國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革與“做強(qiáng)做優(yōu)做大”政策建議**

譚靜 文宗瑜 褚彥含

〔 DOI〕 10.19653/j.cnki.dbcjdxxb.2020.05.007

〔引用格式〕 ?譚靜，文宗瑜，褚彥含.國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革與“做強(qiáng)做優(yōu)做大”政策建議[J].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2020，（5）：62-72.

〔摘要〕黨的十八屆三中全會(huì)以來，國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革從政策制定到試點(diǎn)推進(jìn)，改革成效逐漸顯現(xiàn)。但與推動(dòng)國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的目標(biāo)相比，還存在一些亟待解決的問題。本文通過深入分析國有資本授權(quán)的理論基礎(chǔ)，梳理改革進(jìn)展及成效，剖析改革中存在的突出問題，針對(duì)國有資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題，提出了加速思維轉(zhuǎn)型、完善法律制度體系、加大授權(quán)放權(quán)力度、加快直接授權(quán)試點(diǎn)、探索國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)和推動(dòng)國有資本跨界流動(dòng)及配置等具體建議。

〔關(guān)鍵詞〕國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng);國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng);“兩類公司”;國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”

中圖分類號(hào)：F276.1????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????文章編號(hào)：1008-4096（2020）05-0062-11

國資國企改革是全面深化改革的重要突破口。國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革則是國資國企改革取得實(shí)質(zhì)性突破的關(guān)鍵所在。通過直接或間接授權(quán)而實(shí)現(xiàn)國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)和國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能的剝離，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國有資本做強(qiáng)流動(dòng)性、做優(yōu)結(jié)構(gòu)和做大保值增值能力的目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱“做強(qiáng)做優(yōu)做大”）。近年來，國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，不同層面對(duì)“管資本”逐步形成共識(shí)，國有資本授權(quán)試點(diǎn)不斷擴(kuò)圍，國有資本的價(jià)值進(jìn)一步得到釋放。但是，與推動(dòng)國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的一流企業(yè)的更高要求相比，國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的推進(jìn)過程中還存在著權(quán)責(zé)界定不清晰、授權(quán)放權(quán)不充分、直接授權(quán)改革緩慢、國有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司（以下簡(jiǎn)稱“兩類公司”）功能混淆、國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺失等亟待解決的問題。為此，應(yīng)著眼國有資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)，通過繼續(xù)深化國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革推動(dòng)國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”。本文研究是從狹義視角出發(fā)，探討十八屆三中全會(huì)提出的以管資本為主的國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體系。

一、文獻(xiàn)研究

學(xué)術(shù)界圍繞國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)、“兩類公司”和國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”進(jìn)行了大量的研究。國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)理論的研究數(shù)量眾多、成果豐厚，而系統(tǒng)總結(jié)改革進(jìn)展的研究數(shù)量不足且大多以宏觀描述為主，針對(duì)“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的研究也停留在理論層面。

（一）文獻(xiàn)回顧

1.關(guān)于國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的研究

國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)相關(guān)研究在兩個(gè)時(shí)期熱度較高，第一個(gè)時(shí)期是1995年至2005年，在學(xué)術(shù)研究上主要以廣義國有資本（產(chǎn)）授權(quán)經(jīng)營(yíng)為主;第二時(shí)期是黨的十八屆三中全會(huì)之后（2013年底）至今。官方《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》等文件出臺(tái)后，頂層設(shè)計(jì)及體系搭建逐步完善，研究數(shù)量增多，內(nèi)容逐步深入。

在針對(duì)國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革理論的研究中，學(xué)者們認(rèn)為產(chǎn)權(quán)理論、委托代理理論、公共產(chǎn)品理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)。比較有代表性的觀點(diǎn)是謝志華^[1]-[2]提出的兩權(quán)五層次分離及相應(yīng)形成的出資者系列和經(jīng)營(yíng)者系列之間的委托受托關(guān)系。黎精明和湯群^[3]近期的研究中補(bǔ)充了有效增幅理論和比較優(yōu)勢(shì)理論等經(jīng)典管理學(xué)理論?？梢钥闯觯瑖匈Y本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的理論依據(jù)呈現(xiàn)出具有多學(xué)科理論支撐的趨勢(shì)。在針對(duì)國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革基本框架的研究中，近幾年已經(jīng)基本形成了“國資監(jiān)管部門—‘兩類公司—國有企業(yè)”三層架構(gòu)的共識(shí)。2013年以前，學(xué)者們?cè)趪Y監(jiān)管部門和授權(quán)經(jīng)營(yíng)公司的法律關(guān)系問題上持有對(duì)立觀點(diǎn)，徐士英等^[4]認(rèn)為二者是投資關(guān)系和授權(quán)關(guān)系，授權(quán)關(guān)系的法律性質(zhì)為信托關(guān)系，但毛衛(wèi)民^[5]則認(rèn)為二者既不是代理關(guān)系也不是信托關(guān)系，而是改頭換面的經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。不過近幾年較少文獻(xiàn)談及這兩個(gè)主體的法律關(guān)系。在針對(duì)國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革意義的研究中，學(xué)者們研究發(fā)現(xiàn)其意義主要體現(xiàn)在以下四點(diǎn)：一是有利于管理機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變;二是有助于實(shí)現(xiàn)資企分離;三是有利于完善國企公司治理，提升國企核心競(jìng)爭(zhēng)力;四是有助于同其他國資改革形成協(xié)同配合^[6]-[11]。在重點(diǎn)關(guān)注的問題上，相關(guān)研究主要集中于授權(quán)經(jīng)營(yíng)的授權(quán)主體、客體、內(nèi)容、形式以及如何行權(quán)、如何激勵(lì)、如何監(jiān)管等關(guān)鍵點(diǎn)。李郡^[12]對(duì)授權(quán)主體、程度、客體進(jìn)行了概括總結(jié)，并詳細(xì)列出4大類、46項(xiàng)授權(quán)內(nèi)容。此外，施春來^[13]研究指出如何對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)國有資本進(jìn)行精細(xì)化分業(yè)分層是需要關(guān)注的重點(diǎn)問題。

