無效行政行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)探究

陸雪

摘 要：“重大且明顯違法”是無效行政行為的概括性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因現(xiàn)行法律列舉的“重大且明顯違法情形”內(nèi)涵模糊，導(dǎo)致司法實(shí)踐中無效標(biāo)準(zhǔn)與可撤銷標(biāo)準(zhǔn)混亂適用，同案異判現(xiàn)象普遍存在。為保證確認(rèn)無效判決的獨(dú)立價值，無效行政行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采取理論與實(shí)踐相結(jié)合的進(jìn)路，結(jié)合司法實(shí)踐及理論觀點(diǎn)準(zhǔn)確詮釋予以歸納。

關(guān)鍵詞：無效行政行為;認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn);沒有依據(jù);程序重大且明顯違法

一、引言

我國早先堅(jiān)持“違法即無效”，并無“重大且明顯違法”這一無效行政行為理念。2000年的司法解釋將無效從撤銷理論中分離出來，至2014年新《行政訴訟法》才正式確定了確認(rèn)無效判決，2018年《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）對“重大且明顯違法”作出解釋。

分析《行訴解釋》列舉的三種無效行政行為情形，發(fā)現(xiàn)無效行政行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不明晰，導(dǎo)致學(xué)術(shù)界概念混淆亂用、公民無法恰當(dāng)主張保護(hù)合法權(quán)益、司法同案異判現(xiàn)象普遍存在，確認(rèn)無效判決的獨(dú)立價值無法發(fā)揮。本文將在總結(jié)無效行政行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在司法適用困境的基礎(chǔ)上，結(jié)合理論與實(shí)踐分析法定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并對其他重大且明顯違法的情形進(jìn)行分析。

二、無效行政行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在司法適用中的困境

（一）無效與可撤銷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)混亂適用

在懷寧縣國土資源局與丁滿生案中，法院將可撤銷情形“超越職權(quán)”與無效認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)“重大且明顯違法”混合使用，并最終判決確認(rèn)無效?！缎姓V訟法》雖列舉了一般違法可撤銷情形和無效情形，但由于適用法律、法規(guī)錯誤與沒有法律依據(jù)、超越職權(quán)與不具有行政主體資格等兩者之間的內(nèi)涵不明晰，導(dǎo)致司法實(shí)踐中認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)混亂適用。

（二）實(shí)施主體不具有行政主體資格內(nèi)涵模糊

1.行政機(jī)關(guān)“超越職權(quán)”與“不具有行政主體資格”之混同

在李明貴訴遵義市城鄉(xiāng)規(guī)劃局處罰案中，法院認(rèn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃稽查支隊(duì)的新蒲大隊(duì)僅系被告下屬的無獨(dú)立法人資格的部門，以“超越職權(quán)”為由作出撤銷判決。超越管轄權(quán)是超越職權(quán)情形之一，但超越管轄權(quán)的主體本身也不具有已實(shí)施行為的行政主體資格，所以在李佩玲訴永州市房產(chǎn)局登記案中，法院認(rèn)為被告房產(chǎn)局作出的撤銷登記超越事務(wù)管轄權(quán)，屬無效行政行為。同屬于超越管轄權(quán)情形，但法院分別作出確認(rèn)無效判決與撤銷判決。

2.被授權(quán)組織是否具有行政主體資格

在茶陵縣醫(yī)療保險(xiǎn)局與尹秋花、胡玲華等行政給付案中，一審法院認(rèn)為被告系茶陵縣人社局下設(shè)的事業(yè)單位法人機(jī)構(gòu)，不具有行政主體資格。而二審法院認(rèn)為：根據(jù)授權(quán)規(guī)定，茶陵縣醫(yī)療保險(xiǎn)局有權(quán)對轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)療保險(xiǎn)工作進(jìn)行行政管理，具有行政主體資格。被授權(quán)組織作為行政主體行使授權(quán)的特定職能，而準(zhǔn)確判斷被授權(quán)組織是否具有行政主體資格是判斷行政行為效力的重要因素。

3.受委托主體是否具有行政主體資格

在范凱訴太和縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府一案中，鎮(zhèn)政府受縣政府委托與被拆遷人簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議。法院認(rèn)為鎮(zhèn)政府雖以自己名義與他人訂立拆遷協(xié)議，但縣政府事后予以認(rèn)可，鎮(zhèn)政府具有行政主體資格，不影響行政行為效力。受委托主體作為實(shí)施主體不具有行政主體資格，實(shí)踐中如何辨明受委托主體與實(shí)施主體不具有行政主體資格的無效情形、如何認(rèn)定受委托主體以自己的名義實(shí)施的行政行為效力需加以思考。

