機(jī)構(gòu)改革下行政協(xié)助機(jī)制的法治化研究
——以公安機(jī)關(guān)為例

鄭 琳

（清華大學(xué)，北京 100084）

為了提升國家治理能力和國家治理現(xiàn)代化的需要，同時為了有效解決機(jī)構(gòu)設(shè)立冗雜、機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清、權(quán)責(zé)交叉等問題，2018年國家拉開了第八次機(jī)構(gòu)改革的序幕。第八次機(jī)構(gòu)改革旗幟鮮明地提出“優(yōu)化協(xié)同高效”的機(jī)構(gòu)改革原則，其實質(zhì)就是要求國家機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)置，職能配置合理，最終形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政令暢通、執(zhí)行高效的機(jī)構(gòu)職能體系。相比于優(yōu)化機(jī)構(gòu)和職能配置、提高行政效能的要求，本次機(jī)構(gòu)改革協(xié)同要求的提出，更是為今后機(jī)構(gòu)改革及其運(yùn)作指明了方向。［1］然而，當(dāng)前法學(xué)界對于機(jī)構(gòu)改革背景下機(jī)關(guān)之間行政協(xié)助配合機(jī)制的理論研究卻一直較為貧瘠，①其他學(xué)科的相關(guān)著作可以參閱張翔：《改革進(jìn)程中的政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版；蔣敏娟：《中國政府跨部門協(xié)同機(jī)制研究》，北京大學(xué)出版社2016年版。從法治的角度為機(jī)構(gòu)改革保駕護(hù)航，是值得進(jìn)一步探索和研究的課題。本文正是在這一背景下，以公安機(jī)關(guān)為切入點，探討機(jī)構(gòu)改革下機(jī)關(guān)之間的行政協(xié)助配合機(jī)制。在文中，筆者將梳理改革開放后公安機(jī)構(gòu)職能變遷所衍生的協(xié)助義務(wù)，重點探討公安與監(jiān)察委、公安與應(yīng)急管理部門以及公安管理的移民管理部門在協(xié)助配合領(lǐng)域所存在的問題，最后嘗試性地為機(jī)構(gòu)改革下機(jī)關(guān)之間行政協(xié)助配合機(jī)制提供一套可操作性的法治方案。

一、改革開放后公安機(jī)構(gòu)職能變遷所衍生的協(xié)助義務(wù)

改革開放后，國家進(jìn)行了八次重要的機(jī)構(gòu)改革?；驹诿看螜C(jī)構(gòu)改革中，公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置都會有所調(diào)整。

比較典型的是在1983年第一次國家機(jī)構(gòu)改革期間，公安機(jī)關(guān)就將原來承擔(dān)的國家安全職能移交給新成立的國家安全機(jī)關(guān)，把監(jiān)獄和勞改勞教職能整建制地移交給司法行政機(jī)關(guān)。［2］盡管國家將公安機(jī)關(guān)的國家安全職能與監(jiān)獄職能進(jìn)行了剝離，交給了其他行政機(jī)關(guān)履行，但這并非意味著公安機(jī)關(guān)對上述兩項重要職能以后概不負(fù)責(zé)。幾十年的實踐表明，公安仍然承擔(dān)著這兩項重要職能的協(xié)助、配合義務(wù)。先以國家安全職能為例，雖然國家安全機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)國家安全事務(wù)，但是在公安機(jī)關(guān)中設(shè)置的國保隊伍，與國家安全機(jī)關(guān)之間就存在密切的分工、協(xié)作聯(lián)系。盡管有學(xué)者從整合資源、集中力量、提高效率的角度提出，公安機(jī)關(guān)所承擔(dān)的國內(nèi)安全保衛(wèi)職能應(yīng)當(dāng)徹底剝離出去，使其轉(zhuǎn)化為國家安全機(jī)關(guān)的管理職能。［3］但在目前公安機(jī)關(guān)仍保留部分國保職能的情況下，公安機(jī)關(guān)就必然產(chǎn)生配合國家安全機(jī)關(guān)工作的義務(wù)。再以刑罰執(zhí)行為特征的監(jiān)獄職能為例，根據(jù)《刑法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)仍然承擔(dān)著拘役等刑罰執(zhí)行職能。特別是社區(qū)矯正工作在我國實施以來，司法行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的互動更為密切，公安如何參與、配合司法行政機(jī)關(guān)所主導(dǎo)的社區(qū)矯正工作就引發(fā)了熱烈的討論。其中就有觀點認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)在社區(qū)矯正工作中配備一定數(shù)量警察，協(xié)助完成社區(qū)矯正工作。［4］

