我國公共政策失靈問題研究綜述

摘??????要：政策失靈是世界各國共有的現(xiàn)象。我國學(xué)界主要從理論和實踐兩個方面分析了政策失靈的內(nèi)涵、類型、成因、對策等，不斷加深對政策失靈問題的認識。但目前政策失靈研究還存在基本概念界定不清、理論創(chuàng)新不足、視角較為狹窄、研究深度不夠等問題。深化政策失靈研究，需要在學(xué)理上對其內(nèi)涵進行清晰界定，構(gòu)建政策失靈的分析模型;將政策失靈與政策過程相結(jié)合，將思辨分析與實證分析相結(jié)合，分析政策失靈的具體表現(xiàn)、內(nèi)在機理、應(yīng)對思路，增強政策失靈分析的中國特色和理論創(chuàng)新。

關(guān)??鍵??詞：公共政策;政策失靈;公共利益

中圖分類號：D63????????文獻標識碼：A????????文章編號：1007-8207（2020）04-0009-09

收稿日期：2019-10-30

作者簡介：王業(yè)文（1987—），男，安徽合肥人?，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部博士研究生，研究方向為公共政策、國家戰(zhàn)略。

政策失靈，又稱政策失效或政策失敗，是世界各國政府面臨的共同困境。西方學(xué)者對政策失靈問題關(guān)注較早，研究成果也較為豐碩，如1973年，杰弗里·普雷斯曼和艾倫·威爾達夫斯基在《執(zhí)行》中以奧克蘭為案例分析了華盛頓的政策如何在奧克蘭遭遇執(zhí)行失敗;[1]1986年，葉?？āさ铝_爾在《逆境中的政策制定》中通過考察西方發(fā)達國家政策制定實踐，提出了政策制定無能的命題;[2]2012年，德隆·阿西莫格魯和詹姆斯·A·羅賓遜在《國家為什么會失敗》中分析了經(jīng)濟政策與制度的關(guān)系，認為包容性制度和汲取性制度是決定一國經(jīng)濟政策成敗的核心因素。[3]與之相比，我國學(xué)界對政策失靈問題研究起步較晚，研究成果也較少。對于我國而言，政策失靈是政策分析的一個新領(lǐng)域。[4]

一、政策失靈基本理論研究概述

政策失靈是政策實踐中存在的普遍現(xiàn)象，準確認識政策失靈，需要從理論上梳理清楚“什么是政策失靈”“政策失靈機理”“政策失靈的應(yīng)對思路”等基本問題。當前，在理論研究方面，學(xué)界對于政策失靈的內(nèi)涵、類型、成因、對策等有關(guān)內(nèi)容進行了初步的探討。

（一）政策失靈的內(nèi)涵

政策失靈的內(nèi)涵是政策失靈研究的邏輯起點。當前，學(xué)界對政策失靈的內(nèi)涵大致從政策目標和公共利益兩個角度作了初步界定。一是政策目標角度，即公共政策是否實現(xiàn)了政策目標。如湯敏軒認為，政策失靈是一項公共政策過程或結(jié)果偏離了政策制定者的預(yù)想目標，并對政策標的群體造成負面影響的現(xiàn)象。[5]劉生旺認為，政策失效是公共政策不能完全達到或完全不能達到設(shè)定目的的現(xiàn)象。[6]詹國彬認為，政策失敗是政策因為制定和實施中各種因素的影響，未能實現(xiàn)預(yù)定政策目標的現(xiàn)象。[7]彭勃、張振洋認為，政策失敗是公共政策在執(zhí)行過程中偏離了政策制定者的預(yù)期發(fā)展軌道，最終未達到預(yù)期政策目標的現(xiàn)象。[8]二是公共利益角度，即公共政策是否符合公共利益。如葉芬梅認為，政策失靈是公共政策在提升公共服務(wù)效率和促進社會公平以增進全人類公共利益過程中出現(xiàn)的政策無能狀態(tài)。[9]胡凱、楊雄輝認為，政策失靈是一項公共政策在運行階段因利益博弈而出現(xiàn)背離公共利益、對政策目標群體造成的負面影響超過其獲利程度的現(xiàn)象。[10]向玉瓊認為，政策失靈是公共政策內(nèi)容出現(xiàn)偏差、偏離了公共利益，從而給社會帶來傷害的現(xiàn)象。[11]

