大數(shù)據(jù)在重大行政決策中的應用及其法治化

李凌云

摘要：大數(shù)據(jù)在重大行政決策領域的應用，屬于技術理性與決策規(guī)則的有機融合。憑借信息來源與技術革新，大數(shù)據(jù)可賦予傳統(tǒng)決策向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新動能。大數(shù)據(jù)的應用貫穿于重大行政決策始終，在市場監(jiān)管、環(huán)境保護等多類事項中所發(fā)揮的實踐優(yōu)勢較為明顯，能夠推動決策的高效化、提升決策的精準度、增強決策機關之間的聯(lián)動。然而，大數(shù)據(jù)應用可能會引發(fā)決策安全的隱憂、個人數(shù)據(jù)存在的空間被擠壓以及決策失誤的責任承擔等難題。對前述問題提出對策的過程，實乃數(shù)據(jù)治理向治理數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變，此階段不能欠缺法律法規(guī)的引導，應嘗試從決策數(shù)據(jù)安全體系的法治保障、個人數(shù)據(jù)的法律保護、決策責任追究機制的科學建構(gòu)等層面去推動大數(shù)據(jù)應用的法治化。

關鍵詞：大數(shù)據(jù);重大行政決策;信息技術革命;個人數(shù)據(jù);法治政府

中圖分類號：D63;TP311.13 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8268（2020）01-0047-10

近年來，我國政府部門已嘗試在行政治理領域運用大數(shù)據(jù)，為治理能力現(xiàn)代化帶來了新的可能性。決策是行政治理的起點，屬于行政過程視域下“創(chuàng)制規(guī)則”的階段，行政決策特別是重大行政決策在很大程度上決定著行政治理的態(tài)勢。將大數(shù)據(jù)應用到重大行政決策之中，則契合了2019年5月國務院公布的《重大行政決策程序暫行條例》第5條關于“遵循科學決策原則、運用科學技術和方法”的要求，成為提高行政治理能力的應有舉措。早在2015年9月，國務院已印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（以下簡稱“2015年《綱要》”），要求通過高效采集、有效整合、深化應用政府數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)，提升政府決策水平。需要說明的是，本文側(cè)重于分析重大行政決策，不是認為它本質(zhì)上與一般行政決策有區(qū)別，也無意否認大數(shù)據(jù)在全部行政決策中的應用會存在共通性。之所以對此單獨討論，主要是基于以下考量：相比于一般行政決策，重大行政決策具有基礎性、全局性與戰(zhàn)略性的特質(zhì)。即涉及的事項更為宏觀、觸及的利益群體更為廣泛、投入的成本更為高昂、影響的時間更為長久等等，上述特點決定了大數(shù)據(jù)在這一領域的應用更加實用或典型。大數(shù)據(jù)的應用，意味著科技因素對決策行為及程序的嵌入，屬于決策規(guī)則與技術理性的有機融合，所帶來的某些程序變化比較突出。據(jù)此，大數(shù)據(jù)如何以創(chuàng)新行政治理與公共服務的方式.更好地驅(qū)動重大行政決策，是行政決策機關面臨的新課題。本文從大數(shù)據(jù)賦予重大行政決策的新動能切人，通過觀察它的實踐應用狀況及面臨的難題，提出在法治軌道上運行的方案。

一、大數(shù)據(jù)時代與重大行政決策的新動能

（一）重大行政決策與信息來源

重大行政決策，是決策機關為實現(xiàn)某些既定目標所擬定并選擇的活動方案，且能夠為后續(xù)活動提供指引的行為過程。決策機關的主觀意志必須建立在相應的客觀信息基礎之上，全面、準確地掌握信息無疑是決策科學化的前提。以下事例能夠印證：我國唐代在中央和地方設置了成建制的行政資料信息搜集、統(tǒng)計等的機構(gòu)和人員，以保障最高行政決策所需依賴信息的暢通、準確和及時。在當下，《重大行政決策程序暫行條例》第12條也作出規(guī)定，決策機關應當在全面掌握有關信息基礎上擬訂決策草案。2016年美國的總統(tǒng)大選，特朗普能夠在不被主流輿論看好的情況下勝出，與選舉團隊重視信息收集不無關系。如特朗普看似可笑地在美墨邊境“建長城”計劃，背后卻是其團隊運用大數(shù)據(jù)技術對社交媒介作出分析，發(fā)現(xiàn)很多選民關注邊境的非法移民治安問題這一關鍵信息。雖然此類數(shù)據(jù)推動決策的事例不屬于行政領域，但能夠佐證決策對信息的依賴程度。從行政管理角度來看，有效的信息管理在很大方面影響著決策的優(yōu)化及成本的降低。我們所批判的“拍腦袋”決策，是指決策機關以片面推測去促使決策方案的形成，卻忽略了科學論證，而“片面推測”在一定意義上即意味著缺乏對信息的應有掌握。十八屆四中全會將公眾參與確立為重大行政決策的五大法定程序之一，既體現(xiàn)了尊重公眾知情權(quán)的政治導向，又表明了公眾反饋的民意信息對于彌補決策機關信息收集能力不足的有機補充。

在前大數(shù)據(jù)時代，決策信息一般來源于政府與社會這兩個渠道。信息的收集方法主要依賴于人工。如通過實地調(diào)研、網(wǎng)上調(diào)查、召開座談會等形式，方法上存在隨機性。或者，決策機關通過傳統(tǒng)技術方法對信息的初步分析，此種機制下的信息收集能力相對有限，信息存儲量停留在TB、PB階段，難免會出現(xiàn)因欠缺信息支撐而引發(fā)決策效果不彰的問題。