在國家機(jī)構(gòu)改革的制度環(huán)境下，公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)和職能改革基本遵循的是“脫警化”的規(guī)律，［5］但這并非意味著公安機(jī)關(guān)沒有整合和承擔(dān)一些新的職能。比如，公安機(jī)關(guān)在第一次機(jī)構(gòu)改革后期組建了公安交通管理局，理順了公安交通管理體制，終結(jié)了自1949年以來城鄉(xiāng)道路交通“三龍治水”（公安、交通、農(nóng)機(jī)）的管理體制。［6］不過，交通運(yùn)輸部門和農(nóng)機(jī)部門的執(zhí)法職能并沒有因此被剝奪，三者在各自的交通執(zhí)法領(lǐng)域仍然負(fù)有重要的職能，并且開展著廣泛的合作。以查處超載為例，公安交管部門就配合交通運(yùn)輸部門進(jìn)行交通執(zhí)法工作的開展，負(fù)責(zé)交通扣分。在農(nóng)機(jī)執(zhí)法過程中，交警經(jīng)常與農(nóng)機(jī)執(zhí)法人員一起聯(lián)合執(zhí)法，保障執(zhí)法的順利進(jìn)行。正如學(xué)者所言，處于行政權(quán)譜系的交通警察權(quán)與其他行政權(quán)的關(guān)系主要表現(xiàn)為職務(wù)協(xié)助。［7］

歷次機(jī)構(gòu)改革中，公安的機(jī)構(gòu)和職能有增有減。公安減少的機(jī)構(gòu)和職能，是基于“脫警化” 的內(nèi)生要求以及行政分工與專業(yè)化的需要，比如分離出去的國家安全職能和監(jiān)獄職能。公安機(jī)構(gòu)新增的機(jī)構(gòu)和職能則是為了社會治理和新型風(fēng)險防范的需要，比如整合的交通管理的職能，以及之后新賦予的網(wǎng)絡(luò)安全、反恐、禁毒、反邪教等職能。［8］但無論公安的機(jī)構(gòu)和職能增減變化如何，基于行政一體化與整體性治理的需要，公安機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間必然衍生出協(xié)助、配合義務(wù)，而這都需要法治化的保障。但頗為遺憾的是，無論是程序法還是組織法對此都鮮有規(guī)定。實踐層面的協(xié)作規(guī)定，又屬于規(guī)范性文件，法律位階較低。

上述遺留的同質(zhì)性問題在本次機(jī)構(gòu)改革過程中愈發(fā)突出。以公安機(jī)關(guān)為例，主要體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察委、應(yīng)急管理部門以及公安管理的移民管理機(jī)關(guān)，存在協(xié)助體制不暢、法治化程度較低的問題。

二、當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革背景下公安協(xié)助配合的重點領(lǐng)域及問題

（一）公安與監(jiān)察委協(xié)作的現(xiàn)狀與癥結(jié)