（三）沒有依據(jù)內(nèi)涵不明晰

“沒有依據(jù)”在司法實(shí)踐中存在三種理解：一是無事實(shí)依據(jù)。在隆立昌、利津縣利津街道中心學(xué)校行政管理案中，法院認(rèn)為被告所作房產(chǎn)登記行為無事實(shí)依據(jù)，確認(rèn)無效。二是無法律依據(jù)。在雷志祥與自貢市貢井區(qū)人民政府其他行政行為案中，法院認(rèn)為被告作出貢府辦函于法無據(jù)，確認(rèn)被告行為無效。三是無事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)。在方兆源與寧波市鎮(zhèn)海區(qū)征地拆遷管理所房屋拆遷案中，法院認(rèn)為被告與第三人簽訂的補(bǔ)償協(xié)議無事實(shí)根據(jù)及法律依據(jù)，確認(rèn)無效。沒有依據(jù)的內(nèi)涵在學(xué)術(shù)界與司法實(shí)踐中無統(tǒng)一認(rèn)定。

（四）程序重大且明顯違法導(dǎo)致無效與否觀點(diǎn)不一

在司法實(shí)踐中，涉及程序重大且明顯違法的案件判決結(jié)果不一。部分法院認(rèn)為程序重大且明顯違法屬于無效情形：在李紅彥訴李高等登記案中，法院認(rèn)為被上訴人在集體土地使用權(quán)證合法有效、未依法收回注銷的情形下，又為上訴人頒發(fā)使用證屬于程序嚴(yán)重違法，確認(rèn)無效。而部分法院認(rèn)為程序重大且明顯違法不屬無效事由：在許靜等訴惠民縣公安局石廟派出所處罰案中，法院認(rèn)為被上訴人將當(dāng)事人陳述申辯向負(fù)責(zé)人進(jìn)行匯報(bào)、未進(jìn)行復(fù)核的行為屬重大程序違法，但最終撤銷被訴行為。我國現(xiàn)行法律規(guī)范中并沒有明確將“程序存在重大且明顯違法”列為無效情形之一，其是否屬于無效情形不無疑義。

三、無效行政行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確詮釋

（一）實(shí)施主體不具有行政主體資格

細(xì)究“實(shí)施主體不具有行政主體資格”可能存在以下情形：一是不成立行政行為。行政主體是行政行為成立必不可少的要件，不具有行政主體資格實(shí)施的行為因不符合成立要件而不成立行政行為，如普通公民冒充警察實(shí)施的行為。二是“超越職權(quán)”的可撤銷行政行為，行政職權(quán)可分為管轄權(quán)與處理權(quán)[1]，超越職權(quán)主要是指超越管轄權(quán)，行政主體超越事務(wù)管轄權(quán)、級別管轄權(quán)與地域管轄權(quán)作出行為屬于《行政訴訟法》第70條“超越職權(quán)”情形，但其本身不具有實(shí)施此行為的行政主體資格。三是不具有行政主體資格的無效行政行為。符合行政行為的成立要件，但因具有“實(shí)施主體不具有行政主體資格”而自始不發(fā)生法律效力，例如公安機(jī)關(guān)實(shí)施稅收征收行為。

為準(zhǔn)確區(qū)分，楊建順教授提出“實(shí)施主體不具有行政主體資格”可理解為“實(shí)施主體不具有主體資格”[2]。筆者較為贊同該解釋，因“行政主體資格”是集權(quán)、名、責(zé)于一體的主體資格，在我國不僅包括行政機(jī)關(guān)與被授權(quán)組織，還可能是受委托組織。受委托主體本身并不具有行政主體資格，但其實(shí)施的行為并不當(dāng)然因其無行政主體資格而導(dǎo)致無效，對“行政主體資格”的限制性規(guī)定會影響受委托主體所作行政行為的合法性。