在針對(duì)國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革實(shí)踐研究中，僅有較少學(xué)者對(duì)政策進(jìn)行細(xì)致梳理。王曙光和楊敏^[14]回顧了2013年至2018年的重要中央政策，列舉了上海等12個(gè)省份的地方政策，是相關(guān)文獻(xiàn)中較為完整的政策梳理。在試點(diǎn)進(jìn)展上，胡遲^[15]認(rèn)為中央企業(yè)取得了重塑發(fā)展戰(zhàn)略、調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化管控模式的階段性成果，而地方層面布局也在提速。何小鋼^[16]對(duì)比了上海、山東、四川、廣東、重慶五省份試點(diǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)主業(yè)、戰(zhàn)略地位、發(fā)展路徑、規(guī)?？?jī)效。羅新宇等^[17]對(duì)12個(gè)省份的23家企業(yè)進(jìn)行了問卷調(diào)查，結(jié)果顯示融投管退閉環(huán)基本形成、投資基金化成主流趨勢(shì)、混合所有制改革穩(wěn)步推進(jìn)、市場(chǎng)化選人用人機(jī)制逐步建立。在對(duì)試點(diǎn)進(jìn)展研究的基礎(chǔ)上，有學(xué)者從不同視角、不同切入點(diǎn)總結(jié)了國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革推進(jìn)過程中暴露出的問題。李郡^[12]較為全面地指出了六個(gè)瓶頸，即授權(quán)機(jī)制有待進(jìn)一步厘清、功能定位有待進(jìn)一步深化、業(yè)務(wù)模式有待進(jìn)一步探索、治理機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化、管控模式有待進(jìn)一步完善、內(nèi)部機(jī)制活力有待進(jìn)一步釋放。

2.關(guān)于“兩類公司”的研究

“兩類公司”與國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)概念聯(lián)系緊密，相關(guān)研究有一定重疊。因此，本文主要回顧針對(duì)“兩類公司”功能定位和運(yùn)營(yíng)模式研究的相關(guān)文獻(xiàn)。關(guān)于“兩類公司”功能定位的研究。王曙光和王天雨^[18]指出“兩類公司”應(yīng)定位于“人格化積極股東”，李郡^[12]認(rèn)為“兩類公司”需要承擔(dān)推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、完善國資監(jiān)管體制改革、重塑企業(yè)市場(chǎng)化主體地位、實(shí)現(xiàn)國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的角色定位。同時(shí)，在功能與定位的區(qū)分上，學(xué)者們基本認(rèn)同國有資本投資公司以服務(wù)戰(zhàn)略、優(yōu)化布局、扶持產(chǎn)業(yè)為主，國有資本運(yùn)營(yíng)公司以提升效率、保值增值為主。在針對(duì)“兩類公司”運(yùn)營(yíng)模式的研究中，胡遲^[15]和楚序平等^[19]根據(jù)地域特征，將地方層面“兩類公司”的運(yùn)營(yíng)模式總結(jié)為上海模式、重慶模式、山東模式三種典型管理模式。王曙光和楊敏^[14]根據(jù)資本投資和運(yùn)營(yíng)兩種職能的區(qū)分程度，將地方“兩類公司”的運(yùn)營(yíng)模式總結(jié)為混合一體化模式、雙平臺(tái)驅(qū)動(dòng)模式和1+N組合模式。

3.關(guān)于國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的研究

學(xué)術(shù)界自2011年開始關(guān)注國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”這一概念，在2016年至2018年達(dá)到研究熱度的最高值。但值得注意的是“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的主體逐步從國有企業(yè)轉(zhuǎn)向了國有資本，“做強(qiáng)做優(yōu)做大”國有企業(yè)和“做強(qiáng)做優(yōu)做大”國有資本，宋方敏^[20]認(rèn)為在發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)的總體要求下，二者是存在有機(jī)聯(lián)系的兩個(gè)層面的目標(biāo)要求。也有學(xué)者指出主體的變化也帶來了管理重心的轉(zhuǎn)移。平新喬^[21]指出國家監(jiān)管目標(biāo)隨著主體變更而轉(zhuǎn)變以管資本為主，王宏波等^[22]認(rèn)為國家逐漸淡化了對(duì)國有企業(yè)的把控，注重對(duì)資本的所有和運(yùn)營(yíng)。

關(guān)于國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”意義的研究。楚序平等^[23]研究認(rèn)為其意義在于鞏固社會(huì)主義初級(jí)制度，完善產(chǎn)權(quán)制度。周麗莎^[24]研究認(rèn)為其意義在于改革國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。文宗瑜^[25]研究認(rèn)為其意義是實(shí)現(xiàn)國有資本合理流動(dòng)從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。周麗莎^[24]和王宏波等^[22]研究認(rèn)為，其意義在于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)并實(shí)現(xiàn)不同所有制資本的公平競(jìng)爭(zhēng)。

關(guān)于國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的實(shí)現(xiàn)路徑的研究。項(xiàng)安波^[26]從宏觀角度提出了構(gòu)建重視投資收益的國資管理體制和推進(jìn)混合所有制改革的建議。文宗瑜^[25]、平新喬^[21]和王宏波等^[22]研究認(rèn)為，作為國有資本管理體制的重要構(gòu)成部分，國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)是重要且有效的路徑之一。

（二）文獻(xiàn)評(píng)述

縱觀已有研究成果，幾個(gè)研究方向基本呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.關(guān)于國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)

