資，建設和經營的一種方式，是指項目所在國政府授予項目發(fā)起人或為項目專門成立的項目公司特許經營權，讓其全面負責該項目的融資、設計、建造、運營和維護，在規(guī)定的特許期內出售項目產品/服務，以償還債務，回收投資并獲得合理的回報，在特許期滿后將項目按規(guī)定的要求移交給政府，BOT模式下，項目所有權不轉移，政府對項目擁有較大的控制權，私有化程度較低^[4]。BOT經歷了數(shù)百年的發(fā)展，為了適應不同的條件，衍生出許多變種。在我國，BOT也常稱作“特許權”、“特許經營”或“法人”招標，包括BOT、BOOT、BOO三種基本形式和BT、BLT、TOT、DBO、DBFO等是多種演變形式。

BOT模式的目的是為了吸納資金、尤其是海外投資，減少風險，提高項目運行的效益，很大程度上被應用到基礎建設中，最常用的采用PPP+BOT組合運作。

（三） 以“杠桿租賃”為基礎的項目融資模式

杠桿租賃是融資租賃的特殊形式之一，又稱為第三者權益租賃。這是在項目發(fā)起人的要求和安排下，貸款人、出租人和承租人三方參與，由杠桿租賃結構中的資產出租人承擔小部分購置資產所需的資金，通常出租人自籌購置設備的20%～40%的資金，剩余60%～80%而由銀行等金融機構提供貸款，補足大部分所需資金購買項目資產，然后租賃給承租人的一種融資結構。當出租人沒有足夠的資本或希望分散風險時，常采用杠桿租賃融資模式向第三方尋求貸款資金^[4]。杠桿租賃一般被用于巨大的物品，例如大型成套設備，通訊設備等等。

（四） ABS項目融資模式

ABS（Asset-Backed Secularization），資產債券化也是基礎設施建設的一種新型融資模式。ABS融資模式是以項目所擁有的的資產為基礎，以項目資產帶來的預期收益為保證，通過在國際資本市場發(fā)行債券來籌集資金的一種項目證券融資方式。ABS融資模式的最大優(yōu)勢債券利率表較低，降低籌資成本，它具有吸引力的收益，擁有較高的信用評價，投資多元化和多樣化，事件風險小等優(yōu)點。該模式的實質是將基于基礎設施或資產的現(xiàn)金收入與設施資產設施或資產原值權益人完全剝離，過戶給特別目的公司SPV（Special Purpose Vehicle），SPV通過金融擔保、保險及超額抵押等方式取得較高的信用等級，然后以債券的方式發(fā)售給資本市場的投資者，籌集項目建設所需資金，并以設施的未來現(xiàn)金收入作為投資者收益的保證，不需要以發(fā)行者自身的信用做債券的償還擔保^[5]。

（五） PFI融資模式

PFI（Private Finance Initiative）， 國外譯為私人融資活動，在我國翻譯為民間主動融資，PFI來源于BOT，指政府部門根據(jù)社會對基礎設施的需求，提出需要建設的項目，通過招投標，由獲得特許權的私營部門進行公共基礎設施項目的建設與運營，在特許期結束時將所經營的項目完好地，無債務地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式。

二、特色小鎮(zhèn)PPP融資模式的必要性與可行性

（一） PPP融資模式的必要性

1、PPP融資模式可以撬動社會資本，擴大建設資金來源，減輕財政壓力

政府通過PPP融資模式不僅僅單獨吸納民間資本的資金進行項目建設，同時還引進了社會資本各方的科技、管理經驗及大量的專業(yè)人才。若能有充足、高品質的人力、物力、財力投入到項目建設當中，不但可以推動項目有序，順利進行，同時也會倒逼更多的就業(yè)機會因運而生。采用PPP融資模式，眾所周知可以減輕財政負擔。要加快基礎建設，依靠傳統(tǒng)的政府撥款建設遠遠不夠，城鎮(zhèn)面貌不能與時俱進，經濟也不容易帶動，使得政府基礎建設資金更豐富，同時還可以有更多時間對項目進行監(jiān)管，保障項目建造質量。 PPP融資模式還能減少項目建設的風險，現(xiàn)在已經廣泛應用到基礎設施項目建設中。特色小鎮(zhèn)基礎建設中需要居民安置，土地資源合理整合優(yōu)化，各種配套基礎設施及公共設施，人文旅游特色景點即功能區(qū)的建設等，所需投資總額巨大，通過PPP融資模式，使政府與社會資本合作，可以引導財政資金發(fā)揮作用，充分利用社會資本，雙管齊下，共同建設特色小鎮(zhèn)。

2、 PPP融資模式可以融合智慧，提高項目建設運營的經濟效率與時間效率

PPP融資模式，通過政府和社會資本合作，由政府和社會資本通過風險共擔與利益共享的方式共同提供公共產品和基礎設施。特色小鎮(zhèn)的基礎開發(fā)建設與建成后的運營管理都需要專業(yè)能力和專業(yè)經驗，因此，PPP融資模式不僅可以融資，還可以引入智慧，讓專業(yè)人干專業(yè)的事，從而提高項目的經濟效率和時間效率。

采用PPP模式，可以避免費用超支。私人組織資金參與到政府基礎建設項目中來，二者相互監(jiān)督，彼此約束。項目在獲得政府認可批準后，私人進入項目的資金才開始獲利，一定程度上可以提高工程建設的效率，降低造價，避免費用超支，這樣順理成章地降低了項目資金風險。

