論我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管法律制度的完善

王新軍 王征

近年來，我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）、自由貿(mào)易港等對外開放高地建設(shè)不斷提速。自2013年中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌成立至2019年末，全國共設(shè)立18個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，實(shí)現(xiàn)沿海省份全覆蓋，推動我國對外開放不斷深入。區(qū)內(nèi)改革試驗(yàn)與區(qū)外復(fù)制推廣有機(jī)銜接，形成了改革紅利共享、開放成果普惠的局面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)圍繞“放管服”改革，提升了自身政府治理水平，激發(fā)了市場主體活力，也帶動了全國范圍內(nèi)營商環(huán)境的不斷優(yōu)化。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的金融創(chuàng)新也是其中重要的一環(huán)。我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的金融創(chuàng)新覆蓋金融市場、服務(wù)、產(chǎn)品、投資、機(jī)構(gòu)等多個領(lǐng)域，涉及金融業(yè)對外開放、人民幣資本項(xiàng)目可自由兌換、人民幣跨境使用、建設(shè)國際金融市場等多個方面，其中金融監(jiān)管領(lǐng)域的創(chuàng)新尤其引人注目，但部分金融監(jiān)管機(jī)制和制度仍然無法滿足自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融發(fā)展的要求。如何進(jìn)一步構(gòu)建符合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融發(fā)展要求的監(jiān)管體系，完善金融監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)，成為亟待解決的問題。

一、我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管立法現(xiàn)狀及問題

（一）我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管立法現(xiàn)狀

目前，國家尚未針對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管確立專門的法律法規(guī)，各項(xiàng)監(jiān)管規(guī)則散落于國務(wù)院文件、地方性法規(guī)、部門性規(guī)章之中。例如，上海在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)首創(chuàng)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新監(jiān)管互動機(jī)制，借鑒境外成熟監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，針對準(zhǔn)入監(jiān)管法規(guī)未及覆蓋或不盡明確、但符合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新政策導(dǎo)向的領(lǐng)域，在風(fēng)險基本可控的前提下，允許上海轄內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)借助自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)平臺，通過個案突破的形式開展先行先試，相關(guān)做法也已推廣至全國其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。福建積極構(gòu)建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管制度框架，出臺《關(guān)于加快推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)金融服務(wù)工作的通知》和《關(guān)于印發(fā)中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)監(jiān)測制度的通知》，明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融服務(wù)導(dǎo)向，引導(dǎo)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)從機(jī)構(gòu)布局、爭取授權(quán)、風(fēng)險評估等7個方面，完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融服務(wù)，構(gòu)建有別于區(qū)外的、獨(dú)立的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)統(tǒng)計(jì)報表體系，通過機(jī)構(gòu)發(fā)展、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)業(yè)務(wù)、金融創(chuàng)新、閩臺合作、離岸業(yè)務(wù)等5項(xiàng)監(jiān)測與業(yè)務(wù)重大變動、新產(chǎn)品首單報告等2項(xiàng)報告的“5+2”監(jiān)測報表體系，按月監(jiān)測自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)運(yùn)營和創(chuàng)新情況;《中國（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)保險機(jī)構(gòu)和高級管理人員備案管理辦法》則將區(qū)內(nèi)相關(guān)保險公司高管任職資格、分支機(jī)構(gòu)設(shè)立及遷址等事項(xiàng)由之前的行政審批制改為備案制。前海管理局與深圳證監(jiān)局共同委托前海金融控股有限公司開發(fā)建設(shè)深圳私募基金信息服務(wù)平臺，探索“大數(shù)據(jù)+人工智能”的“監(jiān)管+自律+服務(wù)”模式，采用政府指導(dǎo)、公司代運(yùn)營方式，構(gòu)建企業(yè)圖譜、輿情分析和風(fēng)險畫像等智能風(fēng)控引擎，利用機(jī)器學(xué)習(xí)加入監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，破解私募基金“多、雜、亂”的監(jiān)管難題，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險的及時有效預(yù)警，最終有效提高監(jiān)管的及時性、覆蓋面和工作效率。