理論研究方面，國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)理論研究基礎(chǔ)較為扎實(shí)，理論依據(jù)、基本框架、改革意義等方面研究成果豐富且基本達(dá)成共識(shí)，重點(diǎn)問題的探討也較為深入。關(guān)于政企分開、政資分開的研究數(shù)量眾多，但針對(duì)國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革中的資企分離這一重要原則的研究較少。實(shí)踐研究方面，數(shù)量或是質(zhì)量都遜色于理論研究。一方面，對(duì)相關(guān)政策的梳理不夠細(xì)致、浮于內(nèi)容，沒有深入挖掘政策深層的要求。另一方面，系統(tǒng)總結(jié)試點(diǎn)進(jìn)展和成效的研究偏少，視角單一，且成效描述多、問題分析少，主觀陳述多、客觀支撐少。究其原因，一是因?yàn)楦母锿七M(jìn)面臨難點(diǎn)眾多;二是理論界與實(shí)踐界對(duì)改革落地尚未真正達(dá)成行為共識(shí)，理論研究與實(shí)踐研究也尚未緊密結(jié)合，既有利益格局的突破使得改革在艱難中推進(jìn);三是涉及國企的相關(guān)資料多為非公開，資料來源渠道少、獲取難度高;四是授權(quán)經(jīng)營(yíng)效果難以計(jì)量。

2.關(guān)于“兩類公司”

“兩類公司”與授權(quán)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)文獻(xiàn)相關(guān)度較高，且針對(duì)“兩類公司”的分類、功能定位的相關(guān)主張基本形成共識(shí)，與改革政策精神高度契合。但由于“兩類公司”的運(yùn)營(yíng)模式實(shí)際情況較為復(fù)雜，因此針對(duì)該部分的研究需要繼續(xù)深入。

3.關(guān)于國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”

已有文獻(xiàn)充分說明了“做強(qiáng)做優(yōu)做大”可以通過授權(quán)經(jīng)營(yíng)來實(shí)現(xiàn)。但“做強(qiáng)做優(yōu)做大”國有資本的研究主題本身宏大且理論化，實(shí)踐研究的不足使得理論論證較為單薄。

基于上述分析，本文以資企分離作為理論出發(fā)點(diǎn)，分析政策演進(jìn)，挖掘政策要求，梳理改革進(jìn)展及成效，剖析改革中存在的突出問題，以期立足于授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革實(shí)踐提出提升國有資本價(jià)值的具體可行建議，豐富國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的理論研究，并為實(shí)踐提供理論支撐。

二、國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)基礎(chǔ)與政策

（一）國有資產(chǎn)管理、國有資本運(yùn)營(yíng)與國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相互分離

國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的核心為國有資本價(jià)值管理。國有資本價(jià)值管理必須打破傳統(tǒng)的行政導(dǎo)向的管資產(chǎn)、管企業(yè)的國有資產(chǎn)行政管控思維和模式，轉(zhuǎn)而依托市場(chǎng)化、專業(yè)化的“兩類公司”架起國有資產(chǎn)公共管理和國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之間的資本紐帶和股權(quán)紐帶。由此，才能真正實(shí)現(xiàn)政企之間的實(shí)質(zhì)性分離，讓國有企業(yè)真正回歸市場(chǎng)主體，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律全面釋放發(fā)展活力和提升競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。此外，政企分離的成效還必須在推動(dòng)資企分離的改革中達(dá)成。如果資企不分，將難以實(shí)現(xiàn)國有資本在更大范圍的高效流動(dòng)和布局優(yōu)化，國有資本的價(jià)值放大將無從談起，而且還會(huì)造成片面追求國有企業(yè)熱衷資本運(yùn)營(yíng)和規(guī)模擴(kuò)張，而忽略產(chǎn)品和科技創(chuàng)新，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱化、國有資本運(yùn)營(yíng)效率低下。

為此，通過剝離國有企業(yè)資本運(yùn)營(yíng)職能而實(shí)行“資企分離”改革，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，搭建國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，依托“兩類公司”實(shí)現(xiàn)“管資本”，不僅強(qiáng)調(diào)從國有資產(chǎn)向國有資本的資本屬性回歸，更重要的是從源頭上解決中國實(shí)體經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力弱化的問題。“資企分離”以后，國有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)以產(chǎn)權(quán)為紐帶與國有企業(yè)、國有公司或混合所有制公司相連接，成為國有資本運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)主體，從事國有資本的專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，從而構(gòu)建起資本運(yùn)營(yíng)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)之間資本紐帶。

（二）國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的政策要求

黨的十八屆三中全會(huì)以來，中央發(fā)布眾多文件與政策（如表1所示），從提出改革理念到推進(jìn)“兩類公司”試點(diǎn)，明確相關(guān)主體職能定位和權(quán)責(zé)關(guān)系，國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的改革路徑逐漸清晰，實(shí)施藍(lán)圖逐漸具體化。這些政策對(duì)國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革提出了明確的政策要求：

清晰界定出資人代表機(jī)構(gòu)與所出資企業(yè)權(quán)責(zé)邊界，建立有效的授權(quán)放權(quán)機(jī)制。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變職能，以管資本為主減少行政干預(yù)，優(yōu)化履職方式，實(shí)現(xiàn)授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一;“兩類公司”要明晰定位，切實(shí)發(fā)揮專業(yè)化、市場(chǎng)化投資平臺(tái)功能，提高國有資本的配置和運(yùn)營(yíng)效率，同時(shí)在授權(quán)機(jī)制中扮演好承上啟下的角色;國有企業(yè)要專注于實(shí)體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，提高活力、創(chuàng)造力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和風(fēng)險(xiǎn)防控能力，同時(shí)加強(qiáng)行權(quán)能力建設(shè)，完善公司治理體系。