本次機(jī)構(gòu)改革最大的亮點無疑是組建國家監(jiān)察委員會。監(jiān)察委所履行的反腐敗職責(zé)，必然意味著與公安機(jī)關(guān)之間存在配合與制約的關(guān)系。從公安與監(jiān)察委協(xié)作的角度去分析，《監(jiān)察法》規(guī)定了公安機(jī)關(guān)應(yīng)配合監(jiān)察機(jī)關(guān)采取搜查、發(fā)布通緝令、限制出境、移送案件、留置等措施。實踐層面，還需要公安機(jī)關(guān)在留置場所的設(shè)置和被留置人員的看護(hù)等方面也應(yīng)為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供協(xié)助。［9］但正如學(xué)者所言，在目前規(guī)范的供給層面，規(guī)范監(jiān)警關(guān)系的法律法規(guī)仍然供給不足或不及時。相關(guān)規(guī)定較為原則和籠統(tǒng)，缺少具有可操作性的實施細(xì)則。對協(xié)助程序的規(guī)定也較為匱乏，而地方監(jiān)警協(xié)作的規(guī)范性文件又面臨效力低、影響范圍小的困境。［10］以監(jiān)察留置場所為例，就存在留置場所的法律歸屬不清晰、監(jiān)察機(jī)關(guān)對留置場所非典型性管轄權(quán)的法律困境等問題，公安機(jī)關(guān)在留置場所的安全管理甚至面臨“違法”的嫌疑。［11］

在當(dāng)前體制下，監(jiān)察委的正常運(yùn)作離不開公安機(jī)關(guān)的協(xié)助與配合。因為監(jiān)察委相關(guān)職能手段的缺失，需要公安機(jī)關(guān)在自身的職權(quán)范圍內(nèi)予以協(xié)助。法律不可能將公安機(jī)關(guān)的職能和手段完全賦權(quán)于監(jiān)察機(jī)關(guān)，畢竟監(jiān)察機(jī)關(guān)不等同于國家安全機(jī)關(guān)，不是特殊性質(zhì)的警察。因此，構(gòu)建法治化的公安與監(jiān)察委之間的協(xié)助、配合機(jī)制，彌補(bǔ)體制不足的缺陷，在當(dāng)下就顯得尤為必要。這既保障公安協(xié)助監(jiān)察委履行職責(zé)于法有據(jù)，又防止走向公安過度協(xié)助與不作為兩個極端。

（二）公安配合應(yīng)急管理部門的不足之處

本次機(jī)構(gòu)改革還有一大亮點就是新成立的應(yīng)急管理部門。成立專業(yè)的應(yīng)急管理部門是國家在新時代應(yīng)急管理的需要。公安機(jī)關(guān)將消防職能劃撥給應(yīng)急管理部門，也是機(jī)構(gòu)改革的必然。這有效地解決了應(yīng)急管理碎片化以及應(yīng)急救援隊伍建設(shè)職業(yè)化程度較低等問題。［12］

但隨之帶來的問題也很明顯，公安和應(yīng)急管理部門在消防領(lǐng)域的事項究竟應(yīng)該如何分工和協(xié)作。雖然《消防法》剛修改，將原來由公安承擔(dān)的消防職能交由應(yīng)急管理部門承擔(dān)，但是還保留了公安派出所的日常消防監(jiān)督檢查和開展消防宣傳教育職能，《消防法》中部分行政處罰權(quán)（主要是行政拘留）仍由公安機(jī)關(guān)具體實施。①《中華人民共和國消防法》（2019年）。這意味著公安機(jī)關(guān)并沒有完全從消防事務(wù)中抽身，仍然承擔(dān)著一定的消防職能。緊急狀態(tài)的處置離不開公安機(jī)關(guān)的參與，［13］應(yīng)急管理也不例外，公安機(jī)關(guān)與應(yīng)急管理部門之間始終存在著高度關(guān)聯(lián)的協(xié)助與配合關(guān)系。不過，具體的實施辦法還是空白，需要國務(wù)院層面的行政法規(guī)予以完善。

雖然由應(yīng)急管理部門主要承擔(dān)應(yīng)急管理事務(wù)，但是為了避免公安等行政機(jī)關(guān)的消極依賴性，［14］劃入、劃出職責(zé)的部門要主動銜接，加強(qiáng)協(xié)作，防止工作斷檔、推諉扯皮、不作為、亂作為，切實保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。②《國務(wù)院關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》（國發(fā)〔2018〕17號）。細(xì)化、法定化協(xié)助配合機(jī)制，無論是正式的程序性立法，還是非正式的磋商、溝通和訂立行政協(xié)議，都亟待完善。