（二）政策失靈的類型

政策失靈的類型是對政策失靈的劃分，合理界定政策失靈類型有助于認識政策失靈的內(nèi)在機理。目前，學(xué)界基于不同的劃分標準，對于政策失靈類型劃分較為繁雜，代表性觀點如下：一是根據(jù)政策性質(zhì)進行類型劃分。如葉芬梅將政策失靈分為四類：錯位性失靈、缺陷性失靈、利益變異性失靈、負面性失靈。[12]二是根據(jù)政策效力進行劃分。如于新恒將政策失效分為三類：政策正效力偶然失效、政策正效力全面失效、政策負效力。[13]三是根據(jù)政策要件進行劃分。如劉生旺將政策失效分為三類：公共政策主體失效、公共政策對象失效、公共政策工具失效。[14]四是根據(jù)利益平衡和政策支持度進行劃分。如彭勃、張振洋將政策失敗分為三類：動力不足型政策失敗、低支持度型政策失敗、內(nèi)外失據(jù)型政策失敗。[15]

（三）政策失靈的成因

政策失靈的成因主要探究政策失靈的內(nèi)在機理。一方面，學(xué)界對于政策失靈成因進行了多方面、多層次的分析，既有從綜合因素進行的分析，也有從制度、利益、政策主體、政策過程等特定角度進行重點分析;另一方面，對于政策失靈的根源或主要成因尚未展開較為詳細的探索，政策失靈機理分析的深度有待提升。一是政策失靈成因綜合說。公共政策并不孤立，而是政策系統(tǒng)中的一部分，多種因素都將影響公共政策。政策失靈成因綜合說從政策系統(tǒng)的角度多方面考察了政策失靈的機理。如王威、于歆認為，公共政策失靈的原因在于信息不完全情況下的決策失誤、公共政策偏離公共利益、公共政策效果的不確定性及監(jiān)督機制不健全等因素。[16]朱仁顯、劉金華認為，政策失效的原因在于政策投入不夠，政策作用對象不配合，政策在目標、內(nèi)容、管理上彼此沖突，外在因素干擾，政策超前等。[17]陳雪蓮認為，政策失敗的原因在于四個方面：政策環(huán)境上存在壓力性體制和政績錦標賽問題，政策制定上存在權(quán)力傲慢、法治缺位和政策共識問題，政策執(zhí)行上存在共謀與選擇性執(zhí)行問題，政策監(jiān)督上監(jiān)督低效和政策評估空置。[18]二是政策失靈成因主體說。在我國，不論是政策制定還是政策執(zhí)行，以公務(wù)員為核心的政策主體在公共政策中都居于主導(dǎo)地位，政策失靈成因主體說側(cè)重于從政策主體角度分析闡釋政策失靈的成因。如莫勇波認為，政策失靈的根本原因是政府執(zhí)行主體不恰當?shù)睦孀非?，政策失靈的重要原因是政府執(zhí)行主體價值觀偏失、執(zhí)行責(zé)任感淡薄、執(zhí)行態(tài)度消極、政策認知不足和執(zhí)行策略方法不當。