宅基地三權(quán)分置下保障利益和經(jīng)濟利益的平衡機制

周冠嵐 許雪純 張苒苒 張晨 武澤原

宅基地“三權(quán)分置”改革目的是解決宅基地利用效率低下、限制轉(zhuǎn)讓的制度障礙和提高效率三者之間的矛盾，釋放宅基地活力。宅基地“三權(quán)分置”改革的制度困局源于宅基地承載的社會保障功能和經(jīng)濟價值功能間的沖突加劇保障性和財產(chǎn)性分別表達了資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利蘊含。改革應(yīng)當側(cè)重宅基地的經(jīng)濟價值，但也不能忽視宅基地傳統(tǒng)保障功能。在探討改革路徑時，應(yīng)時刻注意對農(nóng)戶基本居住權(quán)的保障。宅基地改革的最終結(jié)果應(yīng)當是農(nóng)戶居住利益和財產(chǎn)利益的平衡狀態(tài)。宅基地資格權(quán)就是實現(xiàn)利益平衡的突破口，應(yīng)以宅基地資格權(quán)為平衡利益的突破點，增強集體組織在使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的角色扮演，確保宅基地使用權(quán)的行使在保障農(nóng)戶居住權(quán)的限度之內(nèi)。

2018年中央提出實施宅基地“三權(quán)分置”改革，要求：“落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！闭叩某雠_為實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)，激活宅基地的財產(chǎn)功能提供了指引性思路。制度是多元利益妥協(xié)的結(jié)果，制度的制定和運行各個環(huán)節(jié)中均能找到利益博弈的痕跡，利益衡量貫穿始終。如何在滿足宅基地保障性功能的基礎(chǔ)上發(fā)揮宅基地財產(chǎn)功能，使農(nóng)戶既能感知到經(jīng)濟利益，又不喪失居住利益，值得討論。本文力圖對宅基地承載的保障利益和經(jīng)濟利益進行法理解讀，探討“三權(quán)分置”的制度設(shè)計，提出“三權(quán)分置”制度，必須基于利益衡量思路，加強資格權(quán)的可操作性和村集體的管理權(quán)能，實現(xiàn)宅基地的農(nóng)村人口居住保障功能與土地資產(chǎn)化的流轉(zhuǎn)及收益功能之間的動態(tài)平衡，而不獨傾一端，既實現(xiàn)宅基地經(jīng)濟價值，又符合宅基地保障功能，進而實現(xiàn)“三權(quán)分置”穩(wěn)中求活的政策目標。

一、宅基地保障功能和經(jīng)濟價值利用的失衡

宅基地“三權(quán)分置”改革的目標是“穩(wěn)中求活”，“穩(wěn)”所強調(diào)的保障性和“活”指向的財產(chǎn)性分別表達了資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利蘊含。保障性價值需要通過限制流轉(zhuǎn)來獲得形式意義上的穩(wěn)定，但財產(chǎn)性價值只有在自由流轉(zhuǎn)中方能得到體現(xiàn)，兩者之間存在天然的對立。宅基地“三權(quán)分置”改革的主要目的是增強宅基地的經(jīng)濟價值，但其政策手段必須審慎，切不可偏側(cè)一方，忽視了宅基地的保障作用，導(dǎo)致經(jīng)濟利益和保障利益失衡。比如，宅基地“一戶一宅”指宅基地的私主體是戶，保障每戶農(nóng)民有一處宅基地。如果現(xiàn)有農(nóng)戶已經(jīng)滿足了“一戶一宅”的基礎(chǔ)條件，那么將超出“一戶一宅”范圍外的，或者遠超過個人所占面積的宅基地整治出來，變更為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，以實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)性利益并無不可。但是，當農(nóng)戶本身只有一戶宅基地，沒有逾越“一戶一宅”的要求。此時，若仍以該農(nóng)戶進城務(wù)工甚至已經(jīng)在城市落戶為由，希望唯一的一處宅基地也發(fā)揮經(jīng)濟價值，甚至強迫農(nóng)民“上樓”，這必將損害農(nóng)戶宅基地的居住利益，導(dǎo)致保障利益和經(jīng)濟利益失衡的局面。

此外，如果片面強調(diào)宅基地的財產(chǎn)利益，那么必然導(dǎo)致惡意分離“戶”的解構(gòu)，從而獲得更多的宅基地配額。戶籍制度是中國家族傳統(tǒng)官方制度化的體現(xiàn)，本身無可非議。在實踐中，為避免能多分安置房而惡意分戶的情況，應(yīng)當注重保障和經(jīng)濟利益的平衡，使改革不至淪為利用法律的工具。