當前，作為信息技術革命的產(chǎn)物，盡管大數(shù)據(jù)在概念上尚無完全一致的定義，但其運行依然與信息的收集、分析、整合及研判密不可分?！按髷?shù)據(jù)”是高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)。2015年《綱要》也將大數(shù)據(jù)界定為新一代的信息技術和服務業(yè)態(tài)。與先前信息社會相比，大數(shù)據(jù)時代乃是信息化社會的高級發(fā)展階段，實質(zhì)是以數(shù)據(jù)的深度挖掘與融合應用為表征的智能化時刻，其中的大數(shù)據(jù)可視作海量信息的集合體。大數(shù)據(jù)是信息的表現(xiàn)形式之一，對前者作出清洗或加工后將提煉出有價值的信息。數(shù)據(jù)收集階段，可運用多種技術去接收來自外界客戶端（App、Web或者傳感器形式等）的數(shù)據(jù)。決策機關在內(nèi)部構(gòu)建一體化的數(shù)據(jù)平臺后，數(shù)據(jù)容量可達到ZB的規(guī)模，比TB容量多出了上千倍，從而實現(xiàn)更多信息的占有。大數(shù)據(jù)同先前的數(shù)據(jù)信息有所不同，基本特點可以用4個V來概括（volume、variety、value和veloci-ty），即體量大、多樣性、價值密度低、運轉(zhuǎn)速度快。由此可知，大數(shù)據(jù)是以目的信息為核心的數(shù)據(jù)集合，無疑為決策的信息來源提供了新渠道、新視野。

（二）從信息化建設到大數(shù)據(jù)技術革新

大數(shù)據(jù)時代到來之前，決策機關已在某些決策事項借助了信息化技術，并圍繞信息資源的科學性與有效性而展開。信息化建設大體是以計算機為核心的信息處理技術，其中涉及到網(wǎng)絡技術、辦公室自動化技術等。比如，以信息技術為基礎的決策支持系統(tǒng)（DSS）與群體決策支持系統(tǒng)（GDSS），一度成為決策機關的有效工具。信息技術的應用使信息傳送中的人為阻隔被消弭，更多公眾有了精確反映信息的可能性，故而拓展了決策信息源。上述信息化建設，更多依靠的是人工具體操作+豐富的網(wǎng)絡技術知識，以實現(xiàn)決策的計算機化、自動化，當屬互聯(lián)網(wǎng)時代的電子政務范疇。整體上而言，實踐中的部分數(shù)據(jù)庫集成建設、分析方法的應用，實質(zhì)上還是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫時代的決策模式。誠然，此類技術的確有助于改觀決策方式，提升決策的信息化程度，并推動決策程序更為簡明、暢通。但是，信息化建設依然存在理性有限、運行速率不高、處理程式機械、數(shù)據(jù)規(guī)范不統(tǒng)一等不足。當數(shù)據(jù)類型由原先單一的結(jié)構(gòu)化向現(xiàn)在復雜多變的結(jié)構(gòu)與非結(jié)構(gòu)化擴展之時，此類缺陷表現(xiàn)得更為明顯。

大數(shù)據(jù)的發(fā)展，使得決策借助于新型信息技術手段成為可能。大數(shù)據(jù)驅(qū)動型重大行政決策，是以程式為基石的數(shù)據(jù)運算技術的實際應用，其中涉及到何種技術可以處理數(shù)據(jù)且迅速獲取價值的問題。大數(shù)據(jù)在一定范圍內(nèi)無法通過常規(guī)軟件工具加以捕捉、管理及處理，而是依賴于云計算、傳感技術及物聯(lián)網(wǎng)等新的軟件工具或技術創(chuàng)新才具備更強的決策力。大數(shù)據(jù)技術的目的不止于掌握大容量的數(shù)據(jù)信息，而且還對有價值的數(shù)據(jù)作出專業(yè)化處理。近些年，Hadoop、SQL Server、NoSQL等計算平臺或數(shù)據(jù)庫相繼問世，此類興起的技術工具為大數(shù)據(jù)應用提供了抓手，滿足了決策的借鑒需求。

大數(shù)據(jù)技術的成熟，使得決策愈發(fā)倚重數(shù)據(jù)分析，而非僅僅依靠邏輯推理或者經(jīng)驗積累。大數(shù)據(jù)技術借助可視化決策支持系統(tǒng)（VDSS）、關聯(lián)分析等數(shù)據(jù)管理手段，能夠?qū)⒑Ａ繑?shù)據(jù)整合成令人直觀可視的圖形、圖標等，為決策機關獲取新知提供了可能性。例如，美國邁阿密戴德縣率先運用大數(shù)據(jù)技術建設智慧城市，即對本地各項數(shù)據(jù)作出分析，并在云計算環(huán)境中配置智能儀表盤。當?shù)卣梢酝ㄟ^儀表盤實時觀測各項數(shù)據(jù)變化情況，為政府在解決交通擁堵、提升公共安全等方面的決策提供了有力支持。簡言之，大數(shù)據(jù)時代的重大行政決策，是通過對海量數(shù)據(jù)的相關性分析，在深層次上形成決策關聯(lián)，并以可視化形式展示分析結(jié)果，本質(zhì)上為決策機關提供了不同以往的決策思維及其發(fā)展的新動能。

二、大數(shù)據(jù)在重大行政決策中的優(yōu)勢及其實踐應用

大數(shù)據(jù)的應用，一般遵循從資源到技術、再從技術到應用的功能路徑。它在重大行政決策領域所體現(xiàn)的優(yōu)勢比較明顯，能夠貫穿于決策始終，且在實踐中的應用效果較為顯著。

（一）大數(shù)據(jù)應用的優(yōu)勢體現(xiàn)