[19]張華認為，政策失敗的原因在于決策者的自利行為，政治家、行政官員、政黨等公共政策決策者都是理性經(jīng)濟人，追求自身利益最大化。[20]劉偉忠認為，政策失敗的原因在于政策執(zhí)行主體的局部性執(zhí)行、表面性執(zhí)行、替換性執(zhí)行、擴大性執(zhí)行、機械性執(zhí)行等一系列偏差性行為，偏差性行為的根源在于政策執(zhí)行主體存在認知缺陷、利益沖突、倫理失范、溝通不暢等問題。[21]三是政策失靈成因過程說。自拉斯韋爾開創(chuàng)政策科學(xué)以來，政策過程研究成為公共政策研究的重心。政策失靈成因過程說側(cè)重于從政策制定、政策決策、政策參與、政策執(zhí)行、政策評估等一系列過程分析政策失靈。如顧興華認為，政策失敗的原因在于政策制定過程科學(xué)化、民主化程度不高，政策制定過程存在決策信息不及時、政策制定過程不規(guī)范不透明、公眾參與度不高、政策監(jiān)控不力等問題。[22]靳永翥認為，政策失敗的原因在于，在政策制定環(huán)節(jié)上存在一元化決策體制、較難感知社會問題、政策研究咨詢機構(gòu)成為陪襯等問題，在政策執(zhí)行與監(jiān)控環(huán)節(jié)上存在宣傳工作不到位、口號與行動脫節(jié)、目標偏離實際、政策透明度不夠等問題，在政策評估環(huán)節(jié)上存在虛假評估、決策者不重視評估、公眾評估參與難等問題，在政策終結(jié)環(huán)節(jié)上存在利益博弈、思維定勢等問題。[23]四是政策失靈成因制度說。在公共政策中，不論是政策制定者、政策執(zhí)行者還是社會公眾，其行為都受到制度的制約，政策失靈成因制度說從制度角度考察政策失靈的成因。如向玉瓊認為，政策失靈的原因在于官僚制，官僚制追求的工具理性和技術(shù)理性導(dǎo)致公共政策偏離公共利益。[24]彭莎麗認為，政策執(zhí)行失敗的根本原因在于制度短缺，即不合理的競爭激勵機制和政策執(zhí)行監(jiān)督機制匱乏導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗。[25]五是政策失靈成因利益說。一方面，公共政策的本質(zhì)在于公共利益;另一方面，人是理性自利的，往往以自己的利益追求為行為動機。在公共政策中，存在多種利益沖突，政策制定者維護公共利益與牟取私人利益的沖突，不同社會群體之間的利益沖突，政策失靈成因利益說從利益角度分析政策失靈的內(nèi)在動因。如莊德水認為，政策失敗的原因在于利益沖突，公職人員的私人利益追求導(dǎo)致公共決策和政策執(zhí)行的失敗。[26]米恩廣認為，政策失靈的原因在于政府之間、政府機關(guān)和公眾之間、政府組織與執(zhí)行者之間、執(zhí)行者之間的利益博弈。[27]