（二）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管立法面臨的問題

1. 相關(guān)法律法規(guī)碎片化。例如，對于完善跨境資金監(jiān)控體制機(jī)制，強(qiáng)化反洗錢、反恐怖融資、反逃稅工作，及時發(fā)現(xiàn)跨境洗錢和恐怖融資風(fēng)險，防范利用跨境貿(mào)易從事洗錢犯罪活動等的相關(guān)要求散見于國務(wù)院印發(fā)的各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步深化改革開放的方案中。又如，在推動融資租賃方面，多數(shù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在統(tǒng)一內(nèi)外資融資租賃企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立審批和事中事后監(jiān)管、享受與現(xiàn)行內(nèi)資試點(diǎn)企業(yè)同等待遇、跨境租賃實(shí)行異地監(jiān)管等方面的規(guī)定具有一致性，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)營機(jī)制等方面各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的規(guī)定又各有不同。而且，部分細(xì)則的出臺跟不上政策的步伐，導(dǎo)致許多激勵約束機(jī)制無法真正落實(shí)，影響了金融監(jiān)管的有效性。

2. 缺乏協(xié)調(diào)各方關(guān)系的相關(guān)規(guī)定。部分自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方政府的職能和權(quán)限沒有明確劃分，導(dǎo)致監(jiān)管有效性不強(qiáng)。而且，為支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展，國家各部委先后出臺了大量政策文件，但這些文件大多僅從主管工作層面提出措施，沒有形成系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化的舉措和措施（李光輝，2016），導(dǎo)致不同自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間、各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)部金融監(jiān)管立法中存在政出多門的情況，可能引發(fā)后期難以進(jìn)行有效整合等問題。僅從中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)來看，金融監(jiān)管相關(guān)法規(guī)散見于《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》《中國人民銀行關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理實(shí)施細(xì)則》《進(jìn)一步推進(jìn)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外匯管理改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》以及原中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會支持上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的八項(xiàng)措施等等。

3. 地方立法權(quán)限不足。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試經(jīng)常會面臨超出國家部委原有規(guī)定的情況，而這既是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)推進(jìn)的難點(diǎn)，又是對接高水平國際貿(mào)易規(guī)則所必需的關(guān)鍵點(diǎn)。地方性法規(guī)可為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的立法保障，同時彰顯法治先行、營造法治化營商環(huán)境、保障國內(nèi)外投資者利益的努力。目前，我國加速推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方立法，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)多出臺了各自的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)行全面保障和規(guī)范，但一方面缺乏大量的實(shí)踐案例供地方法規(guī)制定者進(jìn)行分析研判，另一方面由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大部分改革試點(diǎn)政策都是中央事權(quán)，各《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》作為地方性法規(guī)能否規(guī)定、如何做規(guī)定存在爭議。在我國的金融實(shí)踐中，金融資源大部分統(tǒng)一和集中于中央金融監(jiān)管部門，地方的監(jiān)管權(quán)力大大受限。盡管近年來多地建立了地方金融監(jiān)管部門，但其專業(yè)性有限，難以系統(tǒng)考慮和控制金融風(fēng)險，甚至存在“重發(fā)展、重審批、輕監(jiān)管”的問題，限制了地方金融監(jiān)管創(chuàng)新立法的進(jìn)程。

4. 完整的宏觀審慎管理框架尚未有效建立。由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新不僅涉及利率和匯率市場化、人民幣資本項(xiàng)目可兌換等基礎(chǔ)性改革，還涉及金融服務(wù)、資本市場、數(shù)據(jù)信息等結(jié)構(gòu)性調(diào)整，金融市場體系各個組成部分的聯(lián)系會更加緊密，貿(mào)易部門與金融部門之間聯(lián)系也更為密切，金融風(fēng)險傳導(dǎo)的路徑更加隱蔽復(fù)雜。一旦出現(xiàn)金融風(fēng)險，可能在不同領(lǐng)域之間蔓延且不斷放大。在此背景下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管必須強(qiáng)調(diào)以系統(tǒng)性風(fēng)險防范為核心，確立宏觀審慎管理制度框架。總體來看，盡管各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的金融監(jiān)管立法具有其區(qū)域特色，但是缺少從整體出發(fā)針對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新進(jìn)行宏觀審慎管理的專門性規(guī)定，宏觀審慎管理僅是籠統(tǒng)地停留在宣示性指導(dǎo)文件中，而沒有落實(shí)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新的實(shí)踐中（程翔等，2019）。從監(jiān)管理念和監(jiān)管架構(gòu)來看，基本延續(xù)了分業(yè)監(jiān)管思路，完整的宏觀審慎管理框架尚未有效建立。

