毒品問題治理的全民參與模式研究
——以“涼山經(jīng)驗”為范本

盛浩

（西南政法大學 重慶 401120）

人類與毒品的斗爭是長期而艱巨的，需要大量的人財物力的長期投入，僅依賴某一方面的力量不足以建立長效機制，而應當充分調(diào)動廣泛的社會力量參與到毒品問題治理工作當中[1]。在毒品問題治理領域，純粹以依賴公共資源投入和政府財政支出為必要條件的毒品問題治理模式，耗資巨大、運作繁瑣，作用是有其限度的，其與更加靈活便捷的全民力量配合才能更好地發(fā)揮作用，產(chǎn)生出更理想的毒品問題治理效果。毒品問題治理全民參與模式（以下簡稱“全民參與模式”）是指與政府和公共機構(gòu)絕對主導的毒品問題治理模式（以下簡稱“政府主導模式”）相對的，由群眾或者民間組織作為參與人員自發(fā)組織或者廣泛參與的毒品問題治理模式。它與依靠資源持續(xù)投入、政府財政大量支出的政府主導模式的本質(zhì)不同在于，毒品問題治理全民參與模式的運行、維持更多依靠民間力量，而非政府投入的公共資源①。有學者從“楓橋經(jīng)驗”當中得到啟發(fā)，認為在禁毒工作當中，應當拓展毒品問題社會治理新途徑，切實把毒品問題控制在源頭、解決在當?shù)兀纬啥嗖块T聯(lián)動、多主體參與、多方式開展的毒品問題社會治理新模式[2]。可以說，這為民間禁毒力量參與的研究提供了有益探索。但相關論者在理論展開時沒有對民間因素進行細致剖析，而是停留在自治、法治、德治，“三治”結(jié)合的宏觀層面，同時，相關論述尚缺乏源于實踐經(jīng)驗的事實支撐，說理性不足，這方面的研究仍待加強。

目前，毒情依舊嚴峻的涼山地區(qū)正結(jié)合自身實踐大力開展毒品問題治理的全民參與工作，并且形成了內(nèi)涵豐富、架構(gòu)清晰、特征明顯的“涼山經(jīng)驗”。本文試在挖掘、整理、歸納涼山州諸多禁毒措施當中的素材基礎上，對全民參與模式的邏輯體系進行探究，總結(jié)經(jīng)驗找出不足，并提出完善建議，為我國打贏禁毒人民戰(zhàn)爭提供參考。

一、微觀剖析：涼山全民參與模式的典型要素發(fā)掘

不同于政府主導模式在具體運行過程中的體系性展開和模塊化推進，禁毒全民參與模式的要素存在和效能發(fā)揮——由于非官方性——呈現(xiàn)出布局分散、因素隱蔽的特征，經(jīng)驗的總結(jié)和推廣往往較為遲緩。全民參與模式在研究領域上也較為宏大，研究內(nèi)容也會因為地域的不同而產(chǎn)生結(jié)果上的差異。對此，恰當?shù)淖龇ㄊ且阅硞€具有代表性的研究范本作為切入點，進行以小見大、見微知著式的研究。而作為全國毒品問題治理重點的涼山地區(qū)，不失為一個值得深入研究的樣本，其所開展的全民參與模式禁毒工作因特定條件——國家公共資源的相對缺位以及人文地理等條件——的造就，使得該地區(qū)的全民參與模式開展更具典型性和深刻性。通過實地調(diào)研、資料分析可以發(fā)現(xiàn)，在涼山地區(qū)正在開展的各種毒品問題治理措施當中，至少有以下幾點可以作為全民參與模式的典型要素加以發(fā)掘：

（一）立體化的毒品預防宣傳教育體系

借助一定公共資源的投入而建立的宣傳教育體系是發(fā)動群眾和統(tǒng)一禁毒思想的重要基礎，是全民參與模式運行的發(fā)起端。憑借著禁毒宣傳教育所樹立的禁毒、拒毒、防毒意識是后期全民參與模式得以維持和運行的動力來源，其不但能為參與者提供治理參與激勵，也能為失范者帶來違規(guī)“處罰”。具言之，一方面，禁毒、拒毒、防毒意識的廣泛樹立有利于“全民禁毒共同體”的組建，并且，處在共同體之中的參與者既可以通過規(guī)模效應來強化治理效果，也可以通過群體內(nèi)部的信息共享反向強化禁毒、拒毒、防毒意識；另一方面，對于涉毒人員來說，該意識的廣泛樹立能對其形成一程度上的道德、輿論等層面上的力量壓制，帶來某種意義上“精神懲罰”。在長期與毒品問題的斗爭中，涼山地區(qū)形成了自己獨具地方特色的立體化的毒品預防宣傳教育體系，從大方向上來說，一是形成了以“456”工作模式為代表的常態(tài)化機制，二是形成了覆蓋全面的基礎、內(nèi)容建設機制，三是形成了責任明確細化的項目推進機制。

1.以“456”工作模式為代表的常態(tài)化機制。建立發(fā)動全民參與的毒品預防宣傳教育體系的難點在于，以彌散為常態(tài)的民間力量如何才能通過工作機制被系統(tǒng)性地加以整合、塑造。為此，涼山州結(jié)合自身特色和實踐制定出了一套完整的工作常態(tài)化機制，并將其總結(jié)為“456”工作模式。即毒品預防宣傳教育工作的開展要在4個重要節(jié)點，5個宣傳陣地，針對6類重點人群常態(tài)化展開②。通過歸納可知，涼山全民模式所展示的“456”工作模式構(gòu)建了一個橫向考慮了時間、地點、人物三類要件整體架構(gòu)，縱向考慮了各三類要件諸要素順序銜接的宣傳教育體系。