大數(shù)據(jù)給重大行政決策帶來的優(yōu)勢，能夠在以下幾方面得到凸顯：一是推動決策的高效化。大數(shù)據(jù)的處理速度遠比傳統(tǒng)技術更為迅速。大數(shù)據(jù)技術在信息獲取基礎上，能夠減輕決策機關負擔，實現(xiàn)對信息的有機整合，增強決策流程的高效透明。大數(shù)據(jù)時代實現(xiàn)了收集與處理的同步進行，運用更先進的處理技術使數(shù)據(jù)發(fā)揮最大的價值和效用。倘若在特定決策領域構(gòu)建了集中的大數(shù)據(jù)信息平臺，便能迅速揭示信息與決策目標之間的關聯(lián)，此種信息儲備能夠克服因信息占有量不足而導致的決策遲延。

二是提升決策的精準度。先前，限于決策機關認知的有限性，以及可能存在的某些或隱或顯的偏見，決策過程難免會存在疏漏甚至謬誤。大數(shù)據(jù)運用海量的信息及精準的算法，將更大程度地消弭不確定性，以提升決策方案的準確率。決策機關可從大量數(shù)據(jù)中挖掘出與決策相關的要素，經(jīng)過構(gòu)建科學分析模型或軟件，將需要決策的內(nèi)容帶入其中并加以鎖定，能捕獲當前熱點信息并預測將來的發(fā)展動向，完成對未來趨勢的精準預測。譬如，就預測風險而言，可搭建風險信息挖掘與分析平臺，運用大數(shù)據(jù)技術對線下的調(diào)查問卷等信息和線上的自媒體信息加以挖掘，去觀察決策的社會響應情況及可能遭遇的阻力性因素。此種技術的運用，將賦予決策機關從全方位、多角度審視決策過程的能力。

三是增強決策機關之間的聯(lián)動性。復雜嚴峻的行政治理現(xiàn)狀，對政府部門之間的多元共治提出了新期待。然而，在傳統(tǒng)科層制與行政條塊分割的管理體系下，各政府部門在職責范圍內(nèi)履職的實踐，使得數(shù)據(jù)側(cè)重于在本系統(tǒng)內(nèi)部傳遞，并呈現(xiàn)出碎片化、分散化的狀態(tài)。在憑借數(shù)據(jù)關聯(lián)去整合多種類、跨數(shù)據(jù)源的信息資源基礎上，大數(shù)據(jù)技術有助于打通不同決策機關、政府部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，助益整體決策流程的優(yōu)化。通過構(gòu)建決策機關之間的大數(shù)據(jù)聯(lián)動體系，發(fā)揮出信息共享對協(xié)同治理的積極作用。

（二）大數(shù)據(jù)的應用可貫穿重大行政決策始終

“大數(shù)據(jù)對決策者的意義表現(xiàn)在決策的三個過程上：即事前預測、事中感知、事后反饋?！本唧w來看，大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢可貫穿于決策的各個階段，包括啟動草案、公眾參與、合法性審查、決策反饋等。運用大數(shù)據(jù)之后，決策事項的預估、決策方案的事中觀察以及避免風險的能力等都將得到改進。首先，在決策草案的形成階段，大數(shù)據(jù)有助于改進公眾參與決策的方式。“大數(shù)據(jù)時代的決策方式逐漸由自上而下的主動式?jīng)Q策轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖妳⑴c式?jīng)Q策，決策參與主體也由之前的社會精英轉(zhuǎn)向社會普通民眾?！泵癖妼τ跊Q策的多樣化需求，能夠轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)形態(tài)并被被決策系統(tǒng)所記錄，實現(xiàn)向現(xiàn)代社會的“開放式?jīng)Q策結(jié)構(gòu)”邁進。

其次，大數(shù)據(jù)有利于優(yōu)化合法性審查機制。經(jīng)由合法性審查部門的審查，是重大行政決策草案的必經(jīng)步驟。在合法性審查部門人力資源有限的情形下，這一環(huán)節(jié)無疑有不小的壓力。通過法律大數(shù)據(jù)平臺，審查部門可以將有待審查的草案與之對照，推進合法性審查的智慧化展開。

最后，在決策執(zhí)行和調(diào)整階段，大數(shù)據(jù)適時發(fā)揮校正作用。譬如，蘇州市于2014年11月在全國率先開發(fā)重大行政決策網(wǎng)上公開運行系統(tǒng)，該系統(tǒng)分為“目錄管理平臺”“論證平臺”和“監(jiān)督平臺”三大子系統(tǒng)。其中，“監(jiān)督平臺”的運行方式如下所示：通過對蘇州各地各部門重大行政決策的網(wǎng)上監(jiān)督管理，實現(xiàn)全市范圍內(nèi)所有重大行政決策的適時動態(tài)反映、工作流程監(jiān)控和數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析?！翱陀^情況的變動必須被決策者所知曉甚至實際辨別，此階段，主要涉及的是社群信息的吸納與識別、實踐境況以及行政主體間的溝通渠道是否保持順暢?！边\用技術處理終端系統(tǒng)可動態(tài)觀察決策執(zhí)行進展，實現(xiàn)對決策方案的動態(tài)糾偏。

（三）重大行政決策事項可運用大數(shù)據(jù)的表現(xiàn)

“重大行政決策”在法學理論上是一個“不確定性概念”，其概念內(nèi)涵存在依附性?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第3條只是概括規(guī)定了五項主要的決策事項，目前其具體的邊界和范圍無法做到非常明確。實踐中決策機關一般是結(jié)合職責權(quán)限和本地實際，經(jīng)報請上級有關部門同意后確定決策事項目錄管理。大體而言，公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等事項是重大行政決策的主要場域。本部分主要以市場監(jiān)督與環(huán)境保護這兩個領域為例，借此描繪出大數(shù)據(jù)應用的具體圖景。

