完善耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制的思考

張紀(jì)霞

摘要：建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是中央加強(qiáng)耕地保護(hù)的重大舉措，事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益、國(guó)家糧食安全及社會(huì)穩(wěn)定。所以，要加大對(duì)耕地補(bǔ)償保護(hù)機(jī)制的重視力度，根據(jù)現(xiàn)存問(wèn)題完善耕地補(bǔ)償保護(hù)機(jī)制的內(nèi)容，注重耕地保護(hù)，進(jìn)而為我國(guó)整體發(fā)展實(shí)力的增強(qiáng)奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù);補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制;措施

一、? 耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立原則

（一） 公平原則

經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)占用耕地的面積較大，經(jīng)營(yíng)者需要承擔(dān)更大的機(jī)會(huì)成本損失。對(duì)此，應(yīng)適度加大補(bǔ)償力度，結(jié)合耕地的質(zhì)量和生產(chǎn)力采取分類補(bǔ)償措施。農(nóng)田的生產(chǎn)力要明顯大于一般耕地，因此獲得的補(bǔ)償要更多。糧食主產(chǎn)區(qū)主要的任務(wù)是生產(chǎn)糧食，所以也需結(jié)合產(chǎn)區(qū)概況適度加大補(bǔ)償力度。

（二）? 適度原則

充分考慮地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展概況、財(cái)政概況、耕地保護(hù)和土地收益等多種情況，制定更加全面的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性。

（三）? 激勵(lì)原則

耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立主要是為加深經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)保護(hù)耕地的意識(shí)，而制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尤為關(guān)鍵。政府應(yīng)仔細(xì)認(rèn)真地制定經(jīng)營(yíng)人能接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地發(fā)揮補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值。

二、 耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)模式

（一） 普惠性補(bǔ)償

一般以轄區(qū)范圍內(nèi)耕地面積和永久基本農(nóng)田面積為基數(shù)，按照畝均標(biāo)準(zhǔn)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。如廣東省自2012年起，省級(jí)財(cái)政預(yù)算設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，每年對(duì)全省范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田按照30元/畝的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，其中小珠三角地區(qū)每年15元/畝，同時(shí)要求各地級(jí)以上市、縣（市、區(qū)）配套投入相應(yīng)補(bǔ)助資金，其中單城市配套補(bǔ)助資金高達(dá)每年2000元/畝，部分有條件的地區(qū)將補(bǔ)償范圍擴(kuò)大到一般耕地面積。浙江省省級(jí)財(cái)政按永久基本農(nóng)田保護(hù)面積給予每年30元/畝補(bǔ)助資金，同時(shí)與耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核和違法用地情況相掛鉤。各地除省級(jí)政府下發(fā)的補(bǔ)助資金外，統(tǒng)籌安排不低于省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)確定市級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其中杭州市耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年600元/畝。

（二） 新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)

根據(jù)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果，對(duì)耕地保護(hù)成效突出的市、縣（市、區(qū)）給予一定規(guī)模的建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。如江西省每年對(duì)3個(gè)設(shè)區(qū)市和10個(gè)縣（市、區(qū)）分別給予200畝和120畝的建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。江蘇省宿遷市對(duì)耕地保護(hù)成效突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，分為每年20畝、30畝和40畝3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

（三） 農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償

將具有生態(tài)價(jià)值功能的永久基本農(nóng)田納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，按照一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)負(fù)責(zé)保護(hù)利用的村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放補(bǔ)貼資金。如北京市朝陽(yáng)區(qū)對(duì)年度未發(fā)生違規(guī)使用永久基本農(nóng)田的地區(qū)辦事處（鄉(xiāng)政府）給予1500元/畝的生態(tài)補(bǔ)貼，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管工作到位的地區(qū)辦事處（鄉(xiāng)政府）給予500元/畝的保護(hù)管理費(fèi)。上海市對(duì)所轄各區(qū)進(jìn)行永久基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)約為220元/畝。