2.覆蓋全面的基礎、內(nèi)容建設機制。禁毒、拒毒、防毒意識的樹立除了需要工作常態(tài)化的塑造，也需要宣傳內(nèi)容和基礎設施上的保障。為此，涼山州結(jié)合線上線下兩大平臺，同步推進軟件和硬件基礎內(nèi)容建設：硬件基礎內(nèi)容建設上，線上全力推廣應用“互聯(lián)網(wǎng)+”禁毒預防教育數(shù)字化平臺建設；線下全力推進校園禁毒圖書角、陣地以及禁毒教育基地的建設。以此線上、線下平臺為依托，軟件建設上既有為線上平臺量身定做的數(shù)字化、網(wǎng)絡化禁毒預防教育推送資料，也有適于線下傳播、宣講的實體化禁毒預防教育宣傳內(nèi)容；既有適合在學學生學習閱讀的讀本、課程內(nèi)容，也有適合社會群體的欣賞閱讀的節(jié)目、讀本。同時，考慮到對于少數(shù)民族聚集地文化習俗特殊性的尊重，宣傳內(nèi)容的表達語言除了漢語，還有彝族語言。

3.責任明確細化的項目推進機制。立體化的毒品預防宣傳教育體系除了需要公共資源的投入給予以維持和啟動支持之外，還需要責任規(guī)則的制定以產(chǎn)生執(zhí)行和運轉(zhuǎn)的力量。由于公共利益與個人利益在短期內(nèi)并非必然一致，所以參與到預防宣傳教育體系當中的成員會因為利益上的短視而產(chǎn)生“事不關己”的憊懶心態(tài)以及非理性選擇，造成體系運作和任務執(zhí)行上的“集體行動困境”。從方法論上來說，要解決由此問題的方法在于責任的落實及細化推進。為此，涼山州通過明確各成員單位的禁毒宣傳責任，以項目化實施為抓手，形成禁毒宣傳“齊抓共管”的整體效果，充分發(fā)揮了各責任主體在禁毒宣傳上的比較優(yōu)勢③。

（二）發(fā)動婦女力量參與的“媽媽禁毒隊”

在立體化的預防宣傳教育體系基礎上，全民參與模式的充實和飽滿需要一系列的執(zhí)行、實踐措施，使得全民參與模式的“治理”面向能夠真正的落到實處。而在外出務工盛行的涼山地區(qū)，要建立全民參與模式的執(zhí)行、實踐落實同樣也可能會面臨力量不足和激勵不夠這一經(jīng)典窠臼，一方面，由于青壯勞動力外出務工，眾多的村、寨呈現(xiàn)出“空心化”和“留守化”現(xiàn)象，全民參與模式的執(zhí)行力量匱乏。另一方面，由于婦女、兒童、老人等在公共事務話語權(quán)上的相對弱勢，其在全民參與模式的執(zhí)行、實踐機制當中的參與積極性和參與熱衷性往往也不高，難以形成全民模式所期待的“規(guī)模效應”。但涼山地區(qū)不同，隨著務工青壯年的外出，本來責任巨大的婦女會比以前承擔更多的責任，其在公共事務上所扮演的角色也更加重要。并且，因為毒品問題的出現(xiàn)和持續(xù)并非毫無因果鏈條的單一維度現(xiàn)象，其極易與其引發(fā)艾滋和貧困問題形成“并發(fā)癥狀”，而婦女往往又成為這類“頑疾”的最大受害者。因此，婦女的治理參與積極性并非不高，只是沒有細致開發(fā)。為此，以涼山州昭覺縣為代表的涼山各縣緊扣當?shù)貙嵺`特征，充分挖掘婦女在毒品問題治理上的巨大力量，組建了禁毒全民參與的“媽媽禁毒隊”，即活動于社區(qū)和村之中的，由婦聯(lián)組織牽頭，有積極性和有熱情的婦女參加的群防、群治組織?！皨寢尳娟牎卑l(fā)揮的作用和功能除了生動宣傳和深刻教育之外，還有一定毒品監(jiān)督和毒品管控上的積極意義④。

（三）“支部+協(xié)會+家支”禁毒模式以及“五長”管控責任制

“支部+協(xié)會+家支”⑤禁毒模式是指由基層黨支部所領導，民間禁毒協(xié)會主推以及彝族家支內(nèi)部主抓的禁吸、禁販、禁種和禁止無序外出的毒品問題治理模式?！拔彘L”管控責任制是指通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、派出所長、村長、村民組長以及家支長輩自上而下、由公到私的責任劃分，來貫徹、執(zhí)行禁毒工作的責任劃分機制。之所以二者能作為全民參與模式的構(gòu)成要素而被加以內(nèi)化，理由在于民間組織和家支力量在禁毒工作當中的積極、充分參與。組織協(xié)會的參與到全民參與模式當中的重要意義自不待言。重要的是，由于家支和家支長輩在彝族社群里扮演的重要地位，發(fā)動兩者融入全民參與的禁毒模式之中可謂是極佳選擇。在宣傳機制作用的發(fā)揮上，家支群體所帶來的角色固定功能和群體穩(wěn)定特征能為禁毒宣傳提供優(yōu)質(zhì)平臺，如果禁毒政策宣傳融入到家支長輩的訓誡和教導之中，極易深入人心，達到風行草偃的效果。并且，家支內(nèi)部的相對封閉交往圈中又能使成員之間互相影響、熏陶，帶來禁毒、拒毒、防毒意識的反向強化。在監(jiān)控和懲罰機制上，得益于家支群體的相對固定，其他家支成員極易對涉毒成員形成監(jiān)控和監(jiān)督，一旦涉毒行為在家支群體內(nèi)部被視為一種失范舉動，涉毒成員將受到家支長輩的教育和管戒，甚至遭到其他成員的排斥與孤立，形成心理上的“懲罰效應”。