二、完善我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管法律制度的路徑探析

（一）完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管的立法體系

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的重要價值在于先行先試。有必要建立相對獨(dú)立的、區(qū)別于區(qū)外的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管立法體系，導(dǎo)向性和前瞻性地為防范系統(tǒng)性風(fēng)險和保護(hù)投資者建立最基本的制度安排。同時自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與地方法律制度之間可能存在不相符合甚至沖突的情況，因此有必要厘清自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與區(qū)外在法律結(jié)構(gòu)上的差異，并在此基礎(chǔ)上逐步建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。從立法的程序看，一項(xiàng)重要的政策和法律文件的出臺需要經(jīng)過反復(fù)的研究、咨詢和論證，因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)金融監(jiān)管可以先形成行業(yè)約束，逐步建立規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，通過司法案例總結(jié)規(guī)則，逐步形成法律，為更大范圍內(nèi)的金融立法修訂提供參考。可以借鑒國外自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，遵循國際慣例和新的全球貿(mào)易和投資規(guī)則，提升法律和監(jiān)管環(huán)境的國際競爭優(yōu)勢，同時按照國內(nèi)具體情況加以修訂和改進(jìn)，使法律和政策更具針對性和有效性。需要指出的是，應(yīng)避免重復(fù)或反復(fù)無常的監(jiān)管政策變化，增加信息透明度，并注重投資者保護(hù)。同時，由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新和監(jiān)管政策伴隨自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展需求而處于不斷調(diào)整的動態(tài)變化之中，因此在健全金融監(jiān)管體系、守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線的前提下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性和開放性，對于金融監(jiān)管的模式、手段及相關(guān)的指標(biāo)設(shè)計(jì)等規(guī)定應(yīng)當(dāng)具有靈活性，從而根據(jù)金融創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行及時、適度的調(diào)整，避免阻礙自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)靈活多樣的金融創(chuàng)新，從而獲得最佳的監(jiān)管成效。

（二）形成推動自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的部門合力

當(dāng)前各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試，金融監(jiān)管法律法規(guī)政出多門可以理解。下一步為形成合力，可從以下幾方面著手：一是從國家層面加強(qiáng)對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體謀劃和戰(zhàn)略考量，統(tǒng)籌自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與國家發(fā)展戰(zhàn)略，使各部委、各部門統(tǒng)一思路，形成合力。二是加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的互聯(lián)互通，打通自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管部門之間以及與當(dāng)?shù)卣g的溝通交流渠道，避免法律法規(guī)各自為政。三是充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)席會議機(jī)制的作用。目前，國務(wù)院建立了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)席會議機(jī)制，成員涉及商務(wù)部、發(fā)改委、人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等30余個部門;各地也建立了覆蓋多個部門的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作聯(lián)席會議制度。應(yīng)定期召開聯(lián)席會議研究探討自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管等方面的相關(guān)問題，對于可以借鑒推廣的法規(guī)和政策措施應(yīng)制訂統(tǒng)一的法律法規(guī)和相關(guān)配套政策，按程序報批后在各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)認(rèn)真落實(shí)、統(tǒng)一推行。四是嘗試在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)建立金融監(jiān)管的國際合作機(jī)制。加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管部門與國際金融監(jiān)管組織之間的交流與協(xié)作，交流成熟經(jīng)驗(yàn)，建立起與其他國家金融監(jiān)管的長期合作協(xié)調(diào)機(jī)制，對涉及區(qū)內(nèi)的金融業(yè)務(wù)進(jìn)行共同監(jiān)管。