開展“兩類公司”試點(diǎn)，探索并形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式。開展“兩類公司”試點(diǎn)是國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的關(guān)鍵一環(huán)，必須在試點(diǎn)公司進(jìn)行試體制、試機(jī)制、試模式的實(shí)踐，在“兩類公司”的功能定位、組建方式、授權(quán)機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式等方面進(jìn)行大膽探索，解決問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、國有資產(chǎn)管理體制改革、國有企業(yè)混合所有制改革等，以便服務(wù)國家戰(zhàn)略需要。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能和履職方式、“兩類公司”運(yùn)營(yíng)和配置國有資本的同時(shí)，也要注意完善國有資產(chǎn)管理體制，推動(dòng)國有企業(yè)股權(quán)混合，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在國有企業(yè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、國有經(jīng)濟(jì)三個(gè)層面上達(dá)到服務(wù)國家戰(zhàn)略需要的目標(biāo)。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國資國企多層次、多方面改革，下好國資國企改革一盤棋。

（三）國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的政策初衷

1.通過國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)推動(dòng)國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”

國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的根本初衷在于，通過國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，進(jìn)一步釋放被單個(gè)企業(yè)、單個(gè)政府級(jí)次以及單個(gè)區(qū)域所固化的國有資本。國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，是指經(jīng)政府授權(quán)的從事資本投資運(yùn)營(yíng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)公司，以股權(quán)投資形式，在授權(quán)范圍內(nèi)作為完整意義上的市場(chǎng)主體所從事的專業(yè)化、市場(chǎng)化的國有資本運(yùn)作。國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，強(qiáng)調(diào)的是國有資本依托資本市場(chǎng)，從事的具有“類金融”性質(zhì)的跨所有制、跨產(chǎn)業(yè)、跨區(qū)域、跨級(jí)次的國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)。國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)向國有資本的資本屬性回歸，此舉有利于釋放國有資本的內(nèi)在價(jià)值，促進(jìn)國有資本高效流動(dòng)，推動(dòng)國有資本優(yōu)化結(jié)構(gòu)、保值增值，最終實(shí)現(xiàn)“做強(qiáng)做優(yōu)做大”。

2.通過資企分離改革推動(dòng)國有資本向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域聚集

長(zhǎng)期以來，國有資本運(yùn)營(yíng)與國企經(jīng)營(yíng)相互混雜，“資企不分”的后果是眾多國有企業(yè)盲目做大規(guī)模、擴(kuò)大產(chǎn)能，但卻導(dǎo)致產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力弱化，業(yè)務(wù)布局分散，甚至影響產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)鏈整合以及產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升。著眼于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)旨在通過資本運(yùn)營(yíng)與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相互分離的改革，剝離長(zhǎng)期以來國有企業(yè)承擔(dān)的資本運(yùn)營(yíng)職能，推動(dòng)國有企業(yè)回歸實(shí)體產(chǎn)業(yè)，脫虛向?qū)?。依托國有資本的專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，站在國家戰(zhàn)略發(fā)展高度，引導(dǎo)更多國有資本聚焦實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，向重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、優(yōu)勢(shì)企業(yè)和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)集中，支持國家重要實(shí)體產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。

3.重塑國有企業(yè)市場(chǎng)主體地位和主業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

從企業(yè)微觀主體的運(yùn)行看，國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)改革的初衷在于，通過政府和國有企業(yè)之間依托專業(yè)化、市場(chǎng)化的“兩類公司”架起的資本紐帶和橋梁，擺脫傳統(tǒng)傳統(tǒng)管理體制的束縛，真正實(shí)現(xiàn)國企去行政化，進(jìn)一步確立并保護(hù)國有企業(yè)獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體地位和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利;通過強(qiáng)化以管資本為主的價(jià)值管理，賦予國有企業(yè)董事會(huì)在重大事項(xiàng)決策等方面的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，進(jìn)而全面激發(fā)國有企業(yè)的活力與創(chuàng)造力。通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新，全面提升國有企業(yè)主業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力，通過整合業(yè)務(wù)布局提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力，最終推動(dòng)國有資本的“做強(qiáng)做優(yōu)做大”。

三、國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的授權(quán)模式、改革進(jìn)展及存在的主要問題

國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革是國資國企全面深化改革取得決定性勝利的關(guān)鍵改革。從黨的十八屆三中全會(huì)提出以管資本為主推動(dòng)國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，到國企改革1+N方案推動(dòng)“兩類公司”試點(diǎn)，改革試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)圍、授權(quán)力度逐步加大、改革成效逐漸顯現(xiàn)。縱觀中央和地方層面改革試點(diǎn)的實(shí)踐，與推動(dòng)國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”、打造具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的一流企業(yè)的目標(biāo)相比，現(xiàn)有改革過程中還存在著對(duì)管資本、資企分離改革認(rèn)識(shí)不深刻、相關(guān)主體職責(zé)邊界不清晰和授權(quán)落實(shí)不到位、直接授權(quán)改革進(jìn)展緩慢以及國有資本跨所有制跨級(jí)次跨區(qū)域布局優(yōu)化不足等亟待解決等問題。

（一）國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式

國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式主要是直接授權(quán)模式和間接授權(quán)模式。直接授權(quán)模式是政府直接授權(quán)“兩類公司”對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)的兩級(jí)授權(quán)模式?！皟深惞尽备鶕?jù)授權(quán)自主開展國有資本專業(yè)化運(yùn)作，貫徹落實(shí)國家戰(zhàn)略和政策目標(biāo)，定期向政府報(bào)告工作情況，重大事項(xiàng)及時(shí)報(bào)告，政府直接對(duì)國有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)等。直接授權(quán)的鏈條為“政府—‘兩類公司”（如圖1所示），未增加授權(quán)層級(jí)，有利于避免改革不徹底所帶來的負(fù)面效應(yīng)。

間接授權(quán)模式是政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)“兩類公司”履行出資人職責(zé)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)“一企一策”地授權(quán)“兩類公司”履行出資人職責(zé)，“兩類公司”對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé);國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)國有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)，并定期向本級(jí)人民政府報(bào)告。間接授權(quán)的授權(quán)鏈條為“政府—國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—‘兩類公司”（如圖1所示）。相比較直接授權(quán)，間接授權(quán)的委托代理鏈條較長(zhǎng)，在系統(tǒng)性改革推進(jìn)不到位的情況下，容易出現(xiàn)雙重行政化的問題（如圖1所示）。