（四）以“十戶聯(lián)?！薄暗芈迥Ｊ健睘榇淼淖灾喂芸啬Ｊ?/h3>

“十戶聯(lián)?！蹦Ｊ绞侵冈跊錾街蒉r(nóng)村推行的，由十戶左右村民自發(fā)組織“聯(lián)保組”而構(gòu)成的禁毒防控體系。其功能設定在于通過“聯(lián)保組”所形成的封閉防控體系，對聯(lián)保戶成員進行毒品問題治理上的監(jiān)督、督促、幫教和轉(zhuǎn)化?！暗芈迥Ｊ健笔侵冈诓纪峡h地洛鄉(xiāng)形成的，將10戶到15戶村民劃分為若干聯(lián)防小組，在小組內(nèi)部形成監(jiān)督、督促、幫教機制的禁毒防控模式。在毒品問題治理工作的開展上，通行的政府主導的禁毒隊伍架構(gòu)機制難以在城市地區(qū)少而集中，農(nóng)村地區(qū)多而分散涼山“包打天下”，應當建立合乎實踐的自治管控模式，以解決資源無限投入的“無底洞”困境。涼山全民參與模式的特殊性在于通過賦予基層群眾自治以執(zhí)行的監(jiān)控和懲治力量讓其長出“眼睛”和“牙齒”：在監(jiān)控手段上，自發(fā)組織的聯(lián)保組和聯(lián)防小組不但會組織起來不定時的開展巡邏任務，還會分散開去搜集涉毒信息和情報⑥。并且通過簽訂《村民自治公約》等方式，約定罰則和獎勵措施，讓村民形成相互監(jiān)督的獎勵舉報制度，有效增強了全民參與模式的執(zhí)行力和作用力。最重要的是，涼山州開展的村民自治的管控模式還引入了“連帶責任”制度——在聯(lián)保組當中，都會配置有黨員擔任的聯(lián)保組長，其職責除了幫教和監(jiān)督外，還對聯(lián)保組內(nèi)的涉毒越軌人員承擔連帶責任，即政府如果發(fā)現(xiàn)某聯(lián)保組內(nèi)存在吸毒、販毒等人員，聯(lián)保組長將與其一同承擔懲罰⑦。據(jù)此，可以拓寬自治管控模式的信息來源渠道，降低信息搜集成本[3]；在懲罰措施上，通過《村民自治公約》約定罰款、扣減、暫緩兌現(xiàn)或停發(fā)惠農(nóng)政策金等措施來讓村民自治的管控模式長出“牙齒”和“利爪”，讓缺乏公共資源支撐的村民自治管控模式具有真正的執(zhí)行力。

（五）“歃血盟誓”為代表的禁毒民風、民俗宣傳體系

在歷史發(fā)展的進程當中，由于涼山州長期與世隔絕、相對獨立的民族生態(tài)體系，彝族同胞擁有自己獨特并且穩(wěn)定的民風、民俗。因此，要想提高禁毒宣傳的廣泛程度和強化程度，結(jié)合民風、民俗因素便成為優(yōu)先考慮的便捷方式。雖然相比起利用民風、民俗因素的宣傳而言，法治科普和政策宣講是更為整齊劃一和權(quán)威官方的禁毒常識普及方式，但這在涼山州一些較為貧困和偏遠的地區(qū)，卻因為語言文字的普及程度，和法治意識的轉(zhuǎn)化歷程而成為需要花時間來過渡和磨合的問題。為此，在涼山民族地區(qū)，現(xiàn)階段利用民風、民俗進行禁毒宣傳就成了一個便捷的補充方式，其中便以“歃血盟誓”為突出代表。其的具體做法是，通過畢摩⑧“打雞”作畢起誓、喝血酒等方式，渲染民風、民俗氣氛，使得村民們作出堅決遠離毒品，堅決與涉毒越軌活動作斗爭的承諾。

二、宏觀歸納：全民參與模式的體系總結(jié)及其運行邏輯

毒品問題治理問題也是社會治理問題。對此，有學者認識到，社會治理的實踐需要有一套至少涵蓋三要素的社會規(guī)范——共識、信息和懲罰[4]。從發(fā)生學的意義上看，該學者所說的三要素分別可以源自于宣傳、監(jiān)控和懲治機制：宣傳機制形成社會治理的基本共識，監(jiān)控機制獲取社會治理所需信息，懲治機制提供社會治理所需的懲罰手段。作為社會治理當中“私權(quán)治理”的表現(xiàn)形式之一，全民參與模式的建構(gòu)同樣由功能發(fā)揮不同的三個體系板塊加以充實和總結(jié)——全民參與模式的宣傳機制、全民參與模式的監(jiān)控機制，以及全民參與模式的懲治機制。結(jié)合對前述“涼山經(jīng)驗”的分析發(fā)現(xiàn)，作為三大機制，宣傳、監(jiān)控、懲治各有職能，對于全民參與模式來說的缺一不可，并在模式整體的視角下遵循著辯證的運行邏輯。

（一）宣傳機制

在功能發(fā)揮上，宣傳機制的積極意義在于通過覆蓋全面、深入人心的禁毒宣傳手段將禁毒、拒毒、防毒意識內(nèi)化于公眾心中形成共識，為具體執(zhí)行全民參與模式的監(jiān)控和懲治機制提供動力和輿論來源。在涼山地區(qū)全民參與模式諸要素當中，立體化的毒品預防宣傳教育體系，“歃血盟誓”為代表的禁毒民風、民俗宣傳體系等要素可以作為宣傳機制的構(gòu)成要素加以歸納，其一個是借助現(xiàn)代手段和現(xiàn)代資料來樹立意識，一個是借助傳統(tǒng)手段和傳統(tǒng)資料來樹立意識。雖然全民參與模式的識別基準在于民間力量的參與度，但為了達到理想的預防教育效果，禁毒宣傳教育不僅要全方位，多角度，有系統(tǒng)，有深度，關鍵還要長期性地、日常性地展開[5]。為此，宣傳機制的主體構(gòu)建和運轉(zhuǎn)維持注定是一個持續(xù)性投入，僅靠民間力量單邊投入并不能自發(fā)形成，還需要政府等官方機構(gòu)的積極組織和必要的成本投入。所以，全民參與模式當中的宣傳體系帶有一定的官方性和公共性。

