新型社會救助的制度邏輯與立法建議

樂章 許立志

摘要：20世紀90年代，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的推行拉開了中國新型社會救助體系重構(gòu)的序幕，災(zāi)害救助和扶貧開發(fā)領(lǐng)域的發(fā)展不斷完善著新型社會救助體系的內(nèi)容。而針對殘疾人、流浪乞討人員、孤兒和困難老人等特殊群體的特殊救助以及教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等領(lǐng)域的專項救助，已經(jīng)成為中國特色社會保障制度的重要組成部分。中國新型社會救助網(wǎng)絡(luò)格局的實踐進程是與近年來中國經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展相適應(yīng)的，該制度結(jié)構(gòu)有其內(nèi)在邏輯性，不僅需要理論上的詮釋和歸納，也需要從立法層面予以規(guī)范和鞏固。

關(guān)鍵詞：社會救助;制度邏輯;立法建議

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）03-0076-05

一、導(dǎo)言

相對于以履行繳費義務(wù)者為對象的社會保險、在特定范圍內(nèi)普遍惠及的社會福利和保障軍人及其家屬的社會優(yōu)撫，社會救助是社會保障制度結(jié)構(gòu)中指向困難群體的一項重要組成，是最古老、最基礎(chǔ)性的社會保障內(nèi)容。一般認為，古代的社會救助源于宗教和人類的惻隱之心。1601年，英國伊麗莎白一世制定“濟貧法案”，后世稱之為《伊麗莎白濟貧法》（The Elizabeth Poor Law），開創(chuàng)了以立法形式推動社會救助的先例，也奠定了現(xiàn)代社會保障立法的基礎(chǔ)。在社會保障發(fā)展的歷史進程中，無論是美國羅斯福時代的《社會安全法案》（1935年）的制度整合，還是國際勞工組織的《社會保障最低標準公約》（1952年）的實施，“濟貧法案”所開創(chuàng)的立法保障、家計調(diào)查、工作激勵和補缺性質(zhì)等傳統(tǒng)一直保留下來，因而被視為社會救助和社會保障立法的里程碑。第二次世界大戰(zhàn)以后，一些西方國家在社會保障框架內(nèi)普遍添加兒童福利、家庭津貼、職業(yè)年金、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、住房保障等內(nèi)容，北歐國家甚至號稱建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜娓＠w制。由此，以社會保障為核心內(nèi)容的公民社會權(quán)利得以確認，被譽為繼人身權(quán)利、政治權(quán)利之后的第三大權(quán)利。隨著現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)展，貧民救濟概念也逐漸被“社會救助”或“社會援助”取代，“保障生存權(quán)”“被救助權(quán)”“保證最低所得”等觀念得以確立并貫徹于不同國家的社會保障體系中，現(xiàn)代社會救助在理念和目標層面也越來越成為許多國家的共識。市場經(jīng)濟國家普遍建立了社會救助體系，為保護社會成員不因各種主觀或客觀原因而陷入貧困無助的境地，筑起最后一張社會安全網(wǎng)。社會救助由此成為社會保障體系中最基本、最必要的構(gòu)成要件，成為一項維護社會穩(wěn)定的基本措施與社會政策。

中國的社會救助無論是在理念上還是在具體做法上都受到蘇聯(lián)和西方發(fā)達國家的重大影響。新中國成立之初，我們借鑒蘇聯(lián)做法陸續(xù)實施了主要面向城市的“三無”人員、農(nóng)村“五保戶”以及災(zāi)民等貧困群體的一系列救助措施;改革開放后，我國開始建立包括貧困救助、救災(zāi)、扶貧等為主要內(nèi)容的社會救助體系;20世紀90年代以來，隨著養(yǎng)老、醫(yī)療等“統(tǒng)賬結(jié)合”社會保險改革的大力推進，城鄉(xiāng)最低生活保障制度也同步確立并得到推廣，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟為目標的現(xiàn)代中國社會保障體系開啟了全面轉(zhuǎn)型的進程。市場化在推動經(jīng)濟與社會快速發(fā)展的同時也催生了教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等領(lǐng)域的新的救助需要，以下崗失業(yè)者、貧困學(xué)生為代表的新的弱勢群體和以殘疾人、流浪乞討人員為代表的傳統(tǒng)特殊群體一起構(gòu)成了急需特殊幫助的目標人群。在新需要、新問題和新做法面前，一種“新型社會救助”體系正在生成，社會救助理念也得到快速更新。我們越來越認識到，困難公民獲得社會救助是生存權(quán)的體現(xiàn)，政府有責任為急難群體紓困解難。《中華人民共和國憲法》規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。隨著財政投入的日益增多和貧困標準的不斷提高，社會救助將在社會發(fā)展和社會和諧方面發(fā)揮日益重要的作用。