（三）公安管理的移民管理機(jī)關(guān)存在的協(xié)調(diào)機(jī)制困境

本次公安機(jī)構(gòu)改革中引發(fā)公眾關(guān)注的一個焦點就是新成立的國家移民管理局。改革方案中提出：為加強(qiáng)對移民及出入境管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更好形成移民管理工作合力，將公安部的出入境管理、邊防檢查職責(zé)整合，建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機(jī)制，組建國家移民管理局，加掛中華人民共和國出入境管理局牌子，由公安部管理。①中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（2018年3月21日）。組建由公安部管理的國家移民管理局，旨在解決我國移民管理職能分散的問題。［15］

不過當(dāng)前移民管理的協(xié)調(diào)問題仍然比較突出，例如建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機(jī)制，牽頭協(xié)調(diào)“三非”外國人治理和非法移民遣返，其他統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各涉事輔助部門業(yè)務(wù)，［16］都需要法治保駕護(hù)航。盡管國家移民體系的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，但整合中也存在諸多法律限制和未知數(shù)，無法完全代替協(xié)調(diào)。［17］移民管理機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，不僅涉及公安機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)，如外交部門、教育部門等對外的協(xié)調(diào)，還涉及內(nèi)部合并的出入境部門與邊防機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)，這都需要不斷完善法治規(guī)則。

三、機(jī)制建構(gòu)方案的法治化

（一）重要前提：明確機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)

職能和機(jī)構(gòu)作為行政體制改革的內(nèi)在和外在結(jié)構(gòu)性要素，前者是后者的內(nèi)核，后者是前者的載體。［18］機(jī)構(gòu)改革之后，只有明確機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，才能更好地完成機(jī)構(gòu)設(shè)立所要實現(xiàn)的行政任務(wù)。②從內(nèi)在邏輯上講，機(jī)構(gòu)改革遵循著行政任務(wù)決定行政組織的原理。參見戢浩飛：《機(jī)構(gòu)改革的理論邏輯與實踐探討——基于行政職能的分析視角》，載《學(xué)術(shù)論壇》2019年第1期，第125頁。然而當(dāng)前之所以造成權(quán)責(zé)交叉、職能不清的原因，很大程度上就是源于機(jī)構(gòu)法定職責(zé)的不明確。這需要通過法律規(guī)范的修改與權(quán)力清單的建立和完善來共同解決。

一是法律規(guī)范的修改。機(jī)關(guān)法定職責(zé)歸屬的最終依據(jù)是法律規(guī)范，法律規(guī)范的修改也是機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。［19］全國人大和國務(wù)院分別出臺了文件，調(diào)整機(jī)構(gòu)改革涉及變動的法律、行政法規(guī)，③《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》（2018年4月27日通過）；《國務(wù)院關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》（國發(fā)〔2018〕17號）。應(yīng)當(dāng)說是具有前瞻性的。除了法律、行政法規(guī)以外，各部門的行政規(guī)章以及相關(guān)的規(guī)范性文件也應(yīng)當(dāng)及時更正。［20］對于機(jī)構(gòu)改革后機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，在相關(guān)的法律規(guī)范中應(yīng)當(dāng)有明確的表述。進(jìn)一步來看，涉及到協(xié)助、配合的機(jī)關(guān)的職責(zé)也盡可能在法律中予以概括性規(guī)定，從而能夠確保機(jī)關(guān)之間的協(xié)助配合于法有據(jù)。