同時，筆者認(rèn)為“實(shí)施主體不具有主體資格”需針對行政主體和受委托主體分別加以明示。

一是行政機(jī)關(guān)與被授權(quán)組織：實(shí)施主體本身具有一定行政主體資格，但其不具有該實(shí)施行為的主體資格，且與其本身職權(quán)完全無關(guān)。實(shí)施的行為因?qū)嵤┲黧w具有一定主體資格而成立行政行為，行政相對人可對其提起訴訟，與不成立行政行為相區(qū)別;“與其本身職權(quán)完全無關(guān)”可與“超越職權(quán)”的情形相分離，“不具有主體資格”僅指超越事務(wù)管轄權(quán)，當(dāng)其實(shí)施的行為完全與其本身職權(quán)無關(guān)時構(gòu)成無效情形。超越級別管轄權(quán)與超越地域管轄權(quán)應(yīng)屬于一般違法可撤銷情形，因二者不屬于“與其本身職權(quán)完全無關(guān)”，且因我國上級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級，上下級擁有的職權(quán)對于普通公民來說難以明確區(qū)分。

二是受委托主體接受行政委托實(shí)施某行為時具有實(shí)施該行為的主體資格，“不具有主體資格”主要是指其未經(jīng)委托擅自實(shí)施的行為。受委托主體以自己的名義作出行為是否導(dǎo)致無效？筆者認(rèn)為雖普遍強(qiáng)調(diào)受委托主體應(yīng)當(dāng)以委托機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政行為，但是觀察李維軍、安徽省廣德縣人民政府行政協(xié)議案、范凱訴太和縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府案等案件，可看出實(shí)踐中“只要委托主體認(rèn)可行政委托并承擔(dān)法律責(zé)任，人民法院可認(rèn)定委托關(guān)系成立”，受委托主體以自己的名義作出行政行為不影響行政行為的效力，無效與否應(yīng)取決于有無委托。

（二）沒有依據(jù)

1.沒有事實(shí)依據(jù)與沒有依據(jù)的關(guān)系

“沒有依據(jù)”在學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)不一：一沒有法律依據(jù)，即“沒有依據(jù)”應(yīng)當(dāng)理解為行政行為沒有法律、法規(guī)等依據(jù)，關(guān)于事實(shí)的問題通常表述為“根據(jù)”，沒有事實(shí)根據(jù)的情形屬于“主要證據(jù)不足”的可撤銷事由[3]。二沒有事實(shí)依據(jù)，認(rèn)為沒有法律依據(jù)包括沒有法律規(guī)定與有法律規(guī)定但未適用或適用其他法律規(guī)定兩種情況，前者屬于不具有行政主體資格，后者屬于法律適用錯誤，不屬于無效事由[4]。三沒有法律依據(jù)與事實(shí)依據(jù)兩種情形，主張行政行為的法律依據(jù)與行政行為的事實(shí)依據(jù)都是決定行政行為能否成立的關(guān)鍵[5]。

筆者認(rèn)為沒有事實(shí)依據(jù)屬于無效事由。首先，任何行政行為的作出都建立在事實(shí)與法律的基礎(chǔ)之上，“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”是行政機(jī)關(guān)必須遵守的原則，事實(shí)依據(jù)既是成立要件也是合法要件。其次，沒有事實(shí)依據(jù)與主要證據(jù)不足雖都屬于事實(shí)要件，但二者不可等同，其違法性具有本質(zhì)上區(qū)別：主要證據(jù)不足屬于一般違法事由，證據(jù)不足導(dǎo)致行政行為事實(shí)認(rèn)定不清、存在瑕疵，應(yīng)予撤銷，而沒有事實(shí)依據(jù)是指一個行政行為的作出完全建立在“空白”之上，沒有任何事實(shí)依據(jù)，例如為未辦理過結(jié)婚登記的二人補(bǔ)辦結(jié)婚證，應(yīng)確認(rèn)無效，不可將沒有事實(shí)依據(jù)歸屬于主要證據(jù)不足。再次，最高人民法院在2000年發(fā)布的司法解釋中已確定“行政行為不得被強(qiáng)制執(zhí)行的無效瑕疵即重大明顯瑕疵制度”[6]，2018年《行訴解釋》也再次將“明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的”作為不準(zhǔn)予執(zhí)行的情形?？梢?，沒有事實(shí)依據(jù)屬于最高人民法院認(rèn)可的重大且明顯違法情形，且根據(jù)與依據(jù)兩詞并不具有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。最后，當(dāng)行政行為成立時具有公定力，社會公眾必須服從。沒有事實(shí)依據(jù)屬于一般理性公民一望可知的無效情形，如若讓公眾服從一個沒有事實(shí)依據(jù)的行政行為，將有損政府公信力，不符合實(shí)質(zhì)法治主義的要求。