（四）政策失靈的應(yīng)對路徑

政策失靈是公共政策實踐中的困境，有效應(yīng)對政策失靈是提升公共政策科學(xué)化的基本前提。為此，學(xué)界從規(guī)范政策主體、完善政策過程、優(yōu)化政策工具、完善政策制度等方面提出應(yīng)對路徑。一是在政策主體方面，應(yīng)對政策失靈需要政策主體規(guī)范利益導(dǎo)向、優(yōu)化政策認知、完善政策文化。如徐敏寧認為，規(guī)制政策失靈需要從行政倫理方面提升政策主體的行政忠誠。[28]張華認為，治理政策失敗需要從法律、制度、文化方面規(guī)制決策者的自利行為。[29]劉偉忠認為，應(yīng)對政策失敗需要從提升認知能力、規(guī)范利益平衡、完善執(zhí)行機制、優(yōu)化組織文化等方面規(guī)范政策主體行為。[30]二是在政策過程方面，應(yīng)對政策失靈既需要完善政策制定、政策執(zhí)行、政策評估等政策過程，也需要完善決策、咨詢、信息、執(zhí)行等政策系統(tǒng)。如顧興華認為，應(yīng)對政策失敗需要推進政策制定過程科學(xué)化，完善決策信息系統(tǒng)，遵循科學(xué)決策程序;實現(xiàn)政策制定過程民主化，擴大公眾參與范圍，強化研究咨詢，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用;提高政策制定過程法治化程度，完善政策制定監(jiān)督約束機制。[31]于新恒認為，治理政策失效需要完善政策制定過程，通過把握客觀依據(jù)、運用持續(xù)發(fā)展理論和系統(tǒng)科學(xué)方法推進政策制定科學(xué)化。[32]靳永翥認為，矯治政策失敗需要強調(diào)過程的有機銜接，防止政策斷裂;暢通信息溝通渠道，?避免政策建構(gòu)出現(xiàn)偏差;強化政策的法制監(jiān)督，?克服政策執(zhí)行的隨意性;透明公共政策參與過程，防止政策評估個人臆斷;加強新政策氣氛渲染，減少公共政策終結(jié)難度。[33]三是在政策工具方面，應(yīng)對政策失靈需要加強對科學(xué)方法和科學(xué)手段的運用。如向玉瓊認為，消除政策失靈需要超越官僚制的工具理性，將合作制組織作為政策過程的載體，使政策過程可以進行多元主體互動的審慎思辨，避免政策失靈。[34]陳雪蓮認為，應(yīng)對政策失敗需要實行循證決策和政策審計，循證決策通過尋找具有真實性和公正性的決策證據(jù)來降低經(jīng)驗決策的不確定性，政策審計通過利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立以聯(lián)網(wǎng)審計、現(xiàn)場審計和大數(shù)據(jù)共享為核心內(nèi)容的現(xiàn)代審計體系。[35]四是在體制機制方面，應(yīng)對政策失靈需要政策過程和政策系統(tǒng)建立健全各方面體制機制，通過制度進行預(yù)警和矯正。如葉芬梅認為，矯正政策失靈需要健全科學(xué)化、民主化、法制化的政策制定與執(zhí)行機制以及建立公共政策失靈的預(yù)警機制。[36]胡凱、楊雄輝認為，矯正政策失靈需要優(yōu)化決策機制、構(gòu)建信息溝通機制、創(chuàng)新政策執(zhí)行機制和完善利益均衡機制。[37]王威、于歆認為，矯正政策失靈需要完善決策體制和監(jiān)控機制，實現(xiàn)公共決策科學(xué)化民主化法制化。[38]莊德水認為，應(yīng)對政策失敗需要建立健全防止利益沖突制度。[39]