二是權(quán)力清單的建立與完善。不可否認(rèn)的是，法律對機(jī)關(guān)職責(zé)的定義可能是抽象的，囿于法律條文的限制，也不可能完全闡釋。這就需要權(quán)力清單將不確定法律概念的內(nèi)涵和外延盡可能具體化。比如新成立的移民管理機(jī)關(guān)，究竟有哪些具體的法定職責(zé)，就需要權(quán)力清單進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。同時，已有權(quán)力清單的機(jī)關(guān)，必須要根據(jù)法律規(guī)范的調(diào)整，完善自身的權(quán)力清單，例如公安機(jī)關(guān)原來承擔(dān)的諸多消防職責(zé)，應(yīng)當(dāng)從權(quán)力清單中刪除，避免越界處理。通過權(quán)力清單將機(jī)關(guān)的法定職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化，從而提高效能、優(yōu)化服務(wù)，［21］為構(gòu)建法治化的協(xié)助配合機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

（二）關(guān)鍵核心：出臺行政協(xié)助的程序立法

機(jī)關(guān)之間的協(xié)助配合機(jī)制在實踐中紛繁復(fù)雜，形態(tài)多樣。如此龐雜的協(xié)助配合機(jī)制，究竟如何進(jìn)行規(guī)范？ 什么情形應(yīng)該適用哪一種機(jī)制，目前并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，解決協(xié)助配合問題的最好方法是出臺專門的行政協(xié)助的程序立法，對協(xié)助機(jī)制加以規(guī)范。

值得一提的是，我國臺灣地區(qū)就通過機(jī)關(guān)間訂立“職務(wù)聯(lián)系辦法”來解決機(jī)關(guān)之間的相互協(xié)調(diào)問題，避免任務(wù)過重以及浪費(fèi)行政資源。①許義寶：《論移民行政、警察與海巡機(jī)關(guān)間之法定任務(wù)與管轄關(guān)系》，載《警學(xué)叢刊》2008年第1期，第24頁。異曲同工的是，關(guān)于監(jiān)警協(xié)作機(jī)制，我國大陸地區(qū)也有學(xué)者提出制定監(jiān)察程序法，形成高效完備的協(xié)助配合機(jī)制。［22］在筆者看來，出臺行政協(xié)助的程序立法可以分為兩步走：第一步是密切配合的機(jī)關(guān)之間可以聯(lián)合發(fā)布行政協(xié)助的規(guī)章，對于兩者之間的管轄權(quán)限、法律適用、協(xié)助配合的情形、具體程序、組織方式、爭議糾紛的解決機(jī)制等重要方面加以規(guī)定。如果時機(jī)成熟，國務(wù)院層面可以出臺更高位階的行政法規(guī)予以調(diào)適。第二步是在統(tǒng)一出臺的行政程序法中，專設(shè)一章對機(jī)關(guān)之間的協(xié)助與配合加以明文規(guī)定，通過行政程序立法確立相關(guān)制度。［23］前者是提供具體的程序規(guī)則，便于機(jī)關(guān)之間協(xié)助配合機(jī)制的實施。后者則是提供高位階的法律保障，促進(jìn)依法行政。

（三）靈活補(bǔ)充：非正式規(guī)則運(yùn)用

不同于程序性立法的正式性，通過磋商溝通、訂立公務(wù)協(xié)助協(xié)議等都屬于非正式的協(xié)助配合機(jī)制。之所以稱之為是非正式的規(guī)則，因為只要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，基于機(jī)關(guān)雙方的共同意思表示即可完成，無需受到立法程序的約束，較為靈活方便。此外，上述方式可以更為詳細(xì)地規(guī)定協(xié)助配合機(jī)制，且能夠及時修改和回應(yīng)實踐發(fā)展的需要。