1.市場監(jiān)管領域的決策事項

對于市場監(jiān)管部門而言，充分運用大數(shù)據(jù)資源去打造全面的基礎數(shù)據(jù)庫，有助于構(gòu)建信息化的市場監(jiān)管機制。原國家工商總局幾年前在系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)部署了一套由全國人大法工委、原國務院法制辦、最高法、最高檢及國家信息中心等五個部門聯(lián)合研發(fā)的網(wǎng)絡版法律法規(guī)庫系統(tǒng)，其中包含我國所有的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、典型司法案例、部委局的規(guī)范性文件及部分國際慣例，并定期更新法律法規(guī)。該系統(tǒng)搭載強大的搜索技術之后，市場監(jiān)管部門在作出重大行政決策時，可將決策所涉及的事項及關鍵詞導人全庫或某個庫中迅速檢索，克服人力資源有限的問題，推動合法性審查工作的“在線”運行。

運用大數(shù)據(jù)即時展現(xiàn)市場主體的動態(tài)行為，市場監(jiān)督部門能夠捕捉到更加全面的信息去服務決策。具體而言，經(jīng)過對市場主體存量、資金流動、消費投訴、競爭形態(tài)及市場活躍度等各方面信息的趨勢分析，輔助市場監(jiān)管部門制定有效的產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策。如江蘇工商部門基于工商業(yè)務和政務數(shù)據(jù)，探索推進融“工商業(yè)務研判、市場主體‘畫像、經(jīng)濟運行情況綜合分析”為一體的工商數(shù)據(jù)研判系統(tǒng)建設，目前已建成“決策支持”“風險預警”等7個展示系統(tǒng)。按照該系統(tǒng)的設計，可對相關經(jīng)濟運行情況構(gòu)建模型，并開展監(jiān)測、評估及風險防范，為科學決策提供分析支持。又例如，美國通過大數(shù)據(jù)技術在金融市場領域形成了宏觀的監(jiān)管措施。2012年以來，美國財政部為金融市場構(gòu)建了一個基于標準化的法人實體識別碼的身份信息報送、識別和共享系統(tǒng)，即LEI系統(tǒng)（全球法人機構(gòu)識別編碼）。該系統(tǒng)作為金融信息收集和分享平臺，打破了銀行、證券、基金以及保險等傳統(tǒng)金融行業(yè)之間的界限。通過此系統(tǒng)，監(jiān)管部門能夠有效應對極其復雜的衍生金融鏈條，以此展開對金融風險的監(jiān)控和決策管理。

2.環(huán)境保護領域的決策事項

大數(shù)據(jù)為政府部門制定環(huán)境保護領域的重大決策提供了契機，以進一步提升環(huán)境信息化能力。2016年1月，原環(huán)保部審議并通過《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設總體方案》，其中在提升宏觀決策水平、提高環(huán)境應急處置能力及加強環(huán)境輿情監(jiān)測和政策引導等方面明確了環(huán)境保護領域的科學決策任務。

以大氣污染防治為例：面對污染嚴重的客觀情況，2015年，我國對367個城市的空氣質(zhì)量進行在線監(jiān)控.對近15000家重點污染企業(yè)實行在線監(jiān)控，逐步實現(xiàn)信息的聯(lián)網(wǎng)發(fā)布并初步具備了大數(shù)據(jù)的特性，初步凸顯出環(huán)保大數(shù)據(jù)在改善環(huán)境管理方面的功用。按照大數(shù)據(jù)技術的運行方式，如果決策機關擬制定一項針對性的大氣污染防治措施，那么可以在上述環(huán)保大數(shù)據(jù)基礎上，依托計算機資源設計出一套云計算平臺對此數(shù)據(jù)進行存儲與篩選，并運用數(shù)據(jù)挖掘技術構(gòu)建出相應模型去承載數(shù)據(jù)分析的任務。隨后將數(shù)據(jù)分析結(jié)果以可見或可讀形式輸出，使決策機關了解當前空氣狀況，運用相關的環(huán)境分析方法去預測未來動向，最終輔助決策機關制定科學的大氣污染防治措施。

值得一提的是，基于公眾參與在環(huán)境保護決策中的必要性，大數(shù)據(jù)技術為公眾意見的表達帶來了一種嶄新的訴求方式。決策機關可推出大數(shù)據(jù)平臺，吸納社會公眾對于該項決策的意見，公眾借此可發(fā)表多元化的通告和評論，有助于實現(xiàn)公眾與決策機關互動關系的數(shù)字化形塑。

三、重大行政決策運用大數(shù)據(jù)所帶來的難題

大數(shù)據(jù)已成為國家的基礎性戰(zhàn)略資源，將之應用到重大行政決策等各個領域所產(chǎn)生的正面效果是明顯的。然而，大數(shù)據(jù)應用乃是一把“雙刃劍”，不可避免會衍生出一定的難題。理性分析其可能的不足并加以防范，是使大數(shù)據(jù)發(fā)揮更大效益的基礎工作。

（一）決策安全的隱憂

誠然，大數(shù)據(jù)有助于預測決策風險，但其本身也帶來了安全風險。重大行政決策關系到各個部門、地區(qū)的經(jīng)濟、社會和文化事業(yè)發(fā)展的動向，其中自然帶有不少的秘密數(shù)據(jù)?！叭绻诖髷?shù)據(jù)處理方面落后，就可能導致數(shù)據(jù)的單向透明?！贝髷?shù)據(jù)在決策領域的應用，使之一定意義上成為了公共秩序的構(gòu)成元素。倘若對技術應用平臺的安全保障不夠，將可能在外部技術入侵情況下面臨資料被竊取的風險，對國家安全和國計民生帶來不可預估的損失，所以，數(shù)據(jù)風險防控成為棘手的問題。

