治理理論視角下當(dāng)前我國(guó)邊境管理工作的思考

楊柳飏

摘 要：邊境管理作為政府公共管理的重要內(nèi)容之一，是維護(hù)國(guó)家邊疆地區(qū)長(zhǎng)治久安的重要舉措。在當(dāng)前邊境管理體制改革的大背景下，作者從治理理論的角度出發(fā)，對(duì)邊境地區(qū)政府與群眾如何相互配合、齊抓共管，共同開展好管邊治邊工作進(jìn)行了思考。

關(guān)鍵詞：治理理論;邊境管理;部門間聯(lián)動(dòng)

一、治理理論

治理（Governance），既非統(tǒng)治（Government），也非管理（Management），最早起源于拉丁文（Gubernare）和古希臘語(yǔ)（Kybernan），原義是控制、引導(dǎo)。當(dāng)代治理理論是在新公共管理理論、公共選擇理論、新自由主義理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論等理論背景下形成的。同時(shí)，社會(huì)組織的興起和公民社會(huì)的發(fā)展為治理理論的出現(xiàn)奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。隨著社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)的管理中發(fā)揮的作用日益增加，他們或者與政府部門合作，共同行使社會(huì)的某些管理職能，或者是受政府部門委托，獨(dú)自行使著某些管理職能。不論其實(shí)現(xiàn)形式如何，由社會(huì)組織獨(dú)自行使或他們與政府一道行使的社會(huì)管理過(guò)程，便不再是統(tǒng)治，而是治理。

治理是或公或私的個(gè)人和組織經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)而采取各種方法的一種策略?！斑@是一個(gè)持續(xù)協(xié)調(diào)不同主體利益沖突并采取聯(lián)合行動(dòng)的過(guò)程，其中不僅包括迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，還包括人們形成統(tǒng)一共識(shí)或一致認(rèn)為符合其自身利益要求的非正式制度”。傳統(tǒng)統(tǒng)治與治理的主要區(qū)別在于：傳統(tǒng)統(tǒng)治的主體通常是政府部門，而治理的主體可以是由公、私合作形成;在傳統(tǒng)統(tǒng)治中，權(quán)力運(yùn)行的方向是自上而下的，遵循傳統(tǒng)官僚體制權(quán)力運(yùn)行的方向，而在治理中，權(quán)力運(yùn)行的方向較為靈活，是在不同的或公或私的主體之間多向交流。

二、當(dāng)前我國(guó)邊境管理現(xiàn)狀

當(dāng)前，紛繁復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境變化給我國(guó)廣袤的邊境管理區(qū)帶來(lái)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、民族等諸多邊境問(wèn)題。各種傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)的威脅和挑戰(zhàn)，不僅影響國(guó)家的管理，也影響邊境地區(qū)人民的切身利益。

同時(shí)，我國(guó)正處于邊境管理體制改革過(guò)渡期，隨著邊境管理體制改革的逐步深化，邊境管理力量軍事性快速消失，邊境管理力量缺乏，管理強(qiáng)度降低等問(wèn)題嚴(yán)重制約著邊境管理水平的提升。而邊境地區(qū)各式各樣的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)隨著時(shí)代的發(fā)展，層出不窮。在當(dāng)前的邊境管理模式中，各邊境管理部門各管各攤，信息上缺乏溝通交流，行動(dòng)上缺乏聯(lián)動(dòng)配合的現(xiàn)象十分明顯，這使得邊境管理力量分散，無(wú)法形成高效強(qiáng)大的合力。因此，在應(yīng)對(duì)這些內(nèi)外環(huán)境變化給邊境管理工作帶來(lái)的困難和挑戰(zhàn)時(shí)，單靠傳統(tǒng)集權(quán)式的管理模式，即由單一部門包辦全部邊境事務(wù)，顯然無(wú)法滿足當(dāng)前實(shí)際情況的要求。因此，想要快速適應(yīng)當(dāng)前邊境管理形勢(shì)，提升管理效能，就必須拿出科學(xué)、高效、穩(wěn)定、可行的治理手段。

三、黨、政、軍、警、民齊抓共管，形成聯(lián)合治理態(tài)勢(shì)

應(yīng)對(duì)當(dāng)前邊境管理的挑戰(zhàn)，不僅要求邊境管理相關(guān)部門團(tuán)結(jié)一致，形成合力，拿出強(qiáng)有力的傳統(tǒng)管理手段，還要借助邊境地區(qū)廣大人民群眾及社會(huì)團(tuán)體的力量，形成政府主導(dǎo)、大眾參與、齊抓共管的良好邊境治理模式，這才是新時(shí)期我國(guó)邊境管理發(fā)展的新方向。