（二）國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革進(jìn)展

1.中央層面改革進(jìn)展

“兩類公司”試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大。目前，在中央層面國務(wù)院國資委分三批在21家企業(yè)開展了“兩類公司”試點(diǎn)，其中國有資本投資公司19家，國有資本運(yùn)營(yíng)公司2家。2014年7月，中央授權(quán)兩家國有資本投資公司，分別是：國投集團(tuán)和中糧集團(tuán);2016年7月，中央新增授權(quán)6家國有資本投資公司分別是：神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)和保利集團(tuán)，以及兩家國有資本運(yùn)營(yíng)公司，分別是：誠通集團(tuán)和中國國新;2018年12月，中央新增授權(quán)11家國有資本投資公司，分別是：航空工業(yè)集團(tuán)、國家電投、國機(jī)集團(tuán)、中鋁集團(tuán)、中國遠(yuǎn)洋海運(yùn)、通用技術(shù)集團(tuán)、華潤(rùn)集團(tuán)、中國建材、新興際華集團(tuán)、中廣核集團(tuán)和南光集團(tuán)。

試點(diǎn)企業(yè)在授權(quán)放權(quán)、組織架構(gòu)、運(yùn)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面進(jìn)行了探索?？傮w上看，中央層面的試點(diǎn)工作推進(jìn)力度大、進(jìn)展快，且兩種試點(diǎn)類型劃分清晰，授權(quán)模式全部為間接授權(quán)模式。相較于國有資本運(yùn)營(yíng)公司，國有資本投資公司在三次擴(kuò)圍中的試點(diǎn)數(shù)量更多，擴(kuò)圍速度更快，涵蓋產(chǎn)業(yè)更廣。但中央層面的金融國有資本授權(quán)試點(diǎn)工作和文化企業(yè)國有資本的授權(quán)試點(diǎn)改革尚未全面啟動(dòng)。

授權(quán)放權(quán)力度不斷加大。一方面，從改革方案到授權(quán)放權(quán)清單，實(shí)現(xiàn)了授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)的內(nèi)容和數(shù)量上的明晰?！陡母飮匈Y本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》明確要求，針對(duì)“兩類公司”授權(quán)放權(quán)涵蓋戰(zhàn)略規(guī)劃、主業(yè)管理、選人用人、股權(quán)激勵(lì)、工資總額和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等事項(xiàng)。針對(duì)完成公司制改制、董事會(huì)建設(shè)較為規(guī)范的其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)，授權(quán)放權(quán)包括董事會(huì)依法行使重大決策、選人用人和薪酬分配的權(quán)利?！秶鴦?wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》中則將授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)進(jìn)一步明晰，對(duì)各中央企業(yè)開展21項(xiàng)授權(quán)放權(quán)，綜合改革試點(diǎn)企業(yè)為4項(xiàng)授權(quán)放權(quán)，國有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)為6項(xiàng)授權(quán)放權(quán)。授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)針對(duì)企業(yè)的重點(diǎn)關(guān)心問題，措施精準(zhǔn)、程序清晰、操作性強(qiáng)，是真授權(quán)和真放權(quán)。另一方面，“兩類公司”獲得了資本配置、資本運(yùn)作、資本回報(bào)、資本安全四個(gè)方面的授權(quán)放權(quán)，能夠自主決定發(fā)展規(guī)劃和年度投資規(guī)劃，由董事會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)理層選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理并審批子企業(yè)股權(quán)激勵(lì)方案等。因而針對(duì)“兩類公司”的授權(quán)放權(quán)是經(jīng)營(yíng)體制改革事項(xiàng)中的亮點(diǎn)和重點(diǎn)。

“兩類公司”試點(diǎn)成效初步顯現(xiàn)。中央層面的試點(diǎn)企業(yè)以明晰自身定位作為改革的內(nèi)在牽引力，展開了一系列大刀闊斧的實(shí)驗(yàn)，在戰(zhàn)略定位、管控模式、公司治理等方面取得了一定的成效，積累了國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)。從戰(zhàn)略定位看，大多對(duì)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了整理和提升，包括拓展新產(chǎn)業(yè)、退出非核心產(chǎn)業(yè)等，如國投集團(tuán)在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展的基礎(chǔ)上，設(shè)立國投先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)入前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。從管控模式看，追求“小總部、大產(chǎn)業(yè)”，基本形成三級(jí)管理架構(gòu)，以戰(zhàn)略管控為主，但三級(jí)架構(gòu)的組成上存在差異。如中糧集團(tuán)形成“集團(tuán)總部—專業(yè)化公司生產(chǎn)層—生產(chǎn)單位執(zhí)行層”的三級(jí)管理架構(gòu);五礦集團(tuán)形成“集團(tuán)總部—戰(zhàn)略業(yè)務(wù)單元—生產(chǎn)和業(yè)務(wù)單位”的三級(jí)管理架構(gòu)。從公司治理看，大多完善了法人治理結(jié)構(gòu)，初步搭建了中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的框架。如中交集團(tuán)的市場(chǎng)化薪酬分配制度和員工持股制度，招商局集團(tuán)以高管薪酬管理機(jī)制為著力點(diǎn)，持續(xù)完善內(nèi)部激勵(lì)和約束機(jī)制。

2.地方層面改革進(jìn)展

多地出臺(tái)推進(jìn)改革實(shí)施方案和清單文件。針對(duì)國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革和“兩類公司”試點(diǎn)推進(jìn)，多地出臺(tái)改革實(shí)施方案，一些地方還提出了較為詳細(xì)的“兩類公司”改組方案和國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革細(xì)化方案。針對(duì)國資委的授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)，也有少數(shù)地方能夠列出國資委授權(quán)放權(quán)清單和國資委權(quán)責(zé)清單（如表2所示）。