作為全民參與模式主要因素之一的民間力量并不是當然地集中或者凝結(jié)狀態(tài)的存在，而是零散的“蓄能”于各種民間組織、團體、社群以及個人之中，缺乏相應的啟動機制則很難形成具有治理能力和治理效果的合力，所以歷史上在發(fā)動全民參與禁毒時，宣傳機制的開啟都被作為全民參與禁毒全盤工作的重心對待⑨。在全民參與模式當中，宣傳機制的存在和作用發(fā)揮是監(jiān)控機制和懲治機制存在和作用發(fā)揮的前提條件之一，是整個全民參與模式建立的基礎。具言之：一方面，群眾在進行涉毒行為監(jiān)控時，其參與積極性的很大一部分來自于禁毒、拒毒、防毒共識產(chǎn)生的道德觀，如果缺乏宣傳機制的事先鋪陳和奠基，監(jiān)控機制的作用將難以發(fā)揮；另一方面，群眾在對涉毒行為進行懲治時，其懲治積極性甚至是懲治力量來源也會來自于禁毒、拒毒、防毒共識，前者可以表現(xiàn)為參與成員將共識轉(zhuǎn)化為具體的實踐行動，從而形成懲治的積極性；后者可以表現(xiàn)為參與成員可以利用共識形成的“群體規(guī)模效應”對涉毒人員進行教導和排斥，從而形成心理上的“懲罰”。

（二）監(jiān)控機制

監(jiān)控機制在全民模式當中所扮演的是一個“信息搜集器”的角色。由于現(xiàn)實條件的復雜多變，在毒品問題治理當中，相比治理主體的集中、顯現(xiàn)化，作為治理對象的涉毒人員由于分散、流動地處于“暗角”地帶，通常更具信息優(yōu)勢，尤其是在公共資源和技術(shù)設備有限的情況下。通過成員分布優(yōu)勢，全民參與模式監(jiān)控機制能實現(xiàn)對涉毒人員“分布計算”式的監(jiān)督與幫教。具體劃分看來，有的監(jiān)控機制因素是禁毒意識的深入影響而形成的“道德附加型”的，比如：一般路人對吸毒人員的舉報等；也有的監(jiān)控機制因素是逐利心理驅(qū)動而形成的“利益驅(qū)動型”的，其中對于涉毒行為的“有獎舉報”制度便是適例⑩；當然，還存在監(jiān)控機制因素是義務承擔下而形成的“義務負擔型”的，最好的例子就是“十戶聯(lián)?！敝贫犬斨械摹斑B帶責任”設定。

但就監(jiān)控機制而言，其在全民參與模式當中還具有自身更重要的意義，因為“分布式”的監(jiān)控“設備”所得來的信息資源，能為具體的毒情判斷提供依據(jù)，為懲治措施提供目標，其與懲治機制的關系就好比人的眼睛和手。在涉毒信息的獲取上，由于涉毒人員的分散和潛伏特征，依靠有限公共資源投入的公共監(jiān)控機制往往難以時時跟進和精確鎖定，造成機制運行上的信息“短板”，并不能為全民參與模式提供優(yōu)良的“信息探測器”。此外，監(jiān)控機制和懲治機制作用的發(fā)揮往往是同步的和一體的，即參與人員在發(fā)現(xiàn)涉毒行為之后，往往能快速對其進行懲治。譬如“媽媽禁毒隊”發(fā)現(xiàn)村子里面有青少年出現(xiàn)吸毒現(xiàn)象時，能夠立即開展幫教和管制，實現(xiàn)監(jiān)控措施和懲治措施之間的無縫銜接，并將涉毒行為治理于萌芽狀態(tài)之中。

（三）懲治機制

涉毒行為作為一種違反規(guī)范的失范行為，對其治理的最終落腳點還是在于懲治上。從功能發(fā)揮原理上來加以區(qū)分，毒品問題治理全民參與模式的懲治機制可以分為事前預防和事后懲罰。前者譬如聯(lián)保隊員在重點時段和重點地點的巡邏，以及“媽媽禁毒隊”的實地宣講，“歃血盟誓”的禁毒宣傳等，后者譬如家支長輩的訓誡、教育以及執(zhí)行村規(guī)民約約定的罰款等。當然，因為宣傳機制（特別是宣傳的內(nèi)容為毒品危害等時）同時具有傳播禁毒意識和預防涉毒行為的作用，故全民參與模式里的宣傳機制和懲治機制存在一定程度的交叉與重合。與事后懲罰相比，事前預防的引導性和防御性特征決定了它無法應對已然發(fā)生的涉毒越軌行為，對此，仍需借助全民模式所內(nèi)涵的懲罰機制。民間力量的非官方特征決定了全民參與模式的懲罰機制并不具有“公共懲罰”特有的“規(guī)模經(jīng)濟”和威懾力優(yōu)勢，但民間力量的靈活多變也賦予了其及時使用以及靈活機動的優(yōu)點[6]，能更加合乎效益原則地應對輕微涉毒行為，實現(xiàn)治理效果上的“收益最大化”。從表現(xiàn)形式上加以區(qū)分，全民參與模式的懲罰機制既有心理上的（如家支內(nèi)部對涉對人員的排斥和責備），也有生理上的（如《村民自治公約》所約定的罰款）懲罰措施。

懲治機制是對監(jiān)控機制所獲涉毒信息的具體反饋和執(zhí)行轉(zhuǎn)化，兩者在“信息收集——措施應對”層面上體現(xiàn)了相輔相成的辯證關系。僅從全民治理體系對涉毒這一失范行為的威懾機能上來看（這就意味著在懲治機制里面更多發(fā)揮的是懲罰功效，而非預防功效），懲治機制和監(jiān)控機制的辯證關系將會更為緊密：如果通過數(shù)字化的方式將監(jiān)控機制的執(zhí)行效果予以概率化，將懲治機制的執(zhí)行力度予以指數(shù)化，那么最終對于涉毒行為的威懾效果將等于二者之乘積?。易言之，全民參與模式對涉毒行為的威懾效果等于行為發(fā)現(xiàn)概率和行為懲罰力度之積。這樣一來，在民間治理資源有限的前提下，要提高全民參與模式的威懾力度，要么就加強監(jiān)控機制的嚴密程度，要么就加強懲治機制的懲罰力度，二者致力于共同的目標而互相補充，相輔相成?。