總體來看，現(xiàn)有政策失靈理論分析較為全面，然而，也存在一些問題需要進一步厘清：第一，政策失靈內(nèi)涵界定不夠清晰。由于政策失靈的核心為“失靈”，而何為“失靈”，尚缺少明確的闡釋。第二，政策失靈表現(xiàn)分析不足。雖然部分學(xué)者對政策失靈的類型作了有益探索，但政策失靈作為政策實踐中存在的一種現(xiàn)象，應(yīng)當是具體的而非抽象的，政策失靈具體表現(xiàn)為哪些方面尚缺少相對明確的概括總結(jié)，影響了對政策失靈的理解和對機理的分析。第三，政策失靈分析深度不夠。一方面，對政策失靈的分析多停留于經(jīng)驗事實的描述，實證研究不足;另一方面，對政策失靈機理的分析較為寬泛，缺少特定角度的縱深分析。

二、政策失靈案例研究取得的進展

政策失靈的理論研究側(cè)重宏觀層面，案例研究則側(cè)重微觀層面。當前，學(xué)界對于政策失靈案例的研究多集中于經(jīng)濟、環(huán)境、教育、科技、衛(wèi)生等領(lǐng)域。

（一）經(jīng)濟領(lǐng)域

經(jīng)濟領(lǐng)域政策失靈的典型案例集中于房地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)和能源方面。在房地產(chǎn)領(lǐng)域，政策利益博弈較為復(fù)雜，中央政府、地方政府、房地產(chǎn)集團都存在利益訴求，同時，由于利益協(xié)調(diào)機制尚不完善，房地產(chǎn)領(lǐng)域政策調(diào)控往往成為“空調(diào)”。如王梅等人分析了房價調(diào)控政策失靈情況后認為，失靈原因在于中央與地方政府之間因財稅體制、權(quán)力分配體制和土地出讓體制而產(chǎn)生的利益博弈。消除失靈需設(shè)置雙贏的共享稅、建立全新的政績考核機制和將土地出讓金納入預(yù)算等措施。[40]徐自強、單雅杰分析了房產(chǎn)限購政策失靈情況后認為，失靈原因在于房產(chǎn)限購政策過程的非嚴密性、政府職能缺位、房產(chǎn)限購政策中的價值失范、互聯(lián)網(wǎng)的公用地悲劇。矯正失靈應(yīng)完善政策過程，規(guī)避信息不對稱風(fēng)險，加強法制教育，規(guī)范大眾傳媒。[41]在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，政策失靈往往與政策周期密切相關(guān)。地方政府為獲取政績，有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策往往存在短期行為，從而導(dǎo)致政策失敗。如劉虎、郗永勤分析了循環(huán)經(jīng)濟政策失靈情況后認為，失靈表現(xiàn)為重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨同化、依靠要素投入推動經(jīng)濟增長、尋租現(xiàn)象嚴重、資源配置低效，失靈根源在于各地方政府之間利益博弈。矯正失靈應(yīng)加強對地方政府的行為約束、建立科學(xué)的地方政績考核體系、以制度壓縮尋租存在空間、進一步深化經(jīng)濟體制改革。[42]張澤一、王春才分析了汽車產(chǎn)業(yè)政策失效情況后認為，失效原因在于市場競爭受到抑制、缺乏自主創(chuàng)新鼓勵機制、企業(yè)缺乏學(xué)習(xí)精神、利益主體尋租。消除失效需發(fā)揮市場競爭機制的作用、從經(jīng)濟性管制逐步轉(zhuǎn)向社會性管制、支持企業(yè)自主研發(fā)、推動產(chǎn)業(yè)重組。[43]楊莉分析了鋼鐵產(chǎn)業(yè)限產(chǎn)政策失敗情況后認為，失敗的根本原因在于既有政策的主要目標定位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢相錯位，應(yīng)對失敗需實行政策的生態(tài)轉(zhuǎn)向。[44]在能源領(lǐng)域，雖然能源政策出臺時間不長，但政策失靈與能源政策制定和實施過程關(guān)系密切。如盛明科等分析了我國能源政策失靈情況后認為，失靈表現(xiàn)在制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控等環(huán)節(jié)。矯正失靈應(yīng)準確界定能源政策作用領(lǐng)域、建立科學(xué)化的能源政策制定與執(zhí)行機制、加大對低碳型能源政策宣傳力度、營造有利于低碳型能源政策實施的外部環(huán)境。[45]

