對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與垃圾發(fā)電PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控的思考

李玲燕 俞勐海

摘 要 民營(yíng)企業(yè)參與PPP垃圾處理項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、無(wú)害化、資源化處理的同時(shí)，可緩解政府的財(cái)政壓力，企業(yè)在為政府提供服務(wù)的同時(shí)，可獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益。但民營(yíng)企業(yè)對(duì)垃圾發(fā)電PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采取相應(yīng)的策略和措施加以避免、控制和降低。

關(guān)鍵詞 PPP項(xiàng)目 垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目 風(fēng)險(xiǎn)管控 措施

一、PPP項(xiàng)目的概念

PPP是Public–Private-Partnership的英文首寫字母，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性談判或公開(kāi)招標(biāo)的方式，優(yōu)先選擇具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力的社會(huì)資本，即政府和社會(huì)資本的一項(xiàng)合作。在特定的條件下，政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，雙方在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上訂立合同，明確彼此的責(zé)權(quán)，由社會(huì)資本提供服務(wù)，政府依據(jù)合同向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。

通俗地講，就是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行“投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交”，擔(dān)負(fù)著特定任務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從本質(zhì)上就是項(xiàng)目建設(shè)。

二、民營(yíng)企業(yè)參與垃圾發(fā)電PPP項(xiàng)目存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）政府信用風(fēng)險(xiǎn)

政府信用風(fēng)險(xiǎn)的法律本質(zhì)是民事違約，是指作為PPP項(xiàng)目主要參與方之一的政府，不履行或不完全履行其在招標(biāo)文件和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等文件中所作出的約定或承諾，提供各種補(bǔ)助、優(yōu)惠政策和便利條件。例如，在生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本往往會(huì)簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和垃圾處置服務(wù)協(xié)議，在協(xié)議中會(huì)明確垃圾處置的補(bǔ)貼價(jià)格、調(diào)價(jià)機(jī)制、稅收優(yōu)惠政策、建設(shè)邊界條件、特許服務(wù)期限等，但垃圾發(fā)電PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目前期受“鄰避效應(yīng)”的影響，公眾干擾的可能性較大，從PPP合同的簽訂到項(xiàng)目開(kāi)工，存在選址難、時(shí)間跨度較大等問(wèn)題，最終導(dǎo)致政府難以決策，項(xiàng)目難以實(shí)施，有的甚至中止、終止和失敗。同時(shí)，政府的服務(wù)支付與財(cái)政收入息息相關(guān)，受財(cái)政支付能力的影響，民營(yíng)企業(yè)在提供PPP服務(wù)后，政府往往會(huì)存在延期支付、難以支付以及未能按協(xié)議進(jìn)行調(diào)價(jià)等諸多對(duì)PPP企業(yè)不利的因素;還有政府的換屆導(dǎo)致決策人、執(zhí)行人發(fā)生變化，對(duì)PPP項(xiàng)目也會(huì)產(chǎn)生一定的影響。這些都是民營(yíng)企業(yè)參與垃圾發(fā)電PPP項(xiàng)目中應(yīng)該考慮到的在政府信用方面可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政策變更及法律風(fēng)險(xiǎn)

政策變更及法律風(fēng)險(xiǎn)主要包括法律政策變更風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不明確風(fēng)險(xiǎn)等。法律政策變更風(fēng)險(xiǎn)，主要指由于頒布、修訂、重新詮釋法律法規(guī)、政策文件等，導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而影響到項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目停滯或者失敗的風(fēng)險(xiǎn)。由于目前我國(guó)的PPP模式發(fā)展還處于起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)還在不斷地完善和健全，所以法律變更會(huì)成為PPP項(xiàng)目一個(gè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。例如，2014年6月1日前，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的煙氣污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的是GB18485-2001標(biāo)準(zhǔn)，而后建設(shè)的項(xiàng)目執(zhí)行的是GB18485-20014標(biāo)準(zhǔn)，這將導(dǎo)致2014年6月1日之前的投運(yùn)項(xiàng)目就必須進(jìn)行提標(biāo)改造，否則項(xiàng)目就存在違法風(fēng)險(xiǎn)。因此，民營(yíng)企業(yè)參與垃圾發(fā)電PPP項(xiàng)目必須考慮到法律及政策的變更風(fēng)險(xiǎn)。