（三）積極進(jìn)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方立法探索

與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)的立法問題可考慮由地方政府來解決。應(yīng)通過地方立法，建立符合試點(diǎn)要求的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理法律法規(guī)。地方政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)作為，積極履行政府的法定職責(zé)，對于在改革創(chuàng)新過程中沒有規(guī)定的一些事項(xiàng)，可以在其職權(quán)范圍內(nèi)作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，同時要鼓勵公民、法人和其他組織積極開展創(chuàng)新。對于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)需要先行先試的一些國家事權(quán)，地方政府應(yīng)積極主動與國家相關(guān)部門溝通，或者主動向全國人大、國務(wù)院等相關(guān)部門提出立法申請，由全國人大常委會和國務(wù)院通過發(fā)布授權(quán)決定的方式保障地方政府的立法權(quán)。地方政府推進(jìn)改革應(yīng)經(jīng)過前期調(diào)研、制定實(shí)施方案、聽取各方意見、論證、審議、組織實(shí)施和評估等程序（高頌，2019）。

（四）盡快建立以系統(tǒng)性風(fēng)險為導(dǎo)向的宏觀審慎管理框架

借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立以系統(tǒng)性風(fēng)險為導(dǎo)向的宏觀審慎管理框架，一要結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)并考慮區(qū)內(nèi)監(jiān)管實(shí)際科學(xué)設(shè)計(jì)監(jiān)測指標(biāo)。 IMF將宏觀審慎指標(biāo)分為兩類：（1）微觀審慎指標(biāo)的匯總，包括資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理穩(wěn)健性、盈利狀況、流動性、對市場風(fēng)險的靈敏度等，通過這6項(xiàng)指標(biāo)可以有效地分析單一金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況;（2）宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)增長、收支平衡、通貨膨脹、利率和匯率、貸款和資產(chǎn)價格泡沫、傳染效果等。我國應(yīng)當(dāng)在上述指標(biāo)基礎(chǔ)上，探索符合我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要求的監(jiān)測指標(biāo)體系。還應(yīng)加強(qiáng)對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識別和評估，并對這些機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)營情況、風(fēng)險情況等進(jìn)行系統(tǒng)化監(jiān)管，確保全面掌控此類金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險狀況，一旦發(fā)生嚴(yán)重風(fēng)險狀況能夠及時采取監(jiān)管措施加以化解。二是建立完善的信息披露制度。宏觀審慎要求實(shí)現(xiàn)信息共享和統(tǒng)一監(jiān)管。目前，我國已經(jīng)成立了金融委，近期印發(fā)的《國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室關(guān)于建立地方協(xié)調(diào)機(jī)制的意見》提出，將在各?。▍^(qū)、市）建立金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)中央和地方在金融監(jiān)管、風(fēng)險處置、信息共享和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的協(xié)作。金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)在人民銀行省級分支機(jī)構(gòu)，銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局省級派出機(jī)構(gòu)、省級地方金融監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)同志以及省級發(fā)展改革部門、財政部門負(fù)責(zé)同志均為成員，其任務(wù)之一就是強(qiáng)化金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，推動金融機(jī)構(gòu)信息、行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、市場運(yùn)行情況、風(fēng)險狀況信息的及時、充分共享。但目前，金融委相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制還是在中央層面聯(lián)合“一行兩會”實(shí)施的。地方層面，各地地方金融監(jiān)管局與人民銀行各分支機(jī)構(gòu)、銀保監(jiān)局、證監(jiān)局等監(jiān)管部門如何協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)信息共享還需要實(shí)施細(xì)則。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)信息共享的相關(guān)措施也有待相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步落實(shí)。三是可以考慮在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立宏觀審慎管理部門。該部門可相對獨(dú)立于政府部門，對在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)注冊經(jīng)營的各類機(jī)構(gòu)，可以賦予其區(qū)域立法權(quán)、獨(dú)立監(jiān)督權(quán)和一定的司法權(quán)。目前廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已成立了前海地方金融監(jiān)督管理局，對于健全自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方金融監(jiān)管體系、探索金融綜合監(jiān)管試點(diǎn)具有重要意義。四是建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融業(yè)專項(xiàng)監(jiān)管報告制度和風(fēng)險評估機(jī)制。在風(fēng)險可控的前提下，運(yùn)用監(jiān)管沙盒等監(jiān)管科技手段，及時跟蹤市場創(chuàng)新，防范金融風(fēng)險，推動金融創(chuàng)新。

（責(zé)任編輯 ? ?劉西順;校對 ? GX）