2015年1月《中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》指示：“探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”，文件精神充分表達了黨和國家對宅基地問題的謹慎態(tài)度。有學(xué)者認為應(yīng)推行宅基地使用權(quán)的有條件對外流轉(zhuǎn)。甚至提出宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的自由流轉(zhuǎn)是發(fā)展市場經(jīng)濟的必然要求。筆者認為這些建議是純經(jīng)濟思維的結(jié)果，是忽視宅基地制度設(shè)置的社會保障功能的結(jié)論。有學(xué)者認為即使宅基地分配具有身份性和福利性，也只是針對初始取得而言，與流轉(zhuǎn)中的宅基地取得無關(guān)。筆者認為這種觀點也值得商榷。姑且不論法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，單就權(quán)利設(shè)置而言，如果不是因為承載了農(nóng)戶基本住宅功能，那么宅基地何以成為“宅基地”。

綜上所述，宅基地作為農(nóng)村土地最為基本的居住保障，應(yīng)守住其根本價值。宅基地改革不僅要注意到土地經(jīng)濟上意義的財產(chǎn)功能，更要理解其社會意義上的保障功能。唯有建立在財產(chǎn)功能和經(jīng)濟功能相得益彰的宅基地改革，方可實現(xiàn)各方利益最大化。

二、實現(xiàn)保障利益和經(jīng)濟利益平衡的改革路徑

宅基地涉及農(nóng)民的基本居住權(quán)，應(yīng)當是農(nóng)村“三塊地”改革中最審慎的部分。實質(zhì)而言，“三權(quán)分置”改革中的“穩(wěn)中求活”并非要求對“穩(wěn)”與“活”等量齊觀，而是尋求“穩(wěn)”與“活”之間的平衡點，最終實現(xiàn)以“穩(wěn)”促“活”。宅基地的財產(chǎn)價值和保障價值的關(guān)系既對立又統(tǒng)一，需要靈活的制度來處理財產(chǎn)性和保障性的矛盾關(guān)系帶來的效率與公平、秩序和自由等價值難題。對此，筆者從“三權(quán)”角度出發(fā)，在已有政策對“三權(quán)”規(guī)范的基礎(chǔ)上，提出平衡路徑。

（一）進一步完善集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督管理權(quán)

宅基地改革要求落實集體所有權(quán)。農(nóng)村宅基地自身具有面積小、數(shù)量多、分散廣的特點，政府不可能掌握農(nóng)村宅基地需求的完全信息，規(guī)劃、計劃的制定難免與實際有出入。最清楚農(nóng)民宅基地需求的是集體經(jīng)濟組織。所以，必須將對集體土地的處分權(quán)歸還集體經(jīng)濟組織，真正實現(xiàn)由集體土地所有權(quán)人行使土地利用的決策權(quán)，自主編制村級集體經(jīng)濟組織的土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌安排本村的土地用途，確定宅基地規(guī)模和布局，分配宅基地以及安排存量宅基地的改造和轉(zhuǎn)用，恢復(fù)集體土地所有權(quán)人配置和分配宅基地使用權(quán)的權(quán)利。如此這般方做到“落實集體土地所有權(quán)”。

為了平衡保障利益和經(jīng)濟利益，筆者認為在落實集體土地所有權(quán)的過程中，還應(yīng)進一步加強集體經(jīng)濟組織的管理權(quán)，增加集體組織對宅基地流轉(zhuǎn)的介入。

1.村集體建立保障農(nóng)戶利益的長效機制

宅基地改革后，試點地區(qū)都制定了特色鮮明的宅基地退出模式，如上海市的宅基地置換模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式、天津市的“宅基地換房”模式和重慶的“地票”模式等。這些政策都有助于流轉(zhuǎn)宅基地、實現(xiàn)宅基地經(jīng)濟價值，但都缺少對農(nóng)民利益的兜底保障。村集體將退出的宅基地集中起來后，除了與公司合作經(jīng)營，發(fā)展當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，還應(yīng)該制定保障農(nóng)戶利益的長效機制。即使農(nóng)戶退出宅基地、落戶城鎮(zhèn)，也不意味著其“永久”不可逆地離開農(nóng)村。倘若該農(nóng)戶在城鎮(zhèn)生活遭遇阻礙，村集體應(yīng)當提供一套完整而長久的方案，讓宅基地的保障性功能適時的發(fā)揮作用，使需要返回農(nóng)村的農(nóng)戶不至流離失所。所以，試點地區(qū)應(yīng)盡量考慮到退地農(nóng)民進城可能遇挫的情況，制訂相關(guān)些保障政策，建立理想的長效機制。有條件的經(jīng)濟組織可以借鑒西方國家實行的“職業(yè)農(nóng)民退休制度”，或是我國臺灣地區(qū)發(fā)放的“老農(nóng)津貼”。為農(nóng)民尤其是老年農(nóng)民提供更多層次、更寬領(lǐng)域、更高水平的社會保障。這樣，不僅可以在一定程度上實現(xiàn)宅基地的保障功能，還可以消除退地農(nóng)民的后顧之憂，為宅基地退出營造良好的宏觀環(huán)境。