總體上看，地方能夠按照中央要求，主動(dòng)推進(jìn)改革。這些方案在內(nèi)容上可歸納為三類，一是“兩類公司”改革試點(diǎn)實(shí)施方案;二是國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革實(shí)施方案;三是地方國資委的權(quán)責(zé)清單和授權(quán)放權(quán)清單。然而，各地方之間存在較大的差異，僅個(gè)別能夠較為迅速響應(yīng)中央要求，快速出臺(tái)完整、全面的實(shí)施方案。此外，地方實(shí)施方案和清單文件的出臺(tái)上，大多照搬、復(fù)制中央文件，沒有結(jié)合地方實(shí)際細(xì)化設(shè)計(jì)方案或制定落實(shí)步驟。

改革試點(diǎn)呈現(xiàn)與區(qū)域市場(chǎng)化程度密切相關(guān)的差異性。各級(jí)地方政府、國資委改組或組建了一大批“兩類公司”試點(diǎn)，這些試點(diǎn)公司通過設(shè)立基金等形式開展國有資本運(yùn)作，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國有資本布局、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和國有企業(yè)混合所有制改革等方面進(jìn)行探索。區(qū)別于中央層面，由于各個(gè)地方國資監(jiān)管基礎(chǔ)、資源情況、資本市場(chǎng)發(fā)展程度等方面存在差異，使得地方“兩類公司”的組建進(jìn)度、承擔(dān)職能和運(yùn)作方式上不盡相同。因此，各個(gè)地方的改革試點(diǎn)呈現(xiàn)出一定的地域性特點(diǎn)。又由于市場(chǎng)化程度與改革進(jìn)展具有一定的相關(guān)性，因而在市場(chǎng)化程度較高的地方，政策落實(shí)得更好，“兩類公司”區(qū)別更為清晰，改革進(jìn)展更為順利和有效。本文對(duì)上海、山東和四川三地較為有代表性的試點(diǎn)公司進(jìn)行了分析（如表3所示）。

（三）國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革存在的主要問題

1.對(duì)管資本和資企分離改革缺乏深刻認(rèn)識(shí)

首先，不同層面各個(gè)主體對(duì)管資本、授權(quán)經(jīng)營(yíng)和國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)的認(rèn)識(shí)有的還停留在文字層面，相關(guān)改革推進(jìn)的內(nèi)生動(dòng)力不足。尤其是地方國資監(jiān)管部門受制于傳統(tǒng)“管人管事管資產(chǎn)”的思維慣性，存在“管資本管不住”的擔(dān)心和憂慮。由此導(dǎo)致在實(shí)際授權(quán)改革過程中存在“政策放權(quán)很清楚，實(shí)際放權(quán)不到位”的現(xiàn)實(shí)矛盾。其次，在“兩類公司”與國有企業(yè)的關(guān)系的認(rèn)識(shí)上還存在傳統(tǒng)行政色彩，“兩類公司”獨(dú)立市場(chǎng)主體的角色定位不明確，以表面的市場(chǎng)化主體身份對(duì)出資企業(yè)進(jìn)行直接干預(yù)的情況還存在。第三，對(duì)“兩類公司”作為專業(yè)化的國有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，而國有企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的資企分離改革缺乏認(rèn)識(shí)，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)與資本運(yùn)營(yíng)混雜的問題尚未得到很好解決，通過資企分離改革實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融歸位、風(fēng)險(xiǎn)隔離的目標(biāo)尚需認(rèn)識(shí)上的全面提升。

2.主體職責(zé)邊界模糊，授權(quán)放權(quán)不充分

中央關(guān)于國資國企改革的頂層設(shè)計(jì)中要求明確政府行政管理、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、“兩類公司”、國有企業(yè)之間的權(quán)責(zé)邊界，各層級(jí)的改革落實(shí)文件中也都對(duì)此做出原則性要求。但由于缺乏法律層面的明確規(guī)定，很多改革僅停留在政策層面，實(shí)際推進(jìn)中相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限非常模糊，缺位、越位問題并存。首先，國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理體系尚未明確，管理主體及相關(guān)職責(zé)不清晰。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)出資人職責(zé)和公共管理職能交叉，國有資產(chǎn)投資公司和運(yùn)營(yíng)公司市場(chǎng)化專業(yè)化出資人職責(zé)落實(shí)不到位，國有企業(yè)作為獨(dú)立市場(chǎng)主體的地位尚未得到全面保護(hù)。授權(quán)改革流于形式，“兩類公司”缺乏獨(dú)立性而成為形同虛設(shè)的“隔離層”。國資監(jiān)管“重企業(yè)、弱資本”的現(xiàn)象普遍存在。其次，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理干預(yù)過多。依托國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)推動(dòng)國有資本布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化和國有資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不夠，從而成為第二國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，把其承載的“去行政化”使命扭曲為“類行政化”干預(yù)。第三，“兩類公司”與所出資企業(yè)之間尚未形成純粹的以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系，其原因是由于放權(quán)不充分、行政干預(yù)過多和權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)的存在。此外，針對(duì)不同類型的企業(yè)開展差異化的授權(quán)改革也有待加速推進(jìn)。

3.直接授權(quán)改革進(jìn)展緩慢

從目前中央和地方層面國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的推進(jìn)看，基本上都是采用間接授權(quán)模式。在改革探索初期，采用間接授權(quán)模式主要是考慮到傳統(tǒng)體制的蛻變需要一個(gè)過程，若采用直接授權(quán)模式，則意味著原來國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管范疇內(nèi)的企業(yè)將會(huì)脫離其監(jiān)管，轉(zhuǎn)而由各級(jí)政府直接授權(quán)并監(jiān)管。所以為了穩(wěn)妥推進(jìn)改革并實(shí)現(xiàn)軟著陸，目前授權(quán)經(jīng)營(yíng)基本采用間接授權(quán)模式。但是間接授權(quán)模式同樣存在鏈條過長(zhǎng)、涉及利益復(fù)雜的彼端，且實(shí)際改革成效一般，尤其是在宏觀層面推動(dòng)國有資本總體的高效流動(dòng)和布局結(jié)構(gòu)調(diào)整方面發(fā)揮的作用有限。有的地方在推進(jìn)國有資本投資公司試點(diǎn)時(shí)采用的是“換湯不換藥”的改組方式，在營(yíng)收排名靠前的國有大型企業(yè)中選擇幾個(gè)作為試點(diǎn)企業(yè)。很顯然，這種做法無法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置，行動(dòng)力不夠，因而無法達(dá)到改革成效。