圖1 全民參與模式的體系構(gòu)成及運行邏輯

三、瑕瑜互見：全民參與模式的問題檢視

任何事物都不可能是盡善盡美的。通過對涼山全民參與模式的仔細剖析可以發(fā)現(xiàn)，全民參與模式的構(gòu)建基礎主要是相對獨立于政府力量的民間資源投入，其運行所憑借的宣傳機制、監(jiān)控機制以及懲治機制往往同樣依靠甚至是取決于私人資源投入。然而，在其更加高效便捷的同時，由于全民參與模式所依靠資源的非官方性，其在監(jiān)控和懲罰措施上又極易面臨因監(jiān)管缺失和法定形式闕如而產(chǎn)生的法律依據(jù)問題。并且，在民間治理資源供應缺乏和儲備不足的影響下，其還可能面臨成員參與積極性不夠以及民間資源匱乏的難題。此外，以涼山為代表的全民參與模式開展還結(jié)合了諸多當?shù)靥厣捅就临Y源，在社會轉(zhuǎn)型的的大背景下，該模式的開展還可能遭遇一定的外來沖擊問題。

（一）監(jiān)督和懲治措施上的法律依據(jù)問題

即使在特定領域，全民參與模式能夠?qū)φ鲗Ｊ降闹卫黼y點和治理空缺進行補償和替代，以最大化節(jié)約國家的監(jiān)控成本和懲罰成本，但不可忽視的是，在依法治國的大背景下，即使治理措施效果明顯，成果顯著，全民參與模式的自身運行也不能脫離法治范圍，以免“按下葫蘆浮起瓢”的方法論困境。尤其是在監(jiān)控機制和懲罰機制當中，治理主體因為對于治理效果的迫切追求，甚至是自身治理權(quán)限的過度膨脹，其治理措施往往面臨合法性與合規(guī)性的拷問。

通過實地走訪調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，涼山地區(qū)全民參與模式的系列措施同樣也面臨形式上的法律依據(jù)問題。比如在“地洛模式”當中，懲治機制的作用發(fā)揮是通過在《村民自治公約》中約定罰款來實現(xiàn)的，其實質(zhì)上就是通過罰款的執(zhí)行來實現(xiàn)對于涉毒人員的威懾，并且強化其他人對于涉毒人員的監(jiān)控和預警（因為罰款的結(jié)果可以是連帶責任帶來的）。那么問題便由此而生：雖然這樣的措施設計能對毒品問題治理效果實現(xiàn)很大的推動作用，但根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，對于公民設置處罰等事項，只能由法律加以規(guī)定（“連帶責任”更是缺乏法律依據(jù)）。很顯然，發(fā)揮巨大作用的《村民自治公約》并不具有等同于法律的地位，于是一個法律依據(jù)從何而來的問題便等待解決。

（二）機制維持條件上的資源投入問題

國家治理資源的節(jié)省是全民參與模式的突出特征之一，但這并不意味著全民參與模式的不需要任何國家資源投入，相反，相關的資源投入量還是一個不小的數(shù)目。特別是宣傳機制，其在發(fā)起和運行維持上需要國家治理資源的大量投入以供應設備、組織人員。并且，從另外一個角度上來講，宣傳機制所培育的禁毒、拒毒、防毒意識亦是一種昂貴且有限的資源，面對監(jiān)控機制和懲治機制的不斷索取，也會表現(xiàn)出供應不足的短缺狀態(tài)，一旦出現(xiàn)短缺，全民參與模式的整個運行都會受到影響。易言之，在全民參與模式可持續(xù)發(fā)展的要求下，毒品預防宣傳教育注定不能中斷停止，那么原本耗資不菲的投入和維護成本也面臨著長效機制建設的問題。

上述資源的可持續(xù)性問題在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤為突出：一方面，有限的經(jīng)濟能力使得這些地區(qū)難以支付高昂的費用投入；另一方面，高昂的費用投入反過來也擠占了經(jīng)濟發(fā)展所需的資金來源。以涼山地區(qū)為例，雖然2018年全年地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）達到1533.19億元，增長4.0%[7]，但這并不能否定涼山仍是一個經(jīng)濟并不發(fā)達的地區(qū)，巨大的禁毒資源投入對其壓力十分巨大?。并且，涼山州的經(jīng)濟發(fā)展格局還存在極為明顯的二元差序格局——作為州府的西昌和其他下轄縣之間經(jīng)濟發(fā)展差別巨大，以及漢族聚居地區(qū)與少數(shù)民族聚居地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展差別巨大的經(jīng)濟發(fā)展格局。但與此相反的是，當下涉毒行為的重災區(qū)又集中在西昌市外的其他下轄縣和少數(shù)民族聚居地區(qū)?。在毒品重災區(qū)經(jīng)濟發(fā)展能力有限，有限資源又難以轉(zhuǎn)移支付的情況下，如何持續(xù)全民參與模式所需公共資源的投入，也是該模式發(fā)展亟需解決的問題。

（四）貫徹和執(zhí)行手段上的激勵不足問題

激勵問題是社會制度要解決的核心問題之一，其核心要素在于如何通過一定的規(guī)則建構(gòu)，使得社會個體將社會的成本、收益轉(zhuǎn)化為自己的成本、收益，從而通過個體的最優(yōu)選擇實現(xiàn)社會治理的最優(yōu)[8]。毒品問題的治理應當是全員性的，并非國家單方面的事情，所以全民參與模式的重要性和必要性就體現(xiàn)出來。但“全員參與”背后所隱含的只是一個主觀上的期望和希冀，并不是當然狀態(tài)，由于激勵機制的不完整性，所有社會成員不可能都熱忱參與其中，總有人缺乏參與積極性。更為棘手的是，受一些經(jīng)濟、人文因素的影響，全民參與模式時常面臨激勵失靈狀態(tài)，這導致監(jiān)控和懲罰和懲罰機制的力量供應不足，該模式在貫徹和執(zhí)行手段上的激勵不足問題。