（三）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小通常是通過(guò)債務(wù)償還的能力決定的。PPP項(xiàng)目在建設(shè)的環(huán)節(jié)出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)不靈、經(jīng)營(yíng)期不能按時(shí)償還金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)及相應(yīng)的利息，是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的主要原因。而PPP項(xiàng)目的償債能力與項(xiàng)目的投資規(guī)模、建設(shè)規(guī)模、特許經(jīng)營(yíng)期限、經(jīng)營(yíng)成本密切相關(guān)。如果項(xiàng)目的投資與建設(shè)規(guī)模不匹配，如垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目單位投資過(guò)高，這就將建設(shè)成本過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁至經(jīng)營(yíng)期，就有可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗;又如項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模與實(shí)際情況不匹配，這種情況較為普遍，項(xiàng)目建設(shè)預(yù)期與城市實(shí)際發(fā)展不相吻合，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模過(guò)大，在運(yùn)營(yíng)期出現(xiàn)“大馬達(dá)拉小車”現(xiàn)象，經(jīng)營(yíng)期營(yíng)收與預(yù)測(cè)相距甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)困難，甚至?xí)孭PP項(xiàng)目公司出現(xiàn)破產(chǎn)的跡象。所以。垃圾發(fā)電PPP項(xiàng)目應(yīng)充分考慮財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）融資風(fēng)險(xiǎn)

垃圾發(fā)電PPP項(xiàng)目的投資往往較大，目前國(guó)內(nèi)根據(jù)規(guī)模大小、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高低，噸投資大約在40萬(wàn)～70萬(wàn)元，因此民營(yíng)資本要進(jìn)入該行業(yè)，就需要強(qiáng)大的資本作為后盾。民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目除了自己有足夠的資金實(shí)力外，還需要通過(guò)融資來(lái)解決項(xiàng)目的建設(shè)資金。而民企的融資渠道不外乎以下幾種：一是母公司的股權(quán)融資，二是金融機(jī)構(gòu)融資，三是民間集資或企業(yè)拆借。不管是哪種融資行為，都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

筆者認(rèn)為民企參與PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下幾項(xiàng)：一是項(xiàng)目融資不能及時(shí)到位或無(wú)法落實(shí)。PPP項(xiàng)目建設(shè)投資規(guī)模大、融資期限長(zhǎng)、對(duì)資本市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化缺乏科學(xué)的預(yù)計(jì)，以及當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入不理想，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)或投資人對(duì)項(xiàng)目公司的還款能力有所顧慮，使項(xiàng)目所需資金籌措困難。二是有些金融機(jī)構(gòu)或投資人在融資的過(guò)程中會(huì)增加附加條款，如項(xiàng)目融資需要股東擔(dān)保，要求項(xiàng)目公司股東提供一定的增信保障，從而增加融資難度、股東資產(chǎn)受限等風(fēng)險(xiǎn)。三是由于金融機(jī)構(gòu)對(duì)民營(yíng)資本缺乏足夠的信任度，在降低金融機(jī)構(gòu)自身風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，往往會(huì)加大民企的融資成本，使項(xiàng)目存在建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

垃圾發(fā)電PPP項(xiàng)目是生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，是社會(huì)公益項(xiàng)目。由于服務(wù)的對(duì)象是政府，收入來(lái)源主要是垃圾處置補(bǔ)貼和發(fā)電收入，相對(duì)來(lái)說(shuō)回報(bào)比較穩(wěn)定，因此也受到了很多投資者的青睞。但PPP項(xiàng)目的收益除了與投資成本、資金成本、勞動(dòng)力成本有關(guān)外，還與經(jīng)營(yíng)成本密切相關(guān)。因此，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)該充分考慮項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，一是在設(shè)計(jì)階段嚴(yán)格把控設(shè)備工藝及主輔設(shè)備的匹配度，以避免運(yùn)營(yíng)期出現(xiàn)“大馬拉小車”、運(yùn)營(yíng)期不達(dá)產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)。二是在建設(shè)期協(xié)調(diào)好土建和安裝的關(guān)系，避免出現(xiàn)工期拖延、返工等情況，以降低延期投產(chǎn)及投產(chǎn)后就面臨大修、改造的風(fēng)險(xiǎn)。三是在運(yùn)營(yíng)期應(yīng)提高管理水平、須控制設(shè)備的健康水平及設(shè)備年運(yùn)行小時(shí)、運(yùn)營(yíng)成本等風(fēng)險(xiǎn)。