而治理理論正是要求突破政府單一式的社會(huì)管理模式，發(fā)動(dòng)社會(huì)組織獨(dú)自行使或與政府一同行使社會(huì)管理，這與當(dāng)前邊境管理的新要求相一致。據(jù)此，采用治理理論作為提出應(yīng)對(duì)邊境管理挑戰(zhàn)對(duì)策的理論指導(dǎo)，是適切的。

根據(jù)治理理論，形成多元主體齊抓共管的邊境治理模式，形成邊境地區(qū)“善治”的局面，是當(dāng)前我國(guó)邊境管理的最佳狀態(tài)。黨、政、軍、警、民聯(lián)合治理，即地方黨委、政府職能部門、解放軍邊防部隊(duì)、公安民警、邊民群眾等多部門、多主體聯(lián)合，采取合作、互動(dòng)的方式，產(chǎn)生共同合力，共同處理各類邊境問(wèn)題，形成邊境地區(qū)科學(xué)有效的治理模式。

（一）增強(qiáng)相關(guān)職能部門間聯(lián)動(dòng)

構(gòu)建黨、政、軍、警、民聯(lián)合治理體制，首先要構(gòu)建邊境地區(qū)邊境管理相關(guān)職能部門管控的大格局。按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、各負(fù)其責(zé)、突出優(yōu)勢(shì)、緊密協(xié)同”的原則，加強(qiáng)資源整合，促進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)，努力形成領(lǐng)導(dǎo)指揮統(tǒng)一、職能分工精確、信息互享互通、機(jī)制運(yùn)行順暢、行動(dòng)聯(lián)合高效、保障全面到位、設(shè)施系統(tǒng)配套的合力管邊治邊新態(tài)勢(shì)。

以移民管理部門為主導(dǎo)，聯(lián)合公安機(jī)關(guān)治安、刑偵、外事部門，解放軍邊防部隊(duì)，武警內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)，海關(guān)，檢驗(yàn)檢疫等其他相關(guān)職能部門，建立情報(bào)交流研判、重大情況聯(lián)席會(huì)議，執(zhí)勤協(xié)作配合、聯(lián)合巡邏、協(xié)同執(zhí)法等工作機(jī)制，達(dá)到情報(bào)互通、信息共享、協(xié)調(diào)行動(dòng)的目的，鞏固邊境地區(qū)相關(guān)職能部門齊抓共管、合力控邊的聯(lián)防聯(lián)動(dòng)新格局，以應(yīng)對(duì)邊境地區(qū)日益復(fù)雜的形勢(shì)。

（二）充分發(fā)揮邊境地區(qū)群眾力量

邊境地區(qū)，往往具有人員流動(dòng)大，社情復(fù)雜的特點(diǎn)。以云南邊境為例，邊境地區(qū)分布著10多個(gè)云南特有少數(shù)民族，其跨境而居，語(yǔ)言相通，風(fēng)俗相近，出入邊境探親訪友，通婚通商等往來(lái)活動(dòng)頻繁。隨著人、財(cái)、物的大流動(dòng)，邊境地區(qū)形勢(shì)日趨復(fù)雜化，基層邊境管理派出所警力不足的問(wèn)題日漸凸顯。

警力有限，民力無(wú)窮。邊境管理部門只是邊境線上一個(gè)個(gè)的點(diǎn)，而邊民群眾則是覆蓋邊境區(qū)域的面。因此，邊境地區(qū)人民群眾是邊境管理部門必須依靠，必須團(tuán)結(jié)的力量。維護(hù)邊境地區(qū)安全穩(wěn)定，必須堅(jiān)持邊境管理相關(guān)職能部門和群眾力量打破階級(jí)束縛，與之同心、共情，形成管邊、護(hù)邊、建設(shè)邊疆的利益共同體。通過(guò)做好邊境地區(qū)群眾工作，使群眾積極投身邊境管理工作中，形成邊民群眾與邊境管理部門一同行使甚至自發(fā)地開展邊境管理工作，實(shí)現(xiàn)專業(yè)力量與社會(huì)力量相結(jié)合，形成聯(lián)合治理局面，才能真正實(shí)現(xiàn)有效管控。

移民管理部門作為邊境管理的重要主體，承擔(dān)著團(tuán)結(jié)邊民群眾，發(fā)動(dòng)邊民群眾參與邊境管理工作的重要任務(wù)。而移民部門下屬的邊境管理派出所則是最貼近邊民群眾的力量，與一線邊民群眾朝夕相處，冷暖與共。如何首當(dāng)其沖的成為做好群眾工作的排頭兵和先鋒隊(duì)，充分發(fā)揮邊民群眾管邊、護(hù)邊的強(qiáng)大力量，需要從以下幾個(gè)方面著手：