2010年我國《社會保險法》頒布，2016年我國《慈善法》開始實施，2020年經(jīng)多年醞釀的社會救助法將提請人大常委會審議。在此背景下，為促進社會公平、維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建一個適應(yīng)當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的社會救助體系極為重要且非常迫切。本文擬結(jié)合社會救助主要內(nèi)容的梳理，分析該制度的生成邏輯，并針對當前社會救助立法問題提出建議。

二、社會救助的主要內(nèi)容及其體系結(jié)構(gòu)

隨著近幾十年經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，中國社會救助的內(nèi)容和形式都發(fā)生了深刻變化，個人和家庭的基本需要也在不斷發(fā)生改變。除收入外，教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等領(lǐng)域發(fā)生的大額支出往往可能導(dǎo)致個人和家庭陷入困境。社會救助應(yīng)該是一個系統(tǒng)性的濟困行動。社會成員在遭遇基本生活困難、災(zāi)害或其他急難時，都可以向政府和社會尋求社會救助。一個完善的社會救助體系應(yīng)該能夠建立穩(wěn)定的救助資金投入機制和合理的救助對象補償機制，體現(xiàn)一定管理結(jié)構(gòu)的層次性和開放性。從目標維度看，新型社會救助體系應(yīng)包括貧困者的基本生活救助、針對災(zāi)民的自然災(zāi)害救助和貧困地區(qū)的扶貧與開發(fā)等內(nèi)容;從時間維度看，它是定期救助、緊急救助和臨時救助等多種形式的復(fù)合體;從主體維度看，它應(yīng)以政府行動和公共支出為基礎(chǔ)，整合社會成員、各種社會組織乃至國際人道援助等多種資源。概括來說，新型社會救助體系是一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，是基于三個基本維度構(gòu)筑的“最后一道安全網(wǎng)”（見圖1）。

1.生活救助

生活救助是針對人均收入低于最低生活保障標準的城鄉(xiāng)貧困家庭進行補助的救助措施，亦稱為“貧困線”制度。它一定程度上源自濟貧法傳統(tǒng)，具有明顯的補缺性，是社會救助最核心的內(nèi)容。生活救助的目標是保障維持人的基本生活的最低需要，保障水平與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和居民生活水平相適應(yīng)。生活救助實施主體主要是政府，對象是人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的城鄉(xiāng)居民，以“補差”為主要原則。目前，我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度基本承擔了生活救助的主要任務(wù)，對保障社會穩(wěn)定、安定人民生活、促進生產(chǎn)發(fā)展起著非常重要的作用。

2.急難救助

相對于生活救助，急難因其突發(fā)特性和難以渡過成為現(xiàn)代社會救助不可忽視的重要內(nèi)容。這種急難主要體現(xiàn)為傳統(tǒng)的自然災(zāi)害，也包括大型流行病、火災(zāi)、交通事故等人為災(zāi)難。狹義上的急難救助僅指自然災(zāi)害救助，主要包括地震、火山、海嘯、大風、洪澇、干旱等自然界發(fā)生的不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的自然災(zāi)害，往往給特定的地區(qū)造成人身和財產(chǎn)損害，政府和社會通過實施災(zāi)害救助為災(zāi)民提供物資和資金的支持，幫助受災(zāi)地區(qū)災(zāi)民渡過難關(guān)，促進生產(chǎn)恢復(fù)和災(zāi)后重建。廣義的急難救助還包括針對人為災(zāi)害的一些預(yù)防和補救措施，這類社會救助內(nèi)容亦可歸入臨時救助。

3.扶貧與開發(fā)

扶貧與開發(fā)亦指“開發(fā)式扶貧”“造血式扶貧”“大扶貧”。它是以解決救助對象的能力和機會不足問題為目標，利用貧困地區(qū)的自然資源，進行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，逐步提升貧困地區(qū)和貧困戶的發(fā)展能力，實現(xiàn)解決溫飽、脫貧致富的一種社會救助制度。扶貧與開發(fā)是社會救助體系的第三個核心內(nèi)容。開發(fā)式扶貧主要是發(fā)展援助，即以特定的貧困群體或貧困區(qū)域為對象，為其提供資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素，鼓勵受助者通過自身努力發(fā)展經(jīng)濟，擺脫貧困，提高生活水平。黨的十八大以來大力推行且卓有成效的精準扶貧行動就是扶貧與開發(fā)的經(jīng)典代表。