4.“兩類公司”職責(zé)邊界不清，資本運(yùn)營(yíng)專業(yè)化人才不足

“兩類公司”職責(zé)邊界不清。純粹的國有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)進(jìn)展相對(duì)較慢，地方層面的國有資本投資和國有資本運(yùn)營(yíng)職能往往集中在一家平臺(tái)，兩項(xiàng)職能相互混雜、定位不清甚至偏離初衷，過多關(guān)注國有資本的資本功能，而在布局優(yōu)化和戰(zhàn)略性重組上的作用發(fā)揮不足。有的地方國有資本投資公司兼具行政管理、資本運(yùn)營(yíng)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的多重職能，專業(yè)化進(jìn)行國有資本投資和運(yùn)營(yíng)的認(rèn)識(shí)滯后和能力不足。表4列出了國有資本投資公司與國有資本運(yùn)營(yíng)公司的對(duì)比。

從傳統(tǒng)國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)平臺(tái)或者傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)改組而來的國有資本投資公司，管理人員對(duì)于管資本和國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)缺乏深刻認(rèn)識(shí)，仍沿襲傳統(tǒng)國有企業(yè)的管理模式。但“兩類公司”獨(dú)立的市場(chǎng)化主體的定位尚未明確，加之國企市場(chǎng)化薪酬改革不到位，市場(chǎng)化聘用職業(yè)經(jīng)理人的改革由于缺乏土壤而裹足不前，“引不進(jìn)，留不下”成為地方“兩類公司”普遍暴露的問題。

5.缺乏相應(yīng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

“兩類公司”作為類金融公司，其功能定位與產(chǎn)業(yè)型國有企業(yè)存在很大差別。雖然關(guān)于國資國企改革的相關(guān)文件中明確提出，要推進(jìn)“兩類公司”有差異性的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但該項(xiàng)工作目前僅停留在政策要求階段，并且針對(duì)“兩類公司”績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的相關(guān)理論也相對(duì)滯后，大部分是基于傳統(tǒng)國有企業(yè)EVA評(píng)價(jià)體系基礎(chǔ)上的修修補(bǔ)補(bǔ)。針對(duì)管資本的改革理念和“兩類公司”作為類金融公司的特殊功能的研究中仍然匱乏。實(shí)踐層面對(duì)于“兩類公司”的績(jī)效評(píng)價(jià)工作沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，評(píng)價(jià)指導(dǎo)意見和標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。

四、以國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革深化推動(dòng)國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”政策建議

國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，著眼國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”。為此，要把國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的深化放到更加復(fù)雜和不確定性的時(shí)代背景下，以思維重塑、法律制度體系重構(gòu)、改革模式創(chuàng)新等多種舉措推進(jìn)改革。

第一，深化對(duì)管資本的認(rèn)識(shí)，從管制向治理思維轉(zhuǎn)變。對(duì)于管資本管不住的擔(dān)憂實(shí)際上反映的是現(xiàn)有國資監(jiān)管中殘存的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)物權(quán)控制思維。管資本是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國有資產(chǎn)管理對(duì)象的變化，是一種強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的價(jià)值治理思維。國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革要真正把管資本的理念從政策文件的紙面滲透進(jìn)國資監(jiān)管不同主體的思維意識(shí)層面。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，管好以企業(yè)為載體的國有資產(chǎn)就是管好國有股權(quán)，只有樹立尊重股權(quán)、尊重產(chǎn)權(quán)的思維，才能真正激活固化的國有資產(chǎn)，才能激發(fā)企業(yè)作為市場(chǎng)主體的內(nèi)在活力和創(chuàng)造力，才能在國有資本的高效流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化和國有資本的持續(xù)保值增值。為此需要相關(guān)主體尤其是各級(jí)政府及相關(guān)部門、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)真正破除傳統(tǒng)體制下管企業(yè)、管資產(chǎn)的國資管控思維，轉(zhuǎn)向由政府和市場(chǎng)主體各司其職、共同參與但不越位的治理思維。

第二，加快推進(jìn)企業(yè)（含金融）國有資產(chǎn)管理立法。國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革之所以會(huì)出現(xiàn)“雷聲大雨點(diǎn)小”的問題，與相關(guān)法律制度建設(shè)滯后也有很大關(guān)系。因此應(yīng)加快推進(jìn)企業(yè)（含金融）國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域的系統(tǒng)修法、立法和相關(guān)制度完善工作。把管資本、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的改革要求通過完善法律制度體系加以明確和規(guī)范。具體而言，盡快研究并啟動(dòng)《國有資產(chǎn)法》的制定工作。加快推進(jìn)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的修訂工作，貫穿以“管資本”為主的改革導(dǎo)向，淡化國有企業(yè)的所有制內(nèi)涵，強(qiáng)化國家出資的產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵。具體內(nèi)容建議增加國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)，國有資本專業(yè)化市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)及評(píng)價(jià)，國有資本及權(quán)益動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，國有資本價(jià)值預(yù)算，基礎(chǔ)管理、出資人管理與人大監(jiān)督相互分工的體制，資本所有權(quán)、出資權(quán)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相互分離基礎(chǔ)上的資產(chǎn)管理、資本運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相互分開的原則等事關(guān)改革的重大內(nèi)容。同時(shí)，考慮到經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的問題，應(yīng)把金融企業(yè)、文化企業(yè)、黨政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的共性問題納入立法范疇，并考慮修法過程中法律名稱的調(diào)整。盡快研究并出臺(tái)《企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理?xiàng)l例》《國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理?xiàng)l例》《國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)指引》《國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》等相關(guān)配套法律法規(guī)及規(guī)章制度。