（六）運(yùn)營(yíng)成本超支風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)成本超支風(fēng)險(xiǎn)，是指當(dāng)初在投標(biāo)文件中所設(shè)定的成本是按當(dāng)時(shí)的成本預(yù)估算的，而項(xiàng)目在實(shí)際的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，隨著時(shí)間的推移，貸款利率、原材料價(jià)格、人力成本、工程變更等因素都在不斷增加，導(dǎo)致項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)成本增加，進(jìn)而使項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)狀況無(wú)法達(dá)到預(yù)期的收益，甚至可能無(wú)法收回投資成本，使項(xiàng)目資本的利益受到損失的風(fēng)險(xiǎn)。

三、化解民營(yíng)企業(yè)參與垃圾發(fā)電PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的措施

（一）對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

社會(huì)資本方在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)對(duì)于政府提供的優(yōu)惠條件、補(bǔ)貼政策的可行性及可靠性做好充分評(píng)估，避免在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中由于經(jīng)營(yíng)收益不足影響到項(xiàng)目的進(jìn)展，使PPP項(xiàng)目擱淺。在與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)，應(yīng)充分考慮出現(xiàn)政府信用風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的條款，最好明確分擔(dān)機(jī)制，通過(guò)法律方式約定分?jǐn)倷C(jī)制，簽訂一個(gè)帶附加條件的補(bǔ)償或賠償協(xié)議。明確包括但不限于出現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)期變化、建設(shè)期延誤、優(yōu)惠條件變化、補(bǔ)貼政策調(diào)整、延期支付等情況時(shí)的補(bǔ)償或處罰措施，不能支付時(shí)的退出機(jī)制等，以規(guī)避項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中來(lái)自政府方面的各類信用風(fēng)險(xiǎn)。例如，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于當(dāng)時(shí)政府在招標(biāo)文件中對(duì)垃圾量及今后的增長(zhǎng)量估計(jì)失誤、收運(yùn)體系尚未健全，收運(yùn)能力不足或其他原因，使實(shí)際垃圾供應(yīng)量未達(dá)到設(shè)計(jì)處理量。根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)可以采取如下措施：在運(yùn)營(yíng)前期設(shè)置保底垃圾處理量，以保障項(xiàng)目公司的穩(wěn)定收益，緩解垃圾供應(yīng)不足導(dǎo)致項(xiàng)目收益不足的風(fēng)險(xiǎn);又如建設(shè)期延誤，如是政府方原因?qū)е拢瑒t應(yīng)修改特許經(jīng)營(yíng)期及免稅期限和補(bǔ)償機(jī)制等。

（二）對(duì)政策變更及法律風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

為了規(guī)避由法律環(huán)境變化而引起的風(fēng)險(xiǎn)，需要聘請(qǐng)專家型法律顧問(wèn)，一同參與項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)方案設(shè)計(jì)、融資等環(huán)節(jié)，以確保項(xiàng)目公司的工作符合現(xiàn)行法律法規(guī)。同時(shí)，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確政策和法律變更的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。如項(xiàng)目的煙氣、污水污染物控制排放標(biāo)準(zhǔn)提高，應(yīng)明確允許PPP運(yùn)營(yíng)企業(yè)有一定的整改期，允許項(xiàng)目公司進(jìn)行技改，使之符合新標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)政府方應(yīng)給予調(diào)整垃圾處理的補(bǔ)貼，以保障PPP項(xiàng)目公司的投資收益。