（二）環(huán)境領(lǐng)域

環(huán)境領(lǐng)域的政策失靈與我國經(jīng)濟發(fā)展歷程密切相關(guān)。改革開放以來，在經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就的同時，環(huán)境也作出了較大的犧牲。環(huán)境領(lǐng)域的政策失靈與兩方面因素密切相關(guān)：一是利益沖突，二是體制不完善。在環(huán)境政策失靈的利益沖突方面，包括政府自利傾向、府際利益博弈、部門利益博弈等。如王良偉分析了水污染治理政策失靈情況后認為，失靈根源在于政府的自利傾向，矯治失靈需健全責(zé)任追究機制、完善行政職權(quán)配置。[46]婁成武、常愛連分析了圍填海管制政策失效情況后認為，失效情況分為規(guī)模性控制政策失效和懲罰性政策失效，失效原因在于圍填海政策自身存在問題、地方政府單極價值觀、圍填海項目實施者難抵利益誘惑、機制不健全。應(yīng)對失效需彌補圍填海政策自身漏洞、轉(zhuǎn)變地方政府價值觀、提高政策受眾的覺悟、健全相關(guān)機制。[47]汪陽潔、張靜分析了耕地保護政策失靈情況后認為，失靈根源在于東部和中西部區(qū)域的利益主體——地方政府對耕地資源非農(nóng)化利用的競爭，應(yīng)對失靈需創(chuàng)新中西部地區(qū)發(fā)展模式、構(gòu)建耕地保護區(qū)補償機制、創(chuàng)新國家經(jīng)濟制度。[48]賴明苒等分析了退捕漁民利益補償政策失靈情況后認為，失靈表現(xiàn)為利益補償決策失誤、政策執(zhí)行效率低、再分配不公、監(jiān)管缺位。矯治失靈應(yīng)完善公共協(xié)商機制，糾正決策失誤，提高政策執(zhí)行效率，推進再分配公平，建立健全監(jiān)督審查體制。[49]在環(huán)境政策失靈的體制方面，主要是利益協(xié)調(diào)機理、科層制、環(huán)境管理體制等不完善。如楊建洲等分析了森林限額采伐管理政策失靈情況后認為，失靈表現(xiàn)在政策制定和政策執(zhí)行兩方面，失靈根源在于市場配置森林資源與計劃形式配置森林資源之間的體制沖突。矯治失靈需建立和完善森林資源宏觀調(diào)控體系，完善限額指標，實施分類管理，健全以源頭林木消耗管理為核心的林木采伐管理體系。[50]唐國建分析了跨界海域環(huán)境治理政策失靈情況后認為，失靈原因在于條塊不對稱、科層制管理中官僚主義作風(fēng)、部門敷衍推諉、地方政府利益沖突、地方執(zhí)行機關(guān)形式主義。[51]鄭光梁分析了環(huán)保政策失靈情況后認為，失靈原因在于環(huán)境保護宏觀管理體制不完善、政策執(zhí)行失靈、部門間缺乏協(xié)調(diào)、環(huán)境政策本身失當和政策價值取向偏差。矯正失靈需遵循環(huán)境保護主體多元化原則、政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則、政策執(zhí)行與監(jiān)督并行原則、環(huán)境保護政策手段的靈活多樣原則。[52]高忠文、王琪分析了海洋管理政策失靈情況后認為，失靈表現(xiàn)為海洋政策制定中的被動性和隨意性，海洋政策的低層次性，海洋政策的片面性，失靈原因在于涉海管理部門自身的利益追求，海洋政策制定者的有限理性，制度安排不合理。矯正失靈需完善海洋政策的利益整合機制、民主參與機制、政策監(jiān)控機制。[53]