第三，加大間接授權(quán)放權(quán)力度，推進(jìn)直接授權(quán)試點(diǎn)。在總結(jié)前期改革成效和短板、堵點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加大間接授權(quán)模式下的授權(quán)放權(quán)力度，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)回歸股東身份，強(qiáng)化價(jià)值管理。兩類公司和國有企業(yè)成為真正意義上的獨(dú)立市場(chǎng)主體，并根據(jù)各自功能定位分工協(xié)同、相互支撐。既要通過“兩類公司”的專業(yè)化資本運(yùn)營(yíng)支持國有企業(yè)的實(shí)體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合;又要確保資本運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的相互分離，進(jìn)而確保產(chǎn)融結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)隔離。同時(shí)，要著眼國有資本在更大范圍內(nèi)的流動(dòng)和配置，加快推進(jìn)國有資本直接授權(quán)改革。中央層面要率先示范，在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管改革過程中，采取國務(wù)院向新設(shè)立的國有資本投資公司直接授權(quán)的模式。對(duì)于涉及多主體產(chǎn)業(yè)整合的改革，亦可以采用直接授權(quán)的模式。同樣地，可以考慮對(duì)新設(shè)立的國有資本運(yùn)營(yíng)公司采用直接授權(quán)的模式。隨著改革向縱深推進(jìn)，直接授權(quán)模式應(yīng)當(dāng)成為試點(diǎn)和推廣的主要模式。

第四，構(gòu)建國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)和“兩類公司”都需要形成一套不同于國有企業(yè)EVA評(píng)價(jià)體系，并“以資本化為前提、以市場(chǎng)化為驅(qū)動(dòng)、以價(jià)值創(chuàng)造為核心、以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)、以法治化、專業(yè)化為保障”的“大思路相統(tǒng)一、具體評(píng)價(jià)差異化”的國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)全面價(jià)值評(píng)價(jià)（Total Value Assessment，簡(jiǎn)稱TVA）指標(biāo)體系。為此，應(yīng)立足于“兩類公司”的功能定位，著眼推動(dòng)國有資本“做強(qiáng)做優(yōu)做大”，從國有資本流動(dòng)性、國有資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化、國有資本保值增值、國有資本社會(huì)效益、公司治理改革進(jìn)展五個(gè)維度構(gòu)建以國有資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

第五，依托專業(yè)化運(yùn)營(yíng)推動(dòng)國有資本跨所有制、跨級(jí)次、跨區(qū)域流動(dòng)。要著眼國有資本在更大范圍的價(jià)值釋放，依托國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)平臺(tái)和多層次產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，打破國有資本在單一層次的固化狀態(tài)。通過加快資本化進(jìn)程，提高競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國有資本證券化水平，進(jìn)而推動(dòng)國有資本在多個(gè)層次的跨界流動(dòng)和動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置?？梢試L試設(shè)立跨區(qū)域、跨級(jí)次的，由政府直接授權(quán)的國有資本投資公司或運(yùn)營(yíng)公司。以京津冀區(qū)域?yàn)槔?。京津冀區(qū)域目前就國企改革發(fā)展、承接非首都功能、開展項(xiàng)目對(duì)接合作、發(fā)揮國資國企帶動(dòng)作用服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)等方面開展產(chǎn)業(yè)了協(xié)同合作。為實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大部署，可以考慮在京津翼區(qū)域以國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益、共同注資或國有股權(quán)化轉(zhuǎn)等形式，設(shè)立京津冀區(qū)域國有資本投資、運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，使國有資本打破區(qū)域和政府級(jí)次的限制而充分流動(dòng)，推進(jìn)京津冀區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高國有資本的綜合配置和運(yùn)營(yíng)效率，更好地促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，服務(wù)國家戰(zhàn)略需要。

五、結(jié)??語

國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革是新一輪國資國企改革的關(guān)鍵所在。理論層面上，國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)以國有資產(chǎn)管理、國有資本運(yùn)營(yíng)與國有企業(yè)相互分離作為理論基礎(chǔ)，而核心在于強(qiáng)化以管資本為主的國有資本價(jià)值管理，中央出臺(tái)的多項(xiàng)政策也明確要求國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革必須界定權(quán)責(zé)邊界、開展“兩類公司”試點(diǎn)，同時(shí)與其他國資國企改革形成配合。實(shí)踐層面上，在國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革穩(wěn)步推進(jìn)、“兩類公司”試點(diǎn)不斷增加的當(dāng)下，國有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)與國有企業(yè)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的剝離在一定程度上釋放和提升了國有資本的價(jià)值，改革成效在中央和地方逐步顯現(xiàn)。但與此同時(shí)，國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革推進(jìn)過程中也暴露出思維與認(rèn)識(shí)層面、貫徹與落實(shí)層面、人才與評(píng)價(jià)層面的諸多問題，受傳統(tǒng)思維影響的行政思維、流于形式和不夠充分的授權(quán)放權(quán)、專業(yè)化人才與績(jī)效評(píng)價(jià)體系的暫時(shí)缺失都成為改革進(jìn)一步深化的頑固掣肘，阻礙“做強(qiáng)做優(yōu)做大”國有資本和培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力一流企業(yè)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在不確定性日漸加強(qiáng)的時(shí)代背景下，必須著眼于國有資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)，重塑思維觀念、重構(gòu)法律制度體系、創(chuàng)新改革模式，多路并進(jìn)，多措并舉，將橫向聯(lián)動(dòng)、縱向貫穿的國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革向更深、更實(shí)的層面推進(jìn)。

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