尤其是當代社會，政府部門在日常行政治理過程中，已收集了涉及金融財稅、交通、氣象、科技創(chuàng)新、礦產(chǎn)資源等重要行業(yè)的各類數(shù)據(jù)集合。根據(jù)現(xiàn)有資源，決策機關形成了面向各類決策事項的主題性、集成性及穩(wěn)定性的數(shù)據(jù)平臺。假設網(wǎng)絡黑客人侵決策機關的數(shù)據(jù)平臺，重要數(shù)據(jù)的毀損或披露無疑將會威脅到正常的行政治理活動。進一步而言，當外來技術暗中操縱了決策機關的數(shù)據(jù)平臺，而決策機關本身卻未能及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)已被篡改，將很可能誤導決策方案的出臺，給后續(xù)環(huán)節(jié)造成難以彌補的損失。上述可能存在的風險，對決策機關的數(shù)據(jù)安全體系提出了新要求。

（二）個人數(shù)據(jù)存在的空間被擠壓

1.個人數(shù)據(jù)泄露的風險增加

大數(shù)據(jù)是集數(shù)字、文本、圖、視頻等為一體的集合。在重大行政決策過程中，并非所有數(shù)據(jù)都涉及到個人數(shù)據(jù)，如決策機關收集到的環(huán)保數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)等。決策機關對此類數(shù)據(jù)作出的技術分析，也暫無暴露公民隱私之虞。不過，在決策機關所收集的基礎數(shù)據(jù)中，依然有很大一部分來源于公民。對公民而言，個人數(shù)據(jù)涉及私人生活的方方面面，此類數(shù)據(jù)在經(jīng)過關聯(lián)分析等技術處理后可以追溯到“可識別性”的對象，即能夠精準還原公民的地理方位、生活狀況、興趣喜好乃至個人隱私。比如，涉及到扶貧方面的決策事項，大數(shù)據(jù)平臺的信息一旦被泄露，貧困戶的所有信息就會大白于天下，這對貧困戶個人隱私的保護和去“污名化”是極其不利的。那么，如何平衡決策與個人隱私保護之間的法律邊界？怎樣防止個人透明化帶來的危害？這些都是亟待回答的問題。而數(shù)據(jù)的大量集中，客觀上增加了隱私泄露的概率。“大數(shù)據(jù)時代的隱私性主要體現(xiàn)在不暴露用戶敏感信息的前提下進行有效的數(shù)據(jù)挖掘，這有別于傳統(tǒng)的信息安全領域更加關注文件的私密性等安全屬性?！蹦涿?、模糊化等小數(shù)據(jù)時代的隱私保護策略，在面對大數(shù)據(jù)的復雜特征時卻難以發(fā)揮實效。

2.決策機關對個人數(shù)據(jù)的控制

除上文提及個人數(shù)據(jù)被泄漏的風險外，也不排除決策機關二次利用的可能性。此時，決策機關成為了名副其實的數(shù)據(jù)控制者（datacontroller）。比如，據(jù)《華盛頓郵報》2010年的研究表明，美國國家安全局每天攔截并存儲的電子郵件、電話和其他通信記錄多達17億條，將之運用到監(jiān)控等不確定的管理事項內(nèi)。美國“棱鏡門”事件的披露，亦證實了公眾隱私能夠隨時被政府掌控的事實。重大行政決策程序本身，包含“行政自制”的控權(quán)邏輯。換言之，政府部門在作出決策時，存在自主遵守規(guī)則或義務的自覺。政府部門決策前所收集數(shù)據(jù)的作用并不局限于特定的決策事項，在其他領域突破邊界后將加大公民數(shù)據(jù)濫用的可能性，并引發(fā)決策制定與執(zhí)行階段的道德風險。因為當初收集數(shù)據(jù)時未曾有過這樣的考量，數(shù)據(jù)在另外場域的應用無法得到公民的知情同意聲明，所以，數(shù)據(jù)使用的公共性與數(shù)據(jù)保護的私人性之間便發(fā)生抵牾?，F(xiàn)代大數(shù)據(jù)技術的變革，造成政府與公民之間的信息更加不對稱，致使公民的自治空間縮小。怎樣確保決策機關在收集、分析和使用個人數(shù)據(jù)時都能夠合乎法律規(guī)定，值得進一步審視。

（三）決策失誤的責任承擔

對于重大行政決策而言，仰賴于大數(shù)據(jù)技術的動因，很大一方面是看重了其確定性。一般情況下，大數(shù)據(jù)基礎上的算法都比較穩(wěn)定，以各類算法為核心的諸多大數(shù)據(jù)分析軟件，皆是透過當下預測未來。但是，當下的預測與未來的到來并不經(jīng)常一致。原因有二：一是大數(shù)據(jù)價值的“提純”難度較大。怎樣通過科學的算法去清洗、過濾數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的有效“提純”，是大數(shù)據(jù)應用中的一大難點。大數(shù)據(jù)的特征不僅在于其數(shù)據(jù)量大，而且在于其數(shù)據(jù)來源的混雜性和時效性。決策中的某項數(shù)據(jù)算法不到位時，數(shù)據(jù)的混雜性、錯誤性甚至虛假性將愈發(fā)凸顯，難免導致低密度價值，進而不利于決策的出臺。二是社會發(fā)展日新月異與技術未能跟進之間的沖突。當未來發(fā)生重大改變而現(xiàn)有大數(shù)據(jù)技術未能及時應對時，從無規(guī)律數(shù)據(jù)中發(fā)掘潛在應用價值的過程將更為艱難，所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)分析將停留在一種虛擬的確定狀態(tài)?；诂F(xiàn)實的數(shù)據(jù)技術，面對未來事項時便產(chǎn)生某種斷裂，此種情形同樣會誤導決策。