如果從時間維度來看，新型社會救助還可以概括為定期救助、緊急救助和臨時救助這三種社會救助類型。定期救助主要包括城鄉(xiāng)最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)以及特困人員救助等專項救助。緊急救助主要指自然災(zāi)害、疾病等人為災(zāi)害突然發(fā)生情況下幫助身陷急難之中的群體渡過難關(guān)的應(yīng)急行動，如救災(zāi)、交通事故等緊急救助。臨時救助主要指對日常生活中因各種特殊原因造成基本生活暫時困難的家庭給予非定期、非定量生活救助的制度。

三、社會救助的生成邏輯以及討論

1.社會救助生成邏輯

之所以將生活救助、急難救助、扶貧與開發(fā)概括為現(xiàn)代社會救助的三個主要內(nèi)容，是因為它們分別指向貧困、急難和能力，是基于社會救助目標的基本劃分?！熬燃辈痪蓉殹睆娬{(diào)急難比貧困更具救助價值，救助效果更明顯;“輸血不如造血”強調(diào)社會救助只有在將目標指向受助者能力和機會時，才能由救助之標走向救助之本?，F(xiàn)代意義上的社會救助則是由國家和社會按照規(guī)定標準，向生活在貧困線或最低生活標準以下的個人或家庭、遭受嚴重自然災(zāi)害和不幸事故的遇難者及其家屬實施的一種低標準的救濟和幫助。20世紀90年代社會主義市場經(jīng)濟體制改革前基于計劃經(jīng)濟和“農(nóng)業(yè)支援工業(yè)”的一些社會救助措施（如針對城市“三無”人員和農(nóng)村“五保戶”的救助措施），雖然已成功運行了40年，但顯然不具備現(xiàn)代社會救助的特征。

從生成邏輯來看，中國20世紀90年代以來的社會救助實踐有以下幾個特點：第一，現(xiàn)代社會救助的成長源自經(jīng)濟快速發(fā)展和社會急劇變遷進程中一些特殊群體在特定領(lǐng)域的基本需要得不到滿足的狀況;第二，濟貧法開創(chuàng)的生活救助及其補缺性制度傳統(tǒng)，以及歐美等成熟社會保障體系中的社會救助經(jīng)驗，為中國社會救助的轉(zhuǎn)型和后發(fā)性再造提供了學(xué)習(xí)模板;第三，中國現(xiàn)代社會救助制度延續(xù)并完善了計劃經(jīng)濟時期的救災(zāi)、五保等內(nèi)容，也體現(xiàn)了從基本生活保障到醫(yī)療、教育、住房、醫(yī)療等多個領(lǐng)域的救助實踐探索，基本完成了與市場經(jīng)濟改革相適應(yīng)的內(nèi)容完備的現(xiàn)代社會救助體系;第四，與諸多領(lǐng)域的政策邏輯相類似，社會救助中的城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、住房救助都經(jīng)歷了由試點到推廣的政策快速推進過程，同時注意風險控制。值得一提的是，2003年的孫志剛事件促成不合理且實施多年的流浪乞討人員收容遣送制度被廢止和新的流浪乞討人員社會救助辦法快速出臺，該事件被視為中國政策邏輯和過程分析的一個經(jīng)典。

2.關(guān)于社會救助的若干討論

在社會救助的日常理解中，公共救助和慈善救助是其應(yīng)有之義。這里有幾點需要討論。

第一，關(guān)于社會互助。1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出“社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障”，在傳統(tǒng)社會保障體系的四大板塊基礎(chǔ)上增加了社會互助和個人儲備積累保障兩項內(nèi)容。這種提法在后來的政府正式文件中少有出現(xiàn)，原因是社會互助與個人儲蓄和積累一樣并不能被簡單列入社會救助或社會保障體系，將其說成是一種社會保障比較勉強。嚴格來說，廣義的社會互助不屬于社會救助甚至社會保障內(nèi)容，它是一種非正式的社會支持網(wǎng)絡(luò)。與國家在社會保障中充當?shù)诙畏峙浣巧啾?，社會互助可謂是對各種社會資源（時間、金錢和社會資本等）的第三次分配，有助于化解社會矛盾、安撫社會心理、維護社會穩(wěn)定。以工會為載體的單位內(nèi)部救助一直是中國社會救助的一個特色，中國的慈善事業(yè)和社會捐贈在20世紀末以來發(fā)展迅速。這種狹義的社會互助，包括團體援助、慈善事業(yè)和社會捐贈，應(yīng)是社會救助立法必須予以考慮的內(nèi)容。