一是要聯(lián)系了解群眾。聯(lián)系了解群眾是群眾工作的基礎(chǔ)，是后續(xù)工作開展的前提?；鶎优沙鏊窬鲃?dòng)與群眾接觸，交朋友，建立感情，與群眾打成一片，幫助群眾解決生產(chǎn)生活中的實(shí)際困難，使群眾樂意與之交往，遇事能想得到;開展工作時(shí)要杜絕“冷、橫、硬、推”的作風(fēng)，使群眾不害怕、不疏遠(yuǎn)，讓群眾不怕見到;廣泛深入地走訪轄區(qū)群眾，主動(dòng)走街串戶、下牧區(qū)、進(jìn)山區(qū)、到村頭，使群眾在生產(chǎn)生活中需要時(shí)能找得到。

二是要服務(wù)幫助群眾。想要做好服務(wù)工作就必須處理好服務(wù)與管理的關(guān)系。邊境管理派出所具有雙重事權(quán)，一方面要按照黨和國(guó)家邊境管理工作的方針、政策和法律法規(guī)做好邊境地區(qū)的管理工作，維護(hù)邊境穩(wěn)定;另一方面，要落實(shí)執(zhí)法為民、興邊富民的要求，推出便民利民舉措，服務(wù)群眾，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。管理與服務(wù)是對(duì)立統(tǒng)一的，二者相互聯(lián)系、相互影響、相互作用。管理本身就是最好的服務(wù)，管理加強(qiáng)了，邊境有了良好的秩序和環(huán)境，經(jīng)濟(jì)建設(shè)才有保障，群眾才能安居樂業(yè);同樣，服務(wù)本身也是最好的管理，服務(wù)到位了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，管理才有良好的條件和基礎(chǔ)。

因此，邊境管理派出所在工作和生活中要主動(dòng)為人民群眾辦實(shí)事、做好事、解難事，要真正做好群眾工作，打破管理者與被管理者的階級(jí)觀念，通過(guò)服務(wù)群眾，充分贏得群眾的信賴。例如，當(dāng)辦理戶口、身份證、邊境地區(qū)出入境通行證等業(yè)務(wù)時(shí)要主動(dòng)講解，主動(dòng)提供幫助;對(duì)群眾提出的急難險(xiǎn)重問(wèn)題，凡是能做到的要盡力辦理;對(duì)于群眾反映的情況，要件件有記錄，事事有回音;在各村、鎮(zhèn)成立調(diào)解小組，挑選在群眾中有威望，辦事公道，且具有一定調(diào)解能力的民警為小組成員，及時(shí)調(diào)解解決群眾之間的糾紛，化解矛盾，消除不安定因素，把可能引起的各類案件和群體性事件消滅在萌芽之中。通過(guò)這樣，既做好了服務(wù)工作，又做好了管理工作。

三是要宣傳教育群眾。通過(guò)對(duì)邊民群眾開展愛國(guó)主義宣傳教育，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，教育引導(dǎo)群眾堅(jiān)決擁護(hù)黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，教育引導(dǎo)群眾增強(qiáng)國(guó)家意識(shí)，努力培養(yǎng)愛黨、愛國(guó)、愛社會(huì)的高尚情懷及愛家庭、愛自己的良好情操，主動(dòng)投身到邊境地區(qū)發(fā)展的建設(shè)中去;加強(qiáng)邊防政策和法律法規(guī)宣傳，增強(qiáng)邊民群眾邊防意識(shí)和法治意識(shí)，做到不組織、不參與違法活動(dòng)，不引帶、不容留違法人員。

四是要組織發(fā)動(dòng)群眾。所謂組織、發(fā)動(dòng)，主要是在邊境地區(qū)建立健全群防群治組織，發(fā)動(dòng)人民群眾主動(dòng)參與邊境管理工作，協(xié)同邊境管理相關(guān)職能機(jī)關(guān)，建立黨政軍警民聯(lián)合治理模式，共同維護(hù)邊境安全和穩(wěn)定。

在組織發(fā)動(dòng)群眾工作中，要把群防群治組織的建設(shè)納入各地黨委、政府的綜合治理總體規(guī)劃中。依靠當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，組織建立治安保衛(wèi)隊(duì)、邊境聯(lián)防隊(duì)等群防群治組織，鼓勵(lì)群眾主動(dòng)參與邊境治理，遇到非法出入境、走私等違法犯罪行為及時(shí)制止并上報(bào);在群眾工作開展中積極發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和使用政治過(guò)硬，業(yè)務(wù)精通的群眾力量，讓其真正成為可靠的翻譯官、情報(bào)員和指路人，以便第一時(shí)間獲取各類信息，及時(shí)掌握轄區(qū)的治安動(dòng)態(tài)。對(duì)于本轄區(qū)的群防群治組織和群眾力量，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮他們的作用，大膽放手使用，及時(shí)給予指導(dǎo)，并幫助解決活動(dòng)中的實(shí)際困難，使其在打擊、防范、管理等方面發(fā)揮積極作用，讓群眾真正成為治理邊境問(wèn)題的主體之一。

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