應該看到，決策責任追究機制的構(gòu)建，有助于監(jiān)督和防范決策失誤的發(fā)生。在傳統(tǒng)的行政領域，決策失誤責任的歸責事由主要是決策機關及其人員不遵守相應的規(guī)則或違反法律規(guī)定。而大數(shù)據(jù)驅(qū)動決策的模式，則一定程度稀釋了此種歸責事由。大數(shù)據(jù)驅(qū)動決策的模式，則一定程度稀釋了此種責任承擔的事由。一項決策往往經(jīng)過很多道工序，大數(shù)據(jù)應用增加了形塑責任結(jié)構(gòu)的可能性。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議決定勾勒出重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制的基本架構(gòu)，《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》重申了這一規(guī)定，《重大行政決策程序暫行條例》第五章又確立了違反決策程序的責任承擔問題。對于決策運用大數(shù)據(jù)所造成的責任追究而言，上述規(guī)范均過于原則，而目前統(tǒng)一的法律規(guī)范則付之闕如。那么，經(jīng)由數(shù)據(jù)決策的具體責任承擔主體何在？如何認定是大數(shù)據(jù)技術問題還是人為因素？誰應該為決策損失“買單”？決策機關濫用個人數(shù)據(jù)的行為該如何認定其責任？另外，假設決策機關違規(guī)使用決策數(shù)據(jù)，違反其本來用途而將之用作獲取部門利益，何種情形下能夠逃逸行政責任？都值得深入研究。

四、大數(shù)據(jù)在重大行政決策應用中的法治化路徑

科學、民主及法治，是現(xiàn)代政府部門作出重大行政決策必須恪守的三大基本原則。重大行政決策具有強烈的行政能動主義傾向，本身蘊含的公權(quán)力屬性決定了法治化的必要性。有學者提出，重大行政決策與一般行政決策最大的區(qū)別，在于前者的程序要受到更為嚴格的政治與法律控制。針對上文所述大數(shù)據(jù)引發(fā)的難題，相應提出對策加以克服的實質(zhì)乃是從數(shù)據(jù)治理向治理數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變，這一過程離不開法律法規(guī)的有效引導。由此，決策機關應當在法治軌道上運用大數(shù)據(jù)，使之遵循規(guī)范化的運行規(guī)則。將大數(shù)據(jù)應用納入法治視野后，能增益決策方案的科學化水準，并進一步促進法治政府目標的實現(xiàn)。

（一）決策數(shù)據(jù)安全體系的法治保障

所謂決策數(shù)據(jù)安全體系，是指根據(jù)數(shù)據(jù)在國家安全、決策事項及決策重要程度中的指標去確定其安全等級。大數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)集合，使得逐級分布的安全體系有待進一步完善。在決策數(shù)據(jù)安全體系整合的基礎上，應當繼續(xù)探討法治保障的路徑。具體而言，不妨嘗試從以下兩方面加以分析。

一方面，應當以法律規(guī)范為依據(jù)，推動決策數(shù)據(jù)安全的制度化建設。當前，《網(wǎng)絡安全法》等法律初步實現(xiàn)了大數(shù)據(jù)應用的法治化整體框架。然而，《網(wǎng)絡安全法》的規(guī)定還較為原則，并側(cè)重于系統(tǒng)功能、網(wǎng)絡載體等方面的保障?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》基本沒有涉及到?jīng)Q策數(shù)據(jù)安全的保障議題?？v觀全國范圍其他省市，涉及大數(shù)據(jù)安全管理的立法存在供給不足的情況，僅有《貴陽市大數(shù)據(jù)安全管理條例》等個別性的地方法規(guī)出臺。對此，各地政府部門可以在制定大數(shù)據(jù)安全的地方性法規(guī)基礎上，以重大決策事項為主題分類，針對性出臺《決策數(shù)據(jù)安全管理辦法》等規(guī)范性文件，具體、詳細地建立數(shù)據(jù)安全管理責任和考核評價機制，為本地區(qū)決策數(shù)據(jù)的規(guī)范化應用提供法律規(guī)范與制度依據(jù)。

另一方面，掌握風險社會下的行政法治原理，優(yōu)化決策數(shù)據(jù)安全的風險防范機制?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第四章專門規(guī)定了風險評估程序，其規(guī)定傾向于將決策風險的治理關口前移，進而期望實現(xiàn)源頭上的有效把控。重大行政決策風險評估的主要目標，是盡可能規(guī)避政治、社會、環(huán)境及經(jīng)濟等方面的損害。這一策略固然在很大程度上能助益決策方案的風險可控，但是卻可能難以預見決策本身所面臨的新型數(shù)據(jù)風險。因此，面對決策數(shù)據(jù)安全問題時，有必要優(yōu)化動態(tài)的數(shù)據(jù)安全防范機制，且構(gòu)建好關鍵數(shù)據(jù)的備份機制。政府部門在致力于大數(shù)據(jù)技術研發(fā)或數(shù)據(jù)分析應用的基礎上，應當加強大數(shù)據(jù)安全的技術研發(fā)和資金投入，提高大數(shù)據(jù)的安全技術防護和安全管理水平。通過加強數(shù)據(jù)安全的培訓教育，為本系統(tǒng)內(nèi)部培養(yǎng)出更多數(shù)據(jù)安全管理人才，能夠?qū)崿F(xiàn)科技、安全與法治的多重要求。