第二，關(guān)于國際人道援助。從性質(zhì)來看，國際援助分為戰(zhàn)略型援助、發(fā)展型援助和人道型援助。人道型援助是在幫助他國改善經(jīng)濟與社會條件這一較純粹的援助動機下，不以特定的對外利益為直接目的，不在援助上附加任何政治或經(jīng)濟條件的做法。如聯(lián)合國國際兒童緊急援助組織、紅十字會、非政府組織所提供的人道主義援助和緊急救援，幫助自然災(zāi)害國家和地區(qū)以及戰(zhàn)爭受害者。盡管國際援助經(jīng)常是一些國家?guī)в姓瓮饨荒康暮烷L遠戰(zhàn)略意圖的經(jīng)濟援助行為，但作為全球化的一種渠道，國際援助已引起越來越多國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。中國是世界上最大的受援國之一，既是發(fā)展中的受援大國，又是向其他發(fā)展中國家提供緊急人道主義援助的國際社會中負責任的成員。在全球化進程中，中國將會不斷增進區(qū)域共同體和國際協(xié)作，未來國際人道主義援助只會更加頻繁，因而國際援助中的人道型援助應(yīng)該是新型社會救助中不可或缺的內(nèi)容之一。

第三，關(guān)于受助者的需要。這是社會救助制度產(chǎn)生的動因，也是救助行為的最終指向。救助過程中到底是提供資金還是提供實物？這一問題值得思考。早期城市在最低生活保障制度實施過程中都有過提供食品券或購物卡的行動，以增強針對性并避免單一提供資金的簡單化。事實上，不同的救助方式有著不同的優(yōu)缺點。對于重大自然災(zāi)害中的災(zāi)民，他們最迫切的需要是醫(yī)療、食物、衣物和帳篷，資金肯定不是好的選擇;對于失能老人，他們最需要的是日常照護;對于特殊群體，如刑滿釋放人員、失足青少年，他們需要社區(qū)矯正和專業(yè)性幫助。契合受助者需要的專業(yè)性服務(wù)是當前社會救助乃至整個社會保障制度亟待重視的問題，也是未來社會救助高質(zhì)量發(fā)展的一個努力方向。

第四，關(guān)于社會救助人員的專業(yè)化和專業(yè)倫理。如何合理幫助別人是一門藝術(shù)，社會救助人員的專業(yè)化就是“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”。正如社會工作者“助人自助”的倫理要求，社會保障工作人員也需要具備社會工作專業(yè)素質(zhì)，如：尊重服務(wù)對象的自決權(quán)，尊重服務(wù)對象知情同意的權(quán)利，在自己能力范圍內(nèi)提供服務(wù)，妥善處理工作過程中可能發(fā)生的利益沖突，尊重服務(wù)對象的隱私權(quán)并加以保密，謹慎對待與服務(wù)對象的肢體接觸，確保服務(wù)中斷后的持續(xù)服務(wù)，遵循服務(wù)終止的原則，等等。

第五，關(guān)于社會救助制度的細節(jié)完善。這些細節(jié)體現(xiàn)在一系列問題的解決方案中。如：對于低保污名化問題，如何實現(xiàn)既合理保護受助者的尊嚴，又有效避免福利依賴？在城鄉(xiāng)最低生活保障中，如何對個人貧困和家庭貧困情況進行妥善考慮？可否借鑒美國做法，在家庭規(guī)模上對低保待遇進行重新規(guī)定？對于低保中福利疊加問題，如何避免低保資格與住房、交通、教育和醫(yī)療等福利或救助等優(yōu)惠的捆綁？這些問題都有待深入探討。