涼山地區(qū)便有很好的例證。在涼山，全民參與模式的參與人員有公職人員（村委會成員、居委會成員等）、協(xié)會組織、家支長輩、在校學生、家庭婦女等，在模式的運行和持續(xù)的過程當中，他們或多或少都存在越來越明顯的激勵不足問題。以公職人員為例，過低的工資待遇會削減其參與積極性，而收入更為可觀的外地崗位可能更加具有吸引力；再就家庭婦女來說，隨著城市化的發(fā)展，其提高生活水平更優(yōu)選項是外出務工，或者投入經(jīng)濟生產(chǎn)活動，而不是過度關心禁毒問題。

（五）存在和開拓基礎上的外來沖擊問題

隨著城市化的發(fā)展和區(qū)域差別的趨同，全民參與模式的治理平臺可能面臨環(huán)境和場景的轉(zhuǎn)變問題：一方面，現(xiàn)代社會發(fā)展過快，新鮮事物不斷增加，新的情況不斷出現(xiàn)，這本身就為“善治”的實現(xiàn)造成了困境[9]；另一方面，全民參與模式的非官方性和較弱的系統(tǒng)性特征更加決定了其無法快速適應社會轉(zhuǎn)型所帶來的外來沖擊。尤其是對于一些高度依賴傳統(tǒng)治理資源和傳統(tǒng)治理平臺的治理措施而言，社會轉(zhuǎn)型所帶來的外來沖擊更是沖擊了其存在和開拓的基礎。

就涼山地區(qū)來說，社會轉(zhuǎn)型所帶來的外來沖擊不但會給宣傳機制的作用發(fā)揮帶來影響，而且也會阻礙監(jiān)控機制和懲治機制的機能發(fā)揮：首先，憑借傳統(tǒng)農(nóng)村格局而構(gòu)建的“地洛模式”以及“十戶聯(lián)保”管控模式會因為市場觀念的廣泛傳播而面臨功能弱化的困境，因為在市場觀念的強化會增加人口的流動性，那種能夠“聽聲識人”?的傳統(tǒng)固定化社會將不復存在；其次，依靠傳統(tǒng)力量維持的全民參與模式構(gòu)成要素，譬如“歃血盟誓”為代表的禁毒民風、民俗宣傳體系，“支部+協(xié)會+家支”禁毒模式以及“五長”管控責任制，在市場經(jīng)濟強調(diào)個人主義的道德價值觀面前也會面臨機能削弱的問題；最后，最棘手的問題在于，由于涼山地區(qū)對外交流的日趨頻繁，在其他地區(qū)泛濫成災的新型毒品也可能趁機而入，這對不具有新型毒品問題治理經(jīng)驗的涼山全民參與模式來說，也是一個潛在的挑戰(zhàn)。

四、建言獻策：全民參與模式的修正與完善

雖然全民參與模式在特定情況下存在些許不足，但我們并不能就此因噎廢食，否認其在毒品問題治理當中的積極意義。毋庸置疑的是，隨著技術(shù)的進步和國家資源的增加，本已作為禁毒主導力量的政府主導模式將比以往更加擴張，獲得更多話語權(quán)，但這并不意味著國家力量介入不無死角和不計成本。因此，基于成本和彌補治理空缺的考量，全民參與模式仍然具有一定的生存空間，只要對其進行一定程度的修正和完善，其仍然可以作為相對獨立于國家資源的禁毒力量為禁毒事業(yè)作出貢獻。

（一）完善相關規(guī)范解決法律依據(jù)問題

從目的和效果上考量，全民參與模式中諸多措施完全具備實質(zhì)上的正當性，其所欠缺的只是實質(zhì)下形式依據(jù)。正如前所述，以“地洛模式”為代表的自治管控模式利用《村民自治公約》的約定罰款，甚至設立“連帶責任”的做法為涉毒行為的預防和管控起到了積極作用，其在目的取向和結(jié)果達成上是正當?shù)摹２⑶?，從法理上看，村?guī)民約（社區(qū)公約）是一種“契約化治理”理念的集中體現(xiàn)，其作為基層社會治理現(xiàn)代化的重要推動方式[10]，也有參與人員的自愿性基礎，其唯一的缺陷就在于形式上的法律依據(jù)問題。

較好的解決進路是完善法律規(guī)范。地方禁毒條例作為地方禁毒工作的權(quán)威性規(guī)范文件，其在消解地方性禁毒障礙并創(chuàng)新規(guī)定禁毒措施，彌補《禁毒法》規(guī)定的實踐性不足問題上大有可為[11]，因此可以考慮從地方禁毒條例等規(guī)范性文件入手，對實踐當中一些行之有效，行之有理的做法進行回應性地反饋，解決一系列監(jiān)控和懲治措施的法律依據(jù)問題。當然，由于全民參與模式措施多樣靈活，故治理主體在措施施行過程中也要注意條理歸納和模式總結(jié)。以涼山地區(qū)為例，根據(jù)我國《行政處罰法》第18條的規(guī)定，行政機關可以依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合相應條件的組織?實施行政處罰。由此，《村民自治公約》約定罰款措施的法律依據(jù)問題可以從行政委托的方向上得以解決。具體而言，可以對《涼山彝族自治州禁毒條例》進行細化完善，將公安機關委托村委會實施對涉毒行為處罰的權(quán)力明確、細致地規(guī)定在其中。