同時，面對技術難度大的數(shù)據(jù)問題，政府部門可探索購買社會服務的方式，通過公私合作機制實現(xiàn)決策過程中的技術供給，當然決策機關在此階段要加大監(jiān)管力度，對可能的風險加以追蹤并及時出臺應急方案，確保技術服務落到實處。并且，技術決策過程中的監(jiān)管措施還應遵循專業(yè)性與智能化的雙重理念。通過此類方式，使大數(shù)據(jù)在風險可控原則下得到更大程度的運用，如此有助于實現(xiàn)大數(shù)據(jù)應用與安全的平衡。

（二）個人數(shù)據(jù)的法律保護

決策機關運用大數(shù)據(jù)，需要保持在合理使用的邊界之內(nèi)。個人數(shù)據(jù)保護的核心要旨，是規(guī)制決策機關濫用的行為。前述個人數(shù)據(jù)泄露，實際只是個人數(shù)據(jù)可能被侵犯的一個方面。除此之外，數(shù)據(jù)權(quán)屬等都已經(jīng)成為亟待探討的問題。本部分主要從權(quán)屬與程序兩個維度去探究個人數(shù)據(jù)的法律保護。

1.明確個人數(shù)據(jù)的法律權(quán)屬

這里有必要先回顧一下“個人數(shù)據(jù)”“個人信息”“個人隱私”三者之間的關系。首先，數(shù)據(jù)被視作信息的載體之一，而“個人數(shù)據(jù)”被側(cè)重于作為計算機術語而使用，“個人信息”乃是法律概念，比如《網(wǎng)絡安全法》《身份證法》《民法總則》等都采用了“個人信息”的稱謂。是故，當討論“個人數(shù)據(jù)”的法律權(quán)屬，不妨將語境轉(zhuǎn)換至“個人信息”之下。其次，“個人隱私”的范圍比“個人信息”要窄，“個人信息具有更加廣泛的內(nèi)涵，既包括涉及個人隱私的信息，也包括只做識別用途的個人信息”。最后，當回到重大行政決策運用大數(shù)據(jù)的語境，目前最需要厘清的，是決策機關在收集、處理數(shù)據(jù)時涉及到的個人數(shù)據(jù)，或者說個人信息，應當有什么樣的法律權(quán)屬？

在私權(quán)利視角下，個人信息歸屬于個人信息權(quán)無需置疑。對其性質(zhì)，實踐中存在個人信息的人格權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的激烈論爭。人格權(quán)學說提出，個人信息關乎人的榮譽與尊嚴;財產(chǎn)權(quán)學說認為，個人信息具有明顯的商品屬性，具有財產(chǎn)性。筆者認為，應當將決策過程中涉及到的個人數(shù)據(jù)界定為人格權(quán)范疇。理由在于：個人隱私權(quán)是傳統(tǒng)的人格權(quán)，將囊括個人隱私在內(nèi)的個人信息界定為人格權(quán)更為適宜。如果將之界定為財產(chǎn)權(quán)，那么此項含有財產(chǎn)權(quán)益的信息被決策機關使用之后，將會面臨決策使用與使用付費的前后邏輯，但是個人數(shù)據(jù)的議價問題卻無從下手。同時，基于決策的公共屬性，對個人數(shù)據(jù)的付費并不契合財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在邏輯。而個人信息的可識別因素，從根本上決定了人格屬性的本質(zhì)特征。綜上，在將個人數(shù)據(jù)界定為個人信息權(quán)后，通過私法上的賦權(quán)將其確立為法定的具體人格權(quán)，并在數(shù)據(jù)處理及使用的具體情境下明確個人與決策機關之間的權(quán)屬邊界，如此，才能在今后決策時增強民眾對決策的支持力度。

2.明確數(shù)據(jù)收集與使用的法律程序

決策機關在收集和使用數(shù)據(jù)過程中，實際上確立了個人數(shù)據(jù)處于“權(quán)力一權(quán)利”二元關系下的局面。在《個人信息保護法》尚未出臺的情況下，為避免個人數(shù)據(jù)受到公權(quán)力侵害，可先行構(gòu)想正當程序?qū)Q策機關的規(guī)制之道。根據(jù)原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會2012年發(fā)布的《信息安全技術公共及商用服務信息系統(tǒng)個人信息保護指南》的內(nèi)容及精神，決策機關在收集個人數(shù)據(jù)時，收集使用規(guī)則應相對明顯地予以提示并獲取公民的同意.此過程不能剝奪公民理應感知的自由?！皞€人數(shù)據(jù)資源屬于個人信息權(quán)的一部分，屬于人格權(quán)保護的重要內(nèi)容，因而在采集和使用中需要征得個人信息權(quán)主體同意?！痹跊Q策過程中，當合理使用與侵害個人數(shù)據(jù)相沖突時，一般是以私人權(quán)益為優(yōu)先原則，這時要運用行政法上的比例原則作出權(quán)衡。當決策利益并不會明顯損害時，決策機關應當就決策的考量因素、因果關系等作出特別說明。在決策結(jié)束之際，若決策機關確有必要擴展數(shù)據(jù)使用的范圍，應當運用技術手段再次征詢個人數(shù)據(jù)主體的意見。

此外，決策機關可嘗試建立可識別信息的數(shù)據(jù)庫祛除機制。當決策機關搜集數(shù)據(jù)之后，根據(jù)是否識別的標準，大致將個人數(shù)據(jù)區(qū)分為可識別區(qū)與不可識別區(qū)兩個數(shù)據(jù)庫。當決策完畢后，確信識別區(qū)數(shù)據(jù)不用時，將這一區(qū)域的數(shù)據(jù)加密或永久封存，或者適時將之刪除，以排除被不當利用的潛在風險。