（二）采用PPP融資模式的可行性

1、政策可行性

2016年1月，習總書記做出重要指示，“抓特色小鎮(zhèn)，小城建設大有可為，對經濟轉型升級、新型城鎮(zhèn)化建設，都大有重要意義”。小城鎮(zhèn)屬于“城市之末、農村之首”，是城鄉(xiāng)過渡的主體和代表，是溝通區(qū)域經濟的橋梁和樞紐，是國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分。為了加快推進特色小鎮(zhèn)的培育創(chuàng)建，近年，我國各部門在基礎建設領域，紛紛下發(fā)了一系列推進保障PPP模式順利進展的政策，如下表所示。

2、 效益可行性

特色小鎮(zhèn)基礎設施建設根據(jù)相關定義被視為準經營性基礎設施，投資特色小鎮(zhèn)相關建設，不僅可以為公眾提供所需要的產品和服務，有一定社會影響力，產生社會效益，另一方面還能拉動經濟增長激發(fā)內部經濟效益。對社會資本來講，根據(jù)PPP模式的融資特點，一定程度上政府會根據(jù)相應補貼政策，給與優(yōu)惠補貼，提升了政府公信力，很大程度上增強了社會資本投資的信心，最終具有一定的效益，大大提高社會資本參與度。

3、 經驗可借鑒性

近年來，我國PPP模式發(fā)展迅速，其應用領域不斷擴大。 從最開始的2014年，國務院43號文提出發(fā)展PPP模式以來，近幾年政策性支持文件不斷下發(fā)，縱多利好促使PPP模式變成了政府和社會資本合作的重要工具之一。截至2019年11月30日，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫收錄9388個，入庫金額高達143，112.94億元，共涉及農業(yè)綜合開發(fā)、水利建設等19個領域，而城鎮(zhèn)建設綜合開發(fā)達到666個。江浙是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的源頭，打造的諸多項目具有很大的借鑒性，如江蘇省南京市江寧區(qū)未來網絡特色小鎮(zhèn)，其融資模式逐步從基金融資向PPP融資轉型;無錫鴻山物聯(lián)網特色小鎮(zhèn)，由無錫吳文化建設發(fā)展有限公司負責開發(fā)與建設，后來阿里云計算有限公司加入此項目，引入社會資本加入其中。

三、特色小鎮(zhèn)采用PPP融資模式遇到的問題

（一）PPP融資模式結構復雜，專業(yè)人士少，政策，法律不健全

最近幾年，PPP模式在項目的應用開始逐步進入公眾視野，其融資模式在特色小鎮(zhèn)建設中沒有得到廣泛的應用，具體來說，由于歷史時間短，特色小鎮(zhèn)很多項目還未建成，屬于在建項目，暫未看多諸多有效成果。在大力發(fā)展該類模式在特色小鎮(zhèn)的應用，模式復雜，專業(yè)人士少，政策，法規(guī)，稅收，金融等方面都是存在的難題，亟待解決。

（二） 公私合營的合作與風險共擔機制虛化

公私合營PPP模式，采用PPP融資模式，其中PPP資產轉讓在市場上并不活躍，從投資者角度來說風險不易轉移，這一點未遵循“風險收益對等”原則。除此，政府也存在較高的債務風險，項目在建設運營中，一榮俱榮，一損俱損。

（三）立項目標偏離公共本質

資本都是自私的，資本方為了追求更大的利潤在項目實施過程中會存在很多偽PPP現(xiàn)象，不按照PPP項目客觀規(guī)律運作進行變相融資，更改用途，明股實債，開發(fā)房地產掛羊頭賣狗肉等問題，嚴重影響PPP市場運行。

四、 特色小鎮(zhèn)融資模式的幾點建議

2018年，國家發(fā)改委發(fā)布第一輪全國特色小鎮(zhèn)典型經驗，同時也公布419個需要淘汰整改的特色小鎮(zhèn)名單。國家發(fā)改委相關負責人指出，未來國家將對特色小鎮(zhèn)設立動態(tài)調整機制。2018年3月，根據(jù)《政府和社會資本合作項目指引》（財金[2015]21號）等相關文件，財政部政府和社會資本合作中心嚴格把控財政承受能力10%的紅線，暫緩對此類地區(qū)的新項目入庫審核。紅極一時、井噴式的PPP項目暫緩。在此背景下，結合當代發(fā)展的潮流和趨勢，提出以下幾點建議，進一步完善特色小鎮(zhèn)的融資模式體制，提高項目成功率。

（一） 加深對PPP融資模式的了解，吸引優(yōu)秀人才

創(chuàng)新融資模式如PPP融資模式結構十分復雜，政府和企業(yè)在特色小鎮(zhèn)的基礎建設中以及后期運營中應吸引優(yōu)秀人才，健全法規(guī)，稅收等政策，加強對該模式的了解。PPP模式在我國出現(xiàn)時間較短，現(xiàn)在很多建設項目廣泛使用，盡快完善細節(jié)，避免特色小鎮(zhèn)項目在建設運營過程中采用PPP融資模式流于表面形式，社會資本多存在急功近利的思想，追求短期利益，未著眼于長期建設，政府需要合理引導規(guī)劃，是PPP融資模式資本更好地發(fā)揮作用。

（二）嚴格控制合作與風險共擔機制以及政府債務風險

政府的債務風險是指政府承擔債務但沒有能留還本付息所產生的一系列后果。PPP融資模式的出現(xiàn)，一定程度上緩解了政府財務壓力，但是長遠看這是可能加劇政府的還債負擔，所以要合理控制政府債務風險。

（三）嚴格管控房地產現(xiàn)象

政府應加強對特色小鎮(zhèn)發(fā)展、實現(xiàn)途徑和參加主體的引導和管控，結合土地建設規(guī)模的政策，控制住宅等功能用地比例，大力打擊利用特色小鎮(zhèn)大搞房地產開發(fā)，鼓勵房地產企業(yè)改變特色小鎮(zhèn)運行模式，做真正實體經濟運營的特色小鎮(zhèn)。

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