2.利用集體資金彌補宅基地保障功能

隨著宅基地的陸續(xù)流轉(zhuǎn)，“一戶多宅”的宅基地資格權(quán)人和通過宅基地流轉(zhuǎn)獲得使用權(quán)的社會主體都會向村集體繳納宅基地有償使用費，村集體會變得相對富有。在此過程中，應(yīng)通過諸如完善財務(wù)管理制度，成立村務(wù)監(jiān)督小組，定期公開財務(wù)收支等一系列措施加強村級財務(wù)監(jiān)管，確保村集體的資產(chǎn)安全。可以建立本集體農(nóng)民的的社會保障賬戶，作為農(nóng)民養(yǎng)老保障統(tǒng)籌資金的來源，當已失去宅基地使用權(quán)的出現(xiàn)發(fā)生意外情況，迫切需要保障生存的宅基地，但又苦于宅基地使用人的利益也需要保障，無法收回轉(zhuǎn)讓合同時，集體資金可暫時扮演保障角色，保障農(nóng)戶的利益。

（二）進一步增強資格權(quán)人權(quán)益的可操作性

為了實現(xiàn)保障利益和經(jīng)濟利益的平衡，立法理念和制度設(shè)計應(yīng)積極回應(yīng)宅基地改革中“保障農(nóng)戶資格權(quán)”的制度要求，以農(nóng)戶資格權(quán)利的落實和保障來實現(xiàn)宅基地的社會保障功能，而非一味著眼于宅基地流轉(zhuǎn)的身份限制和地區(qū)限制，從而既維護宅基地的保障利益，又為宅基地的經(jīng)濟屬性謀求更大的制度空間。

確保資格權(quán)的可操作性，農(nóng)戶的基本權(quán)利才真正得到保障。從法理邏輯上講，資格權(quán)在“三權(quán)分置”中的角色地位在于保障集體權(quán)益回歸為成員利益，同時讓沒有身份限制的社會主體有利用宅基地的機會。以設(shè)定的農(nóng)民身份為嚴格依據(jù)的宅基地確權(quán)登記，可以使宅基地資格權(quán)獲得合法來源渠道，由此擁有保障農(nóng)民居住權(quán)的身份。但由于一些試點縣的房屋轉(zhuǎn)讓或出租并沒有設(shè)置使用年限，導(dǎo)致在宅基地出讓后，宅基地使用權(quán)類似“二權(quán)分置”中的使用權(quán)，資格權(quán)難以體現(xiàn)。所以，宅基地使用權(quán)連同地上房屋及其他設(shè)施就必須有年限限制，建議由法律或在宅基地使用權(quán)證上直接規(guī)定使用權(quán)期限，房屋出租或出讓年限不能超過宅基地使用權(quán)年限。具體設(shè)置多少年限為合適，考慮到農(nóng)戶有相對較短回收預(yù)期，承租人有相對較長的使用期限，出租年限最好不要超過20年。同時，對于轉(zhuǎn)讓情形，建議都應(yīng)有年限規(guī)定，轉(zhuǎn)讓年限最好要超過70年（按城鎮(zhèn)住宅土地使用年限）。此外，資格權(quán)本身作為身份性權(quán)利，還需要有明確法律規(guī)定，并予以細化。細化宅基地資格權(quán)有助于主動落實宅基地集體所有權(quán)的制度價值，既賦予宅基地使用權(quán)進一步獲得財產(chǎn)性的權(quán)利性質(zhì)的正當性，又化作制度標尺，衡量并控制使用權(quán)變化趨勢的合理限度。正是基于此，在宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系架構(gòu)中，才能既實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的“去身份化”、“財產(chǎn)化”和“完全用益物權(quán)化”，又可避免以宅基地使用權(quán)為制度轉(zhuǎn)軸所可能造成的宅基地“三權(quán)分置”改革的“物權(quán)路徑依賴”風險 。

三、結(jié)語

宅基地制度既有歷史的包袱，又有現(xiàn)實的沉重;既有財產(chǎn)權(quán)利的要素，亦有身份權(quán)利的考量。既不可繼續(xù)禁止流轉(zhuǎn)，亦不可完全放開而任由資本在宅基地市場“馳騁”，而應(yīng)尋求二者之間的平衡。只有村民對未來的經(jīng)濟利益和居住保障的期待能夠得到滿足，他們才有可能積極參與宅基地流轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)承認并探索村集體在改革中的管理作用和宅基地使用權(quán)的回復(fù)路徑。以“權(quán)益保障”與“資源集約”為原則，以資格權(quán)為改革突破口，以經(jīng)濟價值利用為目的，對宅基地使用權(quán)功能定位進行體系化反思和制度突圍及理性重構(gòu)。（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)）