（三）教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域

教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生是公共服務(wù)的重要內(nèi)容。教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域政策失靈，往往與政策議程設(shè)定中短期行為密切相關(guān)。對于政策制定者而言，由于地方政府官員任期有限，短期行為有助于提升政績，而教育、科技、衛(wèi)生政策具有投入多、見效慢、周期長的特點，不利于在短期提升政績。因此，在政策制定、政策執(zhí)行、政策評估階段都會存在一定的政策失靈現(xiàn)象。在教育方面，政策失靈體現(xiàn)在政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)控等各個階段。如趙鳳中分析了教育政策失靈情況后認為，失靈原因在于教育政策本身的理性有限，教育政策制定者受思維習(xí)慣的限制，使教育政策存在計劃不周、運行失調(diào)、人員缺位，教育政策分析不充分且缺乏完善的執(zhí)行監(jiān)督機制，注意力限度，時間延滯等問題。[54]張妙麗分析了隨遷子女義務(wù)教育政策失靈情況后認為，失靈表現(xiàn)為隨遷子女進入城市公辦學(xué)校接受義務(wù)教育設(shè)立眾多門檻，城市公辦學(xué)校與農(nóng)民工子弟學(xué)校教育資源存在較大差別，教育資源不平等，失靈原因在于政策自身不明確具體，政策執(zhí)行受制度制約，政策監(jiān)控機制不健全。[55]陳勝祥分析了農(nóng)村中職免費政策失靈情況后認為，失靈表現(xiàn)在中職招生和貧困學(xué)生資助環(huán)節(jié)，失靈原因在于政策實施中農(nóng)民偏好和政策組織目標存在沖突。糾正失靈需通過制度改革和文化改造重塑人們的教育偏好，整合國家中職助學(xué)金政策和農(nóng)村中職免費政策。[56]程家福、李瑛分析了高考加分政策失靈情況后認為，失靈表現(xiàn)為加分政策執(zhí)行過程失靈和加分政策執(zhí)行結(jié)果失靈，失靈原因在于資本侵蝕、加分政策執(zhí)行機制不健全、政策執(zhí)行者疏于盡職盡責(zé)。矯正失靈需發(fā)揮官方與民間主體的決策作用，建立健全加分政策執(zhí)行過程中的監(jiān)控機制，構(gòu)建多層次政策執(zhí)行者責(zé)任追究機制。[57]在科技方面，政策失靈的直接原因在于政策制定或政策執(zhí)行失誤，深層根源在于地方政府存在較為強烈的短期行為，滿足于通過科技模仿獲取產(chǎn)業(yè)數(shù)量提升，不愿意通過加大投入進行科技創(chuàng)新來獲取發(fā)展優(yōu)勢。如李俠、邢潤川分析了科技政策失靈情況后認為，科技政策失靈是指政府利用該政策沒有解決所要解決的問題，進而不能把政府的意向、方針、策略和限制有效執(zhí)行的情況，失靈表現(xiàn)為問題確認失誤和政策執(zhí)行失誤，應(yīng)對政策失靈需建立科技政策失靈的預(yù)警機制。[58]李建民、陳敏分析了地方科技政策失靈情況后認為，失靈表現(xiàn)為地方政府依靠要素投入推動經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同與過度競爭、地方政府與企業(yè)尋租現(xiàn)象嚴重、科技投入意愿無法滿足法定的增長要求，失靈根源在于地方政府為自身利益進行惡性博弈。應(yīng)對失靈需轉(zhuǎn)變政績考核理念，提升自主創(chuàng)新能力，遵循世界技術(shù)——經(jīng)濟范式更迭規(guī)律。[59]在醫(yī)療衛(wèi)生方面，政策失靈與政策體系密切相關(guān)，政策制定需要中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)。政策制定系統(tǒng)失靈容易引發(fā)政策失靈。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域政策失靈，除利益、體制等因素外，多與政策制定系統(tǒng)存在關(guān)聯(lián)。如王志強等人考察了藥品價格管制政策失靈情況后認為，失靈原因在于醫(yī)藥領(lǐng)域信息不對稱、醫(yī)療機構(gòu)處于特殊壟斷地位、被管制者規(guī)避管制，矯正失靈應(yīng)提高政府定價價格科學(xué)性，完善藥品價格管制政策，平衡產(chǎn)業(yè)鏈上競爭強度。[60]金今花等分析了醫(yī)藥衛(wèi)生政策失靈情況后認為，失靈的直接原因在于部門利益沖突、政策信息不對稱、多元利益博弈、政策短視效應(yīng)，失靈的深層原因在于政策失靈與政策客體逆向選擇行為，政策失靈與醫(yī)藥衛(wèi)生政策越位、缺位并存，政策失靈與政府角色困境，政策失靈與宏觀環(huán)境，矯正失靈需建立更為全面且系統(tǒng)化的醫(yī)改政策體系。[61]楊雪燕、李樹茁分析了出生性別比例偏高治理政策失效情況后認為，失效原因在于公共政策系統(tǒng)不協(xié)調(diào)，體現(xiàn)為政策的主體子系統(tǒng)內(nèi)部、客體子系統(tǒng)內(nèi)部、主體與客體子系統(tǒng)之間、本政策系統(tǒng)與其他政策之間以及本政策系統(tǒng)與環(huán)境之間五個方面。[62]

總體而言，政策失靈的案例研究為政策失靈分析提供了豐富的素材，揭示了各領(lǐng)域政策失靈的原因。從理論和案例研究的現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有政策失靈研究進行了一定程度的理論探索，提出了一系列富有啟發(fā)的觀點。但對政策失靈的研究，理論建構(gòu)不足，尚缺少一般性的理論來作為政策失靈分析的普遍模型。