（二）改革宣傳機制解決資源投入問題

在全民參與模式中，宣傳機制的建設和維護是投入成本最多的架構(gòu)要素之一，因此，要想緩解鞏固和持續(xù)條件上的資源投入壓力，必定要從宣傳機制的完善上入手。首先，隨著時代的發(fā)展，人們?nèi)粘５男畔碓辞酪呀?jīng)從單一性轉(zhuǎn)向多樣性，從傳統(tǒng)性轉(zhuǎn)向時代性，固守以往的模式布局思維將會導致資源錯誤配置，進而導致宣傳效果不彰。因此，宣傳機制當中有些措施的重點應當轉(zhuǎn)向新興的宣傳路徑和新興的宣傳技術(shù)，以求宣傳效益的最大化。例如，涼山州會東縣就建立了充分結(jié)合現(xiàn)代科技的禁毒教育基地，其中比較值得關注的是該基地引進了AI技術(shù)來惟妙惟肖地模擬使用者在吸毒三年、五年和十年后的模樣，充滿了參與性和教育性。值得一提的是，這種AI技術(shù)現(xiàn)在僅用一部智能手機也能實現(xiàn)。

其次，人民群眾除了可以作為毒品預防教育的“受體”而存在，也能作為禁毒知識宣傳的“授體”而存在，動員和鼓勵相應社會成員參與其中，培育禁毒預防宣傳教育的有生力量，可以起到節(jié)省資源投入，構(gòu)建長效機制的作用。舉例來說，一方面，可以組織社會有生力量（比如在校學生）利用業(yè)余、課余時間積極參與禁毒預防宣傳教育實踐；另一方面，可以利用一些回歸正軌的涉毒人員現(xiàn)身說法，發(fā)揮警示和教育作用[12]。

（三）運用高新科技解決外來沖擊問題

由于措施較為傳統(tǒng)，凝聚力不強等固有特征，全民參與模式的機能發(fā)揮在面臨外來沖擊和激勵不足問題時，易被削弱和消解。全民參與模式在毒品問題治理工程當中的角色扮演只能是作為積極配合與有益補充，在遇到自身難以克服的治理困境時，應當更加注重發(fā)揮政府主導模式的“規(guī)模經(jīng)濟”優(yōu)勢，并與之充分配合。在社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展所帶來的外來沖擊面前，現(xiàn)代科技的針對運用也許是一種更好的替代措施。

具體而言，對于當前監(jiān)控機制所面臨的人口流動加大困境，可以針對性的開發(fā)大數(shù)據(jù)信息監(jiān)控平臺，提高對于吸毒人員管控的精度和范圍。涼山地區(qū)目前正在大力推廣的“索瑪花”社區(qū)戒毒康復人員動態(tài)管理平臺就是適例之一，其巧妙結(jié)合了當下手機普及化的趨勢，通過勸導吸毒人員安裝“索瑪花”手機APP，憑借大數(shù)據(jù)技術(shù)，能夠?qū)ν獬鰟展さ奈救藛T進行準確的戒毒幫教，從而在原有基礎上提高了對于吸毒人員的管控精度和廣度。

（四）開拓新的陣地以適應時代發(fā)展

全民參與模式的許多治理措施所展現(xiàn)的的是一個重復博弈過程，故其功效的發(fā)揮和能力的施展就需要一個相對封閉的技術(shù)平臺。在市場經(jīng)濟和人口流動的沖擊下，熟人社會結(jié)構(gòu)模式成為越來越開放的陌生人社會結(jié)構(gòu)模式，并且有學者認為，應當將“私人所依附的組織和“符號”作為控管對象，并在此基礎上放任組織和符號對其成員的控管”[13]。以傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)作為技術(shù)平臺的全民參與模式也亟需“陣地”上的轉(zhuǎn)變，應當考慮將治理的基本單位從傳統(tǒng)的村、社區(qū)等向企業(yè)、單位轉(zhuǎn)移。

以涼山為例，傳統(tǒng)的治理載體——傳統(tǒng)村落和家支制度——會出現(xiàn)空心化和去權(quán)威化的現(xiàn)象，全民參與模式的治理平臺面臨解構(gòu)風險。但一個平臺的解構(gòu)過程也是新的平臺的搭建過程，外出務工后所形成的工廠、企業(yè)、單位等相對固定的群體集合也能成為全民參與模式發(fā)揮作用的地方。為此，建議相關禁毒部門在維持傳統(tǒng)治理格局的同時，也要開始注重全參與模式宣傳機制、監(jiān)控機制和懲治機制在新領域的作用發(fā)揮，進一步將全民參與模式的治理思維運用到新形成的工廠、企業(yè)、單位等治理場景當中。

五、結(jié)語

預期一種治理措施會給社會帶來多大的好處并不是規(guī)劃和實踐這種措施的充分理由。決策者在選擇治理措施和治理模式時，還應當充分考慮該措施和模式一旦執(zhí)行將會給社會帶來多大的資源消耗，以及這些被消耗的資源被利用到其他領域?qū)卸啻蟮氖找娈a(chǎn)出。因此，理性的治理者應當最大化公共資源的使用效率[14]，使之在“生產(chǎn)可能性邊界”上趨向于最優(yōu)點。政府主導模式和全民參與模式的相互配合亦是遵循這個鐵律。從方法論上來說，禁毒領導部門并不能直接控制全民參與模式的適用范圍，但是卻可以通過追加和撤回相關資源投入來間接地控制全民參與模式的輻射圈大小。不可回避的是，這其中將牽扯到更加深刻的問題：如何確定兩者在毒品問題治理當中的作用范圍？它的解決，仍待繼續(xù)思考。

[注釋]：

①當然，即使是毒品問題治理的全民參與模式也需要政府資源的投入和力量的參與，并不存在單純的“全民參與”，兩種模式的界分內(nèi)核只是在依靠力量上孰多孰少的問題。比如，全民參與模式的啟動需要民眾禁毒意識的樹立，這就得依靠由政府資源投入為支撐的毒品預防宣傳教育。

②也就是說，文中的“456”應當這樣理解：“4”是指在四個重要節(jié)點（年初、歲末外出務工人員離鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)節(jié)點，6月全民禁毒宣傳月節(jié)點，9月新生入校節(jié)點以及10月重點場所、人員宣傳月節(jié)點）；“5”是指依托五個宣傳陣地（學校、機關、場所、農(nóng)村、社會）；“6”是指針對六類重點人群（在校學生，社會失學、失業(yè)、失管青少年，農(nóng)村留守青少年，外出務工人員，重點場所就業(yè)人員，以及企業(yè)青年職工）。