具體而言，磋商溝通體現(xiàn)為機(jī)關(guān)之間就協(xié)助配合問題的商談。一般來說，機(jī)關(guān)之間通過磋商可自行解決爭議，協(xié)商未成的可由上級機(jī)關(guān)介入，幫助達(dá)成一致意見。②葉必豐：《區(qū)域合作的現(xiàn)有法律依據(jù)研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第2期，第38頁。磋商可以分為自由選擇的磋商以及強(qiáng)制性的磋商，［24］但作為非正式規(guī)則的運(yùn)用，本文這里主要討論的是可選擇性的磋商，即使對機(jī)關(guān)之間相互征求意見，并非是強(qiáng)制性的，只是為了更好地促進(jìn)行政目標(biāo)的實現(xiàn)。訂立公務(wù)協(xié)助協(xié)議，也是當(dāng)前機(jī)關(guān)之間協(xié)助配合、開展廣泛合作的一種方式。這些行政協(xié)議一般都是由機(jī)關(guān)之間自愿協(xié)商的，以促進(jìn)其法定職責(zé)的履行，通常無法強(qiáng)制執(zhí)行，也無法被法院審查。行政協(xié)議通常包括締結(jié)、批準(zhǔn)、效力、履行和糾紛解決等內(nèi)容，③何淵：《區(qū)域性行政協(xié)議研究》，法律出版社2009年版，第2頁、第3頁。其在某種程度上是彌補(bǔ)組織法對機(jī)關(guān)橫向關(guān)系規(guī)定上的不足而發(fā)展起來的一種機(jī)制，不僅對締約機(jī)關(guān)而且對轄區(qū)內(nèi)公眾都具有拘束力，而且是當(dāng)前共同行政行為的重要依據(jù)。［25］此外，還可以通過訂立公務(wù)委托協(xié)議實現(xiàn)橫向管轄權(quán)的委托，加強(qiáng)機(jī)關(guān)之間的協(xié)同合作。［26］以當(dāng)前新設(shè)立的移民管理機(jī)關(guān)為例，由于許多管理和協(xié)調(diào)事項還在實踐摸索，直接通過程序立法的條件還不具備，就可以考慮通過磋商溝通、訂立公務(wù)協(xié)助協(xié)議的方式來規(guī)定協(xié)助配合機(jī)制，從而方便移民事項的有效管理。

（四）重要保障：組織層面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與監(jiān)督問責(zé)

盡管我國當(dāng)前組織法層面缺乏直接對于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立條件與運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)定，但不妨礙通過行為法機(jī)制在程序法中予以規(guī)定，承擔(dān)組織法功能。［27］之所以將組織層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立單列出來討論，是因為其對于協(xié)助配合機(jī)制的實施起著至關(guān)重要的保障作用。我國的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)體現(xiàn)為各種形式的領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會、指揮部等，但議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置與撤銷的不規(guī)范、運(yùn)行方式過于隨意、監(jiān)督制約機(jī)制不健全等弊端也很突出。［28］為此就有學(xué)者提出，通過行政聯(lián)席會議的組織方式逐步替代領(lǐng)導(dǎo)小組等形式，發(fā)揮協(xié)調(diào)的作用。［29］筆者認(rèn)為，通過定期召開行政聯(lián)席會議是當(dāng)前議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立的可取方式。一方面可避免濫設(shè)正式的領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所帶來的組織資源的浪費(fèi)，另一方面又能通過上級機(jī)關(guān)參與行政聯(lián)席會議起到協(xié)調(diào)作用，作為橫向協(xié)助配合機(jī)制的一種有益補(bǔ)充。以公安機(jī)關(guān)為例，就可以通過行政聯(lián)席會議的組織方式，與監(jiān)察委、應(yīng)急管理部門協(xié)調(diào)有關(guān)事項，在會議上共享信息資源，簽署行政協(xié)議，加強(qiáng)案件溝通和移送機(jī)制的完善。分管的政府副職領(lǐng)導(dǎo)可以列席會議，對于棘手的事項進(jìn)行協(xié)調(diào)，最終達(dá)成一致意見。

此外，在我國當(dāng)前缺乏通過司法訴訟程序解決機(jī)關(guān)之間權(quán)限糾紛機(jī)制的情況下，作為議事協(xié)調(diào)性質(zhì)的行政聯(lián)席會議，可以承擔(dān)監(jiān)督機(jī)關(guān)履行協(xié)助配合義務(wù)的職責(zé)。乃至于可以進(jìn)一步探索，在行政聯(lián)席會議上對于不積極履行協(xié)助義務(wù)的機(jī)關(guān)和人員進(jìn)行問責(zé)，對直接責(zé)任人員予以政務(wù)處分，最終形成會議記錄予以備案。