（三）構(gòu)建科學的決策責任追究機制

促使決策機關遵守規(guī)則的關鍵，是構(gòu)建良善的責任承擔機制。信息技術為決策機關提供了裁量的空間，此種裁量權(quán)進一步凸顯了責任承擔的重要性。理性而規(guī)范地設計決策責任，厘定認定標準乃是邏輯起點。筆者認為，要避免經(jīng)由數(shù)據(jù)決策產(chǎn)生的重大失誤，關鍵是要建構(gòu)好大數(shù)據(jù)責任承擔的構(gòu)成要件，具體如下所述。

一是決策的責任承擔主體。重大行政決策的作出是以人為主體，其決斷過程中理應負有公共責任。2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》指出：“對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任?！睕Q策機關的主要領導及直接負責人自然都符合決策責任的主體資格要求，遵循行政系統(tǒng)內(nèi)部以往的問責機制即可，此處的“責任”包括政治責任、黨紀責任和法律責任。大數(shù)據(jù)的應用，使決策責任主體的認定呈現(xiàn)復雜性特征。除決策機關及其工作人員外，聘請的技術提供者、數(shù)據(jù)評估人員等第三方都與決策密不可分。一般情況下，技術人員發(fā)揮的是協(xié)助作用，按照行政責任追究的內(nèi)在原理，他們并不是適格的行政責任承擔主體。不過，基于大數(shù)據(jù)的高度專業(yè)化，若是因技術人員的主觀故意或重大過失，繼而誤導了決策的方向，不排除其應當承擔民事賠償責任甚至是刑事責任的可能性。比如，因可歸咎于技術提供者造成的重大決策失誤，一般損失可依照民事程序要求其承擔賠償責任。倘若發(fā)現(xiàn)技術提供者惡意運用大數(shù)據(jù)誤導決策且造成重大損失，則啟動相應的程序，視情況將該技術提供者納入行政“黑名單”等失信聯(lián)合懲戒機制，并在政府網(wǎng)站上將其行為公之于眾。此類決策第三方主體承擔的“責任”，大體包括民事法律責任、刑事法律責任以及相應的道德責任。為避免責任的擴大化傾向，此類責任的認定需審慎對待。

二是主客觀相結(jié)合的歸責事由。決策失誤存在主觀因素與客觀因素之分，具體要看決策失誤的原因。如果是由于客觀形勢變化使得大數(shù)據(jù)技術本身失效，可不追究責任，但也要警惕通過技術決策規(guī)避責任的做法。面對決策機關濫用個人數(shù)據(jù)的行為，同樣屬于責任的追究事由。歸責事由的確定要做到寬緊適度，這應當結(jié)合行政法上的法定原則、權(quán)責一致原則等加以衡量。

三是實行過錯歸責原則。這里指的是決策責任主體所持的一種主觀心理狀態(tài)。追究決策責任，需要責任主體有故意或者過失的過錯。即依據(jù)其過錯程度，課以相應程度的責任以及選擇匹配的責任承擔方式。此處的故意，主要體現(xiàn)為運用大數(shù)據(jù)時的程序違法、濫用職權(quán)以及明知技術有誤而不糾正等情形。這里的過失乃是一種重大過失，即本應達到一般理性人的注意義務和專業(yè)決策者對大數(shù)據(jù)技術常識的認知標準，卻顯而易見沒有避免。

四是造成危害的結(jié)果要件。此處所指的危害包括實際損害和決策秩序兩項內(nèi)容。一般而言，主要是對國家利益和社會公共利益造成不可恢復、無法挽回的嚴重損失。如果是一般大數(shù)據(jù)技術問題，能夠積極補救，那么可以考慮免于追究責任。除此之外，當誤用大數(shù)據(jù)對正常決策秩序造成嚴重干擾，也可能面臨責任的承擔問題。

綜上所述，通過法律制度的設計是實現(xiàn)技術風險規(guī)制的重要措施，相應的規(guī)制表現(xiàn)出技術應用階段的責任要求。通過構(gòu)建嚴密的責任構(gòu)成要件，責任追究機制更具針對性和操作性，可視情境分別對責任主體設定相應的義務。

五、結(jié)語：大數(shù)據(jù)應用于重大行政決策領域的新語境

在大數(shù)據(jù)時代，通過運用數(shù)據(jù)輔助重大行政決策，并借助技術革新決策的模式，能夠很大程度提升決策能力的科學化與現(xiàn)代化。大數(shù)據(jù)為重大行政決策提供了更為精細化的智力支持，但引發(fā)的難題同樣不可忽視。在明確當前挑戰(zhàn)后，可構(gòu)建法律機制去作出調(diào)適，使大數(shù)據(jù)的應用做到科學化與法治化的統(tǒng)一。雖然筆者樂見大數(shù)據(jù)為重大行政決策帶來的諸多裨益，但卻認為其無法完全取代以決策機關為核心、以公眾參與為重點的決策過程，且并非所有的決策事項都需要依靠大數(shù)據(jù)。即是說，本文側(cè)重于討論適宜應用的決策事項。展望未來，大數(shù)據(jù)與人工智能將為行政治理領域創(chuàng)造更多可能性，重大行政決策勢必會遇到范式轉(zhuǎn)型的新機遇。另外，優(yōu)良的大數(shù)據(jù)決策模式需要防范決策過程中的純技術導向問題。大數(shù)據(jù)不能欠缺決策機關及其人員的科學駕馭，這意味著技術的應用過程離不開其他規(guī)范化的制度建設。