③比如，由涼山州政協(xié)、州禁毒辦牽頭，聯(lián)合林業(yè)等部門向全州3742個行政村發(fā)放了禁毒、鏟毒掛圖、手冊；發(fā)動“巾幗志愿者”進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)以及戒毒所等場所開展文藝演出和宣傳教育活動；聯(lián)合州里電臺、電視臺、報紙、新媒體等通過各自渠道和各種內(nèi)容宣傳禁毒工作……

④以昭覺縣為例，全縣274支“媽媽禁毒隊”與200多個“婦女禁毒之家”“婦女之家”以及271支“婦女互助隊”共同組成了“兩家兩隊”有機整體，其不但通過實地宣講、愛心關懷、節(jié)點談話等社區(qū)工作推動了禁毒、防艾宣傳教育，還通過各種方式對犯有前科和重點嫌疑人群進行管控和監(jiān)督。起到了移風易俗、解決社會矛盾以及減少涉毒人員的作用，甚至形成了吸毒青年遇見即“繞道而行”的現(xiàn)象，“媽媽禁毒隊”被當?shù)厝擞H切地稱為“依庫色木措”“阿媽二排緝毒隊”。

⑤家支即家族支系，是涼山彝族地區(qū)以血緣為紐帶的社會組織形式，同時，“家支”當中德高望重的領頭者即為“家支長輩”。在舊時，家支長輩的職能和權(quán)力除了調(diào)解糾紛外，還負責召集家支會議，指揮作戰(zhàn)，實際上行使著行政、司法、軍事等權(quán)力。即使在今天，家支長輩在家支內(nèi)部仍享有巨大威望。相關論述參見蔡富蓮：當代涼山彝族家支聚會及其作用，載于《民族研究》2008年第1期第48-51頁；劉曉，郭忠華：“何以娃子不反抗?”——大涼山彝區(qū)傳統(tǒng)家支等級制度的結(jié)構(gòu)及維護機制，載于《開放時代》2019年第4期第201-214頁。

⑥此外，據(jù)以往報道，為了控制村民販毒，地洛鄉(xiāng)還形成規(guī)定，村民外出或者務工都要實行登記報告制度。具體參見王德：布拖的“地洛模式”，載于《涼山日報》2015年5月12日第2版。

⑦此種“連帶責任”承擔主體在涼山有的地方還有范圍更大，比如在涼山州的布拖縣，如果聯(lián)保組內(nèi)發(fā)現(xiàn)涉毒組員，該組員的鄰居也會遭到扣減、暫緩兌現(xiàn)或停發(fā)惠農(nóng)政策金等懲罰。

⑧畢摩是彝族社會中的宗教祭司，其除了在宗教活動中居于中心地位外，同時也被視為是有文化的智者，享有較高的社會地位。具體論述參見張澤洪：中國西南彝族宗教的畢摩與蘇尼，載于《宗教學研究》2012年第4期第223-224頁。

⑨比如在新中國成立初期的禁煙、禁毒運動中，就十分注重宣傳教育工作的落實，已經(jīng)開始通過文藝作品、巡回展覽等方法傳播禁毒思想。具體參見胡金野，齊磊：中國禁毒史[M].上海:上?？茖W院出版社，2017年版第319頁。

⑩根據(jù)涼山州公安局出臺的《涼山州群眾舉報毒品違法犯罪獎勵辦法（試行）》規(guī)定，舉報涉毒行為的，按照“大案大獎，小案小獎”的原則進行獎勵最高可以獎勵30 萬元人民幣。具體參見涼山長安網(wǎng)：涼山舉報毒品違法犯罪單案最高獎勵30 萬元網(wǎng)址：http://www.liangshanpeace.gov.cn/system/20160512/000269110.html，訪問日期：2019-09-28。

?相關的理論闡述參見加里·貝克爾：人類行為的經(jīng)濟學分析，王業(yè)宇、陳琪譯，上海:上海三聯(lián)書店1980年版第69-70頁。并且在波斯納看來，兩者最合理的配置模型是根據(jù)經(jīng)濟基礎而決定的高概率的緩和懲罰或者低概率的嚴厲懲罰，具體參見理查德·A·波斯納：正義/司法的經(jīng)濟學，蘇力譯，北京:中國政法大學出版社，2002年版第199頁。

?涼山的“地洛模式”里面就包含了這樣的辯證關系：“地洛模式”同時包含了聯(lián)防小組的監(jiān)控機能發(fā)揮和《村民自治公約》的懲罰機能發(fā)揮，假設當下在地洛村要強調(diào)對于吸毒行為的威懾力度，在這兩種手段之間的選擇就是要么加強聯(lián)防小組的巡邏力度和情報收集能力，要么就是加強《村民自治公約》對于吸毒行為的“懲罰”力度。

?例如根據(jù)統(tǒng)計，涼山州全州188 個校園禁毒圖書角共花費國家禁毒基金會940 萬元；在具體的縣、市方面，布托、雷波、金陽、越西、西昌等縣、市等也投入資金800余萬元建設了10個禁毒教育基地和5個禁毒警示教育基地。當然，這還只是在宣傳教育的硬件設施上的部分投入。

?以昭覺縣為例，昭覺縣是一個彝族人口占98.4%的全國彝族人口第一大縣，但其在經(jīng)歷國家數(shù)輪扶貧開發(fā)之后，全縣271個自然村仍有191個是國家級貧困村，建檔立卡貧困戶仍有10萬人。但與此相對的是，在這10萬建檔立卡貧困戶中，涉毒人員就達到了2974名。

?著名社會學家費孝通曾經(jīng)用“聽聲識人”來描述我國傳統(tǒng)的熟人社會。具體參見費孝通：鄉(xiāng)土中國，上海:華東師范大學出版社，2019年版第10-11頁。

?根據(jù)第《治安管理處罰法》第19條的規(guī)定，受委托組織必須符合以下條件：依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織；具有熟悉有關法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務的工作人員；對違法行為需要進行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應當有條件組織進行相應的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。