（五）激勵機(jī)制：將行政協(xié)助納入績效考核

目前主要強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)之間不配合的行政問責(zé)和政務(wù)處分，卻忽視了積極協(xié)助配合的激勵作用，筆者認(rèn)為這是存在問題的。應(yīng)當(dāng)激勵與問責(zé)并行，共同發(fā)揮機(jī)制的作用。行政機(jī)關(guān)除了依法行政之外，績效考核亦為策動行政人員的重要機(jī)制。從過去各機(jī)關(guān)行政考核經(jīng)驗可知，無論是預(yù)算的執(zhí)行率、公文的處理時效，還是形態(tài)禮儀、溝通能力等，一旦列入評核項目，各行政機(jī)關(guān)均會戮力執(zhí)行，以達(dá)評核標(biāo)準(zhǔn)。美國《政府績效維新法案》就將跨機(jī)關(guān)的協(xié)助合作納入考核指標(biāo)。我國臺灣地區(qū)也將行政協(xié)助合作納入各行政機(jī)關(guān)的評核項目，以強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)與人員對行政協(xié)力合作的重視。［30］由美國和我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗可知，將行政協(xié)助納入績效考核確實能夠起到激勵作用。

在筆者看來，可以將行政協(xié)助的工作效果作為《公務(wù)員法》中“工作實績”考核的體現(xiàn)，與公務(wù)員的薪酬調(diào)整和職務(wù)升遷相掛鉤。［31］能將跨機(jī)關(guān)之間的協(xié)助合作工作做好，說明該行政人員具備較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力、溝通能力以及協(xié)調(diào)能力，實現(xiàn)工資調(diào)整和崗位晉升完全符合條件。［32］在當(dāng)下，公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察委、應(yīng)急管理部門以及管理的移民管理機(jī)關(guān)在協(xié)助配合過程中，更需要激勵手段的運(yùn)用。通過國務(wù)院層面專門設(shè)立的公務(wù)員績效考核機(jī)構(gòu)作為考核主體，［33］對于機(jī)構(gòu)改革后公安機(jī)關(guān)與上述機(jī)關(guān)之間行政協(xié)助的情況進(jìn)行績效考核，配合出色的要按照《公務(wù)員法》等相關(guān)法律規(guī)定積極獎勵，以推動激勵機(jī)制的常態(tài)化、法治化。除此之外，還需要制定細(xì)化的考核方法和程序，最終實現(xiàn)激勵的效果。

四、結(jié)論

機(jī)構(gòu)改革所衍生的不同機(jī)關(guān)之間的協(xié)助義務(wù)，始終是無法回避的一個話題。無論機(jī)關(guān)之間的職責(zé)如何整合、劃撥，過渡期間的職責(zé)承擔(dān)，需要不同機(jī)關(guān)之間的協(xié)助、配合。即使最終改革完成，職責(zé)劃撥部門與承接部門之間仍然會存在千絲萬縷的聯(lián)系。本文主要以此次機(jī)構(gòu)改革為背景，探討公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、應(yīng)急管理部門、移民管理機(jī)關(guān)之間的協(xié)助、配合關(guān)系，其實是提供一個觀察的視角。實踐中不同機(jī)關(guān)之間基于協(xié)作，經(jīng)由同化，所摸索的協(xié)助配合機(jī)制是可貴的，但是所存在的法治化程度低的問題也是不容忽視的。通過明確法定機(jī)構(gòu)的職責(zé)、出臺行政協(xié)助與配合程序的立法、運(yùn)用非正式規(guī)則、組織層面協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與監(jiān)督問責(zé)以及將行政協(xié)助納入績效考核以發(fā)揮激勵作用，最終確保法治建構(gòu)方案的落地。