四、結(jié)論與社會救助立法問題的幾點建議

經(jīng)過長期不懈的努力，中國已經(jīng)對計劃經(jīng)濟體制下的社會救助進行了轉(zhuǎn)型與重構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上初步形成了新型的社會救助體系，與社會保險、社會福利等制度共同構(gòu)筑起有中國特色的社會保障制度結(jié)構(gòu)。這種新型社會救助體系不僅包括以基本生活保障、自然災(zāi)害救助、扶貧與開發(fā)為主體的諸多內(nèi)容，建立定期救助、緊急救助和臨時救助相結(jié)合的救助實施體系，而且形成政府救助為主、社會力量參與和國際人道援助等的社會救助資源機制，并以專項救助、特殊救助為補充，幫助社會成員應(yīng)對收入中斷、災(zāi)害、疾病等風險，初步構(gòu)筑起一套防止社會成員陷入貧困的社會安全網(wǎng)絡(luò)。作為“最后一道安全網(wǎng)”的社會保障措施，社會救助制度將在我國和諧社會建設(shè)進程中發(fā)揮重要作用，對維護社會穩(wěn)定有著非同尋常的意義。

1.社會救助立法應(yīng)充分強調(diào)體系的完整性

生活救助、急難救助、扶貧與開發(fā)是社會救助的三大主線，應(yīng)在社會救助立法中予以充分重視。但2014年頒布的《社會救助暫行辦法》并沒有把扶貧與開發(fā)列入其中，部門分割導(dǎo)致一些救助內(nèi)容被排除在體系之外。這些問題需要在今后的立法過程中加以注意。至于是否應(yīng)將急難救助中的自然災(zāi)害救助單列出來，而將人為災(zāi)害、社會災(zāi)害列入臨時救助，是一個非原則性問題。

2.社會救助立法應(yīng)充分重視開放性

專門領(lǐng)域（教育、醫(yī)療、住房和就業(yè)）的專項救助和特定群體（殘疾人、流浪乞討人員、孤兒、困難老人）的特殊救助之間存在一定的交叉，如失業(yè)者救助與就業(yè)救助、貧困生救助與教育救助等。隨著社會的發(fā)展，一些新的領(lǐng)域（如法律援助）和困難群體（如困難退役軍人）也可能出現(xiàn)。因此，社會救助立法不可過細過死，需要保持一定的開放性。

3.社會救助立法應(yīng)保持一定的銜接性

這里需要厘清社會救助與社會保險、社會福利的關(guān)系。如果說社會保險是“未雨綢繆”，社會福利是“錦上添花”，那么社會救助就是“雪中送炭”。在討論社會保障的三條線問題上，即貧困線、失業(yè)生活費發(fā)放標準和最低工資標準線，應(yīng)明確三者之間的關(guān)系，絕不能錯位。而教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域都存在既包括社會福利又包含社會救助的內(nèi)容，如義務(wù)教育屬于福利，貧困生資助屬于救助;住房領(lǐng)域甚至還同時存在具有保險性質(zhì)的公積金、福利性質(zhì)的單位分房或住房補貼以及救助性質(zhì)的廉租房等。這在立法過程中需要銜接得當。

特別需要提出的是社會救助立法中的慈善問題。雖然我國《慈善法》對慈善事業(yè)已有比較成功的規(guī)范，但慈善既是社會救助中最典型的社會互助行為，也是社會救助資金來源中除財政外的重要渠道，被稱為第三次分配。因此，在社會救助立法中，對慈善以何種形式、何種程度予以規(guī)范，是一個需要討論的重要話題。另外，基于近年來社會救助的立法討論與行動，特別是精準扶貧的強力推動，社會救助研究成果在數(shù)量上出現(xiàn)了井噴現(xiàn)象，產(chǎn)生了一批高質(zhì)量的社會救助研究成果。但筆者的體會是，社會救助研究難度要大于養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障領(lǐng)域，該問題可能與數(shù)據(jù)支持不足和理論梳理不夠有關(guān)。

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責任編輯：海玉

Institutional Logic and Legislative Suggestions for New Social Assistance

Yue ZhangXu Lizhi

Abstract：With the implementation of the minimum living allowance system for urban and rural residents in the 1990s， Chinese government began to rebuild new social assistance system. The development of disaster relief and poverty alleviation has been continuously perfecting the contents of the new social assistance system. The special assistance for the disabled， vagrants and beggars， orphans， the elderly and other special groups， as well as special assistance in education， health care， housing， employment and other fields， has become an important part of the social security system with Chinese characteristics. The practice process of China′s new social assistance network pattern is in line with the rapid development of China′s economy and society in recent years. The system structure has its inherent logic， which not only needs theoretical interpretation and induction， but also needs to be standardized and consolidated from the legislative level.

Key words：social assistance; institutional logic; legislative suggestions