三、政策失靈研究存在的問題與研究展望

（一）現(xiàn)有研究存在的問題

第一，問題界定模糊。當前，學(xué)界對政策失靈研究的界定較為籠統(tǒng)，從已有研究可以看出，政策失靈主要包括兩種情形——政策制定失靈和政策執(zhí)行失靈。政策制定失靈主要指制定出的公共政策本身存在錯誤或不合理之處;政策執(zhí)行失靈主要指政策執(zhí)行時變形走樣。而當前研究多將政策失靈籠統(tǒng)論述，問題界定較為模糊，不利于準確認識和分析問題。第二，研究內(nèi)容相對寬泛。政策失靈并不抽象，而是有具體表現(xiàn)?，F(xiàn)有研究對政策失靈現(xiàn)象的分析多側(cè)重宏觀層面，較為抽象。同時，公共政策有政策周期，體現(xiàn)為一定的政策過程，對政策失靈分析未能較好地結(jié)合政策過程，較為寬泛。第三，理論創(chuàng)新不足。當前，對于政策失靈進行了多角度的分析，但理論創(chuàng)新和分析深度有待進一步提升。如從利益角度分析政策失靈，根據(jù)理性經(jīng)濟人觀點，人是理性自利的，馬克思也提出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！?[63]由于人們追求自身利益始終如一，而同一地方的不同政策或不同地方的同一政策，有的存在政策失靈、有的不存在政策失靈，這些現(xiàn)象從利益角度難以較好闡釋。又如從制度角度分析政策失靈，現(xiàn)有研究多側(cè)重于制度不完善引發(fā)政策失靈，而對制度不完善引發(fā)政策失靈的內(nèi)在機理以及制度不完善的內(nèi)在機理，尚缺少較為深入的分析。

（二）研究展望

政策失靈問題是當代中國政策實踐中較為突出的現(xiàn)實問題，因而研究政策失靈問題具有重大的理論意義和現(xiàn)實意義。為加強政策失靈問題研究，筆者提出如下建議：第一，加強對政策失靈基本內(nèi)涵的研究。從語源學(xué)角度探析失靈內(nèi)涵，以此為基礎(chǔ)，探索較為清晰明確的政策失靈內(nèi)涵。第二，細化政策失靈階段分析。根據(jù)政策過程理論，公共政策可以劃分為政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)等幾個主要階段。政策失靈是公共政策全過程失靈還是部分公共政策過程失靈？現(xiàn)有研究表明，政策失靈在政策制定和政策執(zhí)行階段較為普遍、突出，因而應(yīng)將政策失靈研究細化為政策制定失靈和政策執(zhí)行失靈。而政策制定和政策執(zhí)行又可以劃分為一定的階段，將政策失靈與政策過程理論結(jié)合，有助于探索政策失靈研究的新路徑。第三，加強理論建構(gòu)。當前，政策失靈研究缺少較為系統(tǒng)的理論模型，影響了研究深度的拓展。在公共政策過程中，不論是維護和增進公共利益還是不同群體之間的利益博弈，或者政策制定者和執(zhí)行者謀取私人利益，這些利益追求都是通過具體的行為來實現(xiàn)的。托馬斯·戴伊認為：“公共政策就是政府選擇做與選擇不做的事情?！?[64]因此，以公共政策行為為切入點，構(gòu)建政策失靈的一般性理論模型，有助于更加透徹地理解公共政策。第四，優(yōu)化研究方法。一方面，加強實證研究，以政策失靈的現(xiàn)實案例作為研究重點，突出問題導(dǎo)向，建構(gòu)具有中國特色的公共政策理論;另一方面，加強比較研究，特別是中西對比，探尋政策失靈的共性機理和規(guī)律。

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（責(zé)任編輯：劉??鵬）

A?Summary?of?the?Study?on?the?Failure?of?Public?Policy?in?China

Wang?Yewen

Abstract：Policy?failure?is?a?common?phenomenon?in?the?world.The?academic?circles?of?our?country?mainly?analyze?the?connotation，performance，type，harm，cause?and?Countermeasure?of?policy?failure?from?two?aspects?of?theory?and?practice，so?as?to?deepen?the?understanding?of?policy?failure.However，there?are?still?some?problems?in?the?study?of?policy?failure，such?as?unclear?definition?of?basic?concepts，lack?of?theoretical?innovation，narrow?perspective，and?insufficient?depth?of?research.To?deepen?the?study?of?policy?failure，we?need?to?define?its?connotation?clearly?and?build?an?analysis?model?of?policy?failure;to?combine?policy?failure?with?policy?process，to?combine?speculative?analysis?with?empirical?analysis，to?analyze?the?specific?performance，internal?mechanism?and?response?ideas?of?policy?failure，?and?to?enhance?the?Chinese?characteristics?and?theoretical?innovation?of?policy?failure?analysis.

Key?words：public?policy;policy?failure;formulation;implementation