（三）對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目需要重點(diǎn)防范的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論在項(xiàng)目的投標(biāo)參與階段，還是在項(xiàng)目建設(shè)階段，或是在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期都應(yīng)嚴(yán)格把控，防范和應(yīng)對(duì)各類財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在垃圾發(fā)電PPP投標(biāo)階段，就要充分評(píng)估項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、項(xiàng)目的收益率、投資回報(bào)是否符合項(xiàng)目的預(yù)期。如果符合民企對(duì)PPP項(xiàng)目的預(yù)期，就積極參與，反之則棄之。在項(xiàng)目建設(shè)階段，要嚴(yán)控項(xiàng)目投資，嚴(yán)格按設(shè)計(jì)、按預(yù)算進(jìn)行設(shè)備采購(gòu)?fù)两ê桶惭b，同時(shí)按項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度合理控制融資資金的到位及資金的撥付時(shí)間，合理選擇融資渠道，保證有較低的融資成本，把好決算關(guān)，杜絕不合理、不合規(guī)的浪費(fèi)。在經(jīng)營(yíng)期更應(yīng)注意財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范：一是建立適于本企業(yè)的財(cái)務(wù)管理制度，建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防范機(jī)制。二是嚴(yán)控負(fù)債率和資金周轉(zhuǎn)率，保證運(yùn)營(yíng)企業(yè)有較低的資金成本。三是加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)控，及時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，一旦出現(xiàn)盈虧不平衡狀況，從財(cái)務(wù)角度提出觀點(diǎn)及時(shí)糾正。但是，經(jīng)營(yíng)期防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要還是要從增加收益和降低成本著手，與企業(yè)中的生產(chǎn)管理人員緊密結(jié)合，算好效益這本賬，及時(shí)指出企業(yè)在運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)防范。四是注意政策動(dòng)向，依法享受的退稅、免稅、減稅及資金扶持等政策，以降低運(yùn)營(yíng)成本。

（四）對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

防范融資風(fēng)險(xiǎn)主要考慮以下3個(gè)方面：一是項(xiàng)目投資人應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備多條融資渠道，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，如采用長(zhǎng)期貸款與短期貸款結(jié)合的方式、備選幾家貸款銀行，或用保險(xiǎn)資金、基金等多種渠道來(lái)解決融資問(wèn)題。二是在項(xiàng)目的運(yùn)作和推進(jìn)過(guò)程中，注重項(xiàng)目的合法性，同時(shí)完善項(xiàng)目審批、招投標(biāo)、成立項(xiàng)目等各項(xiàng)流程，以滿足金融機(jī)構(gòu)審查要求。三是積極與政府、金融機(jī)構(gòu)協(xié)商談判，盡量爭(zhēng)取運(yùn)用項(xiàng)目公司的資產(chǎn)或收益權(quán)等為項(xiàng)目公司融資提供增信擔(dān)保，以減少或排除股東方的擔(dān)保責(zé)任。

（五）對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的防范與管控措施

因項(xiàng)目工程質(zhì)量或施工安全原因?qū)е吕l(fā)電PPP項(xiàng)目未能通過(guò)環(huán)保驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收，運(yùn)營(yíng)期出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境違法等行為，使PPP項(xiàng)目暫時(shí)擱置或政府收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，重新選擇社會(huì)資本，這類風(fēng)險(xiǎn)一般由社會(huì)資本方自行承擔(dān)。因此，在項(xiàng)目建設(shè)期，必須嚴(yán)控施工質(zhì)量，嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，建立嚴(yán)格的施工安全生產(chǎn)責(zé)任體系，杜絕出現(xiàn)安全事故。項(xiàng)目建設(shè)必須通過(guò)環(huán)保驗(yàn)收、安全驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收。在運(yùn)營(yíng)期，必須建立安全生產(chǎn)管理制度和環(huán)保管理制度，嚴(yán)格按現(xiàn)有的法律、法規(guī)、政策規(guī)定進(jìn)行運(yùn)行和管理，避免出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)違法風(fēng)險(xiǎn)。

（六）運(yùn)營(yíng)成本超支風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

為了規(guī)避運(yùn)營(yíng)成本超支風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于PPP項(xiàng)目的融資可以多約定幾家金融機(jī)構(gòu)，選擇利率相對(duì)優(yōu)惠的金融機(jī)構(gòu)合作或以銀團(tuán)的方式合作。對(duì)于材料采購(gòu)方面，盡量采用公開(kāi)招標(biāo)的方式，在保證材料質(zhì)量為前提條件下按最低價(jià)競(jìng)標(biāo)。要實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)審制度，審查項(xiàng)目公司的資產(chǎn)負(fù)債情況、資產(chǎn)減值與資產(chǎn)損失情況、現(xiàn)金流量情況，以便能清楚地掌握資金的使用情況和項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)情況。本項(xiàng)目要在施工建設(shè)中根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)展情況制定用人制度，避免人員過(guò)少造成工程進(jìn)度跟不上，或人員過(guò)多增加項(xiàng)目的人力成本。由于工程施工的原因造成的延誤由社會(huì)資本方承擔(dān)，并根據(jù)PPP項(xiàng)目協(xié)議的相關(guān)規(guī)定向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)支付相應(yīng)的違約金。

（作者單位為浙江泰來(lái)環(huán)?？萍加邢薰荆?/p>

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