（四） 糧食生產(chǎn)補(bǔ)償

在耕地保護(hù)相關(guān)補(bǔ)償基礎(chǔ)上，重點(diǎn)突出種糧補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金一般直接發(fā)放給糧食種植者。如江西省每年對(duì)水稻種植的補(bǔ)貼約14.4億元。四川省將耕地保護(hù)補(bǔ)償政策與種植糧食作物相掛鉤，重點(diǎn)補(bǔ)償糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)的耕地，有效提高了耕地質(zhì)量和糧食綜合生產(chǎn)能力。

三、 意見(jiàn)與建議

（一）? 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政策引領(lǐng)

國(guó)家層面應(yīng)借鑒地方經(jīng)驗(yàn)和做法，盡快出臺(tái)耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制的具體政策，明確資金來(lái)源、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍和資金使用方向等，使各地在開展耕地保護(hù)補(bǔ)償時(shí)有理可依、有據(jù)可循。同時(shí)耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)要與耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核工作做好銜接，發(fā)揮政策聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，形成合力共同發(fā)揮耕地保護(hù)效力。

（二） 建立穩(wěn)定的資金投入保障機(jī)制，整合資金辦大事

穩(wěn)定的資金來(lái)源是有效落實(shí)耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)工作的前提。建議在國(guó)家層面設(shè)立中央耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金，對(duì)在耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核排名靠前的省份給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，給各地政府樹立良好的政策導(dǎo)向，發(fā)揮引領(lǐng)和杠桿作用。同時(shí)建立穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制，站在國(guó)家立場(chǎng)建立耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)與財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門溝通，探索耕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)資金與耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼和生態(tài)補(bǔ)償?shù)认嗳诤?，整合與耕地保護(hù)有關(guān)的各類資金，集中力量辦大事，放大財(cái)政資金的使用效應(yīng)。

（三）? 探索耕地保護(hù)差別化補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制

各地應(yīng)因地制宜探索耕地保護(hù)差別化補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。生態(tài)功能占主導(dǎo)的地區(qū)，應(yīng)提高耕地保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)力度，加大耕地生態(tài)保護(hù);糧食主產(chǎn)區(qū)應(yīng)加大對(duì)糧食生產(chǎn)的補(bǔ)償激勵(lì)，為保障國(guó)家糧食安全做出突出貢獻(xiàn)的地區(qū)提供實(shí)惠;經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可探索“普惠性補(bǔ)償”+“績(jī)效性激勵(lì)”，并進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)因財(cái)政較薄弱，應(yīng)傾向于“績(jī)效性激勵(lì)”，讓真正保護(hù)耕地的單位和個(gè)人有利可圖。

（四） 貨幣補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、技術(shù)支持等方式高度融合

耕地保護(hù)多樣化主要的目的是從多視角來(lái)補(bǔ)償由于政府征地行為而引發(fā)的損失，從而提高人們的生活質(zhì)量，使其更加積極主動(dòng)地保護(hù)耕地。完善現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有長(zhǎng)期性，因此采取靈活多樣的補(bǔ)償方式具有十分積極的意義。西方國(guó)家和我國(guó)香港、澳門、臺(tái)灣等主要采用貨幣補(bǔ)償方式，但是這些地區(qū)也積極探索了其他的安置方式。

比如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)嘗試采用發(fā)行土地債券或以耕地置換其他類型土地等多種方式;我國(guó)香港政府在給予農(nóng)民賠償?shù)耐瑫r(shí)，也會(huì)將農(nóng)民的重新安置作為重要內(nèi)容。靈活多樣的補(bǔ)償方式能十分有效地維護(hù)他人的合法權(quán)益。如單獨(dú)應(yīng)用貨幣補(bǔ)償方式，則無(wú)法高度滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，而且不能為農(nóng)民提供全面的社會(huì)保障，無(wú)法改善人們的生活品質(zhì)，最終削弱經(jīng)營(yíng)者保護(hù)耕地的主動(dòng)性與積極性。

四、 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的耕地資源十分有限，但為了國(guó)家和城市的建設(shè)，耕地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌猛镜默F(xiàn)象日益普遍。故而，為了切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益，提高農(nóng)戶的生活質(zhì)量，相關(guān)部門需積極建立更為科學(xué)和完善的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，以期帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)進(jìn)步。

參考文獻(xiàn)：

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