2.沒有法律依據(jù)的內(nèi)涵

最高院第41號指導(dǎo)案例：被告在作出行政行為時，僅說明法律名稱，但未引用具體法律條款，故其作出的具體行政行為沒有明確的法律依據(jù)，屬于適用法律錯誤。本案將沒有法律依據(jù)與適用法律錯誤混淆。對此，首先應(yīng)明確法律依據(jù)與事實(shí)依據(jù)具有同等地位，沒有法律依據(jù)屬于無效事由，適用法律錯誤屬于可撤銷情形，切不可將二者混淆;其次，“沒有法律依據(jù)”具體應(yīng)包括：行政主體作出行政行為時未引用任何法律依據(jù);行政主體作出行政行為時僅列明法律名稱未指明具體條款。

（三）其他重大且明顯違法的情形

1.行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施

《行訴解釋》將行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施作為重大且明顯違法情形。根據(jù)不可能實(shí)施的原因不同可分為兩種情況，即事實(shí)不能和法律不能。事實(shí)不能是指因事實(shí)客觀原因?qū)е滦姓袨椴荒軐?shí)施，在司法實(shí)踐中，事實(shí)不能通常表現(xiàn)為如下幾種情形：一是對已離世主體作出行政行為;二是行政行為履行期限已過期;三是行政行為客體是已滅失的物體。法律不能是指實(shí)施該行政行為將違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，如觸犯刑法導(dǎo)致犯罪、重復(fù)行政登記行為等。

2.程序重大且明顯違法

程序可有效規(guī)范行政機(jī)關(guān)正當(dāng)行使職權(quán)，是行政法治必不可少的內(nèi)容。《行政訴訟法》第75條“等重大且明顯違法情形”中是否包括程序重大且明顯違法，一種觀點(diǎn)認(rèn)為程序違法不會導(dǎo)致無效：“嚴(yán)重違反法定程序的，屬于可撤銷的行為;有的違反法定程序的，可以補(bǔ)正;輕微程序瑕疵則不影響行為的效力，可以通過確認(rèn)違法而不撤銷的方式予以補(bǔ)正?！绷硪环N觀點(diǎn)認(rèn)為程序重大且明顯違法屬于無效事由，“一個完整的行政行為由執(zhí)法程序和實(shí)體處理二者共同構(gòu)成，實(shí)體重大瑕疵可以導(dǎo)致行政行為無效，沒有理由認(rèn)為程序存在重大瑕疵不會導(dǎo)致行政行為無效”[7]。

正如學(xué)者所述實(shí)體與程序應(yīng)當(dāng)具有同等地位，程序作為行政行為成立要件之一，不符合程序規(guī)定的情形當(dāng)然屬于違法，根據(jù)程序違法的程度不同可將不合法行政行為分為重大且明顯違法的無效情形、一般違法的可撤銷情形、輕微違法的可補(bǔ)正情形、輕微違法的確認(rèn)違法情形。行政法治的實(shí)現(xiàn)必須堅(jiān)持實(shí)質(zhì)正義與形式正義：《行政訴訟法》規(guī)定當(dāng)程序輕微違法且對當(dāng)事人權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響時，可確認(rèn)違法但不撤銷是實(shí)質(zhì)正義的體現(xiàn);為實(shí)現(xiàn)形式正義，當(dāng)程序違法達(dá)到重大且明顯程度，完全背離公正原則時，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)無效，是對公平正義的現(xiàn)代行政法治觀念的彰顯。

四、結(jié)語

確認(rèn)無效判決與撤銷判決在我國屬并列地位，準(zhǔn)確詮釋二者認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對發(fā)揮兩判決的獨(dú)立價值具有重大意義。綜上所述，無效行政行為的“重大且明顯違法”情形結(jié)合理論與實(shí)踐可歸納為：一是不具有主體資格：行政主體超越事務(wù)管轄權(quán)、受委托主體未接受行政委托;二是沒有事實(shí)依據(jù);三是沒有法律依據(jù)：行政主體作出行政行為時未引用任何法律依據(jù)、行政主體作出行政行為時僅列明法律名稱未指明具體條款;四是行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施;五是程序重大且明顯違法。

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