論行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行行為的可訴性

摘??????要：行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行行為認(rèn)定為“司法協(xié)助行為+行政行為”，可以在確保司法權(quán)威與提高執(zhí)行效率的同時(shí)促進(jìn)法治政府的建設(shè)，為當(dāng)事人合法權(quán)益救濟(jì)提供可能?！蛾P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第七項(xiàng)但書前的規(guī)定，因?yàn)槭芩痉?quán)作用，是不具有可訴性的司法協(xié)助義務(wù);但書后的規(guī)定，因?yàn)橛行姓C(jī)關(guān)獨(dú)立自主的意思表示，是具有可訴性的行政行為。其中，但書中“擴(kuò)大執(zhí)行范圍”包括執(zhí)行范圍內(nèi)容、種類、期限的擴(kuò)大，“采取違法方式”包括濫用職權(quán)、超越職權(quán)以及程序違法?！翱s小執(zhí)行范圍”“不作為”“擅自撤銷或變更”等協(xié)助執(zhí)行違法行為需要通過類推適用的方式對(duì)條款的法律漏洞予以填補(bǔ)。

關(guān)??鍵??詞：司法協(xié)助;行政行為;法治政府

中圖分類號(hào)：D925.3????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????????文章編號(hào)：1007-8207（2020）04-0092-09

收稿日期：2019-12-01

作者簡(jiǎn)介：鄭琳（1993—），男，江蘇揚(yáng)中人，清華大學(xué)法學(xué)院2017級(jí)博士生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、行政訴訟法學(xué)、警察法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“法治中國(guó)建設(shè)背景下警察權(quán)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：15JZD010;清華大學(xué)自主科研計(jì)劃文科專項(xiàng)項(xiàng)目“警察法學(xué)理論體系之重構(gòu)”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2016THZWYX01。

行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行行為（以下簡(jiǎn)稱“協(xié)助執(zhí)行行為”）是否可訴，是司法實(shí)踐中頗具爭(zhēng)議的話題。如規(guī)劃部門和房產(chǎn)登記部門根據(jù)人民法院協(xié)助執(zhí)行通知書的要求轉(zhuǎn)移登記，該行為是否可訴，就有不同的觀點(diǎn)。[1]2018年出臺(tái)的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）規(guī)定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書作出的執(zhí)行行為不屬于受案范圍，但行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實(shí)施的除外。《行訴解釋》基本沿襲了2004年《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實(shí)施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《批復(fù)》）的精神，對(duì)于行政機(jī)關(guān)協(xié)助法院執(zhí)行行為的裁判思路是“一般不可訴，例外可訴”。從法院的角度看，這樣的規(guī)定有其合理性。在當(dāng)前重點(diǎn)解決“執(zhí)行難”的情況下，為了確保法院的判決得到有效執(zhí)行，必須尋求行政機(jī)關(guān)的協(xié)助執(zhí)行。①?gòu)男姓鄬?duì)人以及利害關(guān)系人的角度看，如果行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行行為無法提起行政訴訟，顯然缺乏了最直接和便捷的司法救濟(jì)手段。筆者認(rèn)為，只有理解行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行行為的性質(zhì)及其制度邏輯，正確適用《行訴解釋》第一條第二款第七項(xiàng)的規(guī)定，才能在確保法院判決得到有效執(zhí)行的同時(shí)，促進(jìn)法治政府的建設(shè)。

一、協(xié)助執(zhí)行行為性質(zhì)的認(rèn)定及其制度邏輯

協(xié)助執(zhí)行行為的性質(zhì)究竟如何認(rèn)定，目前，具有代表性的是“司法協(xié)助行為”說、“行政行為”說和“司法協(xié)助行為+行政行為”說。

“司法協(xié)助行為”說將行政機(jī)關(guān)協(xié)助法院執(zhí)行的行為認(rèn)定為一種司法協(xié)助行為，是目前較為主流的一種觀點(diǎn)，該觀點(diǎn)同時(shí)意味著對(duì)“行政行為”說的否定。如有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)協(xié)助法院執(zhí)行行為屬于司法協(xié)助行為，是司法行為的延伸，而不是一個(gè)獨(dú)立的行政行為。[2]江必新認(rèn)為，這種執(zhí)行行為的啟動(dòng)程序在于人民法院和仲裁機(jī)關(guān)的法律文書，執(zhí)行事項(xiàng)和內(nèi)容基于人民法院和仲裁機(jī)關(guān)的法律文書，執(zhí)行機(jī)關(guān)并沒有獨(dú)立的意志。[3]法院發(fā)出的協(xié)助執(zhí)行通知書實(shí)際上就是法院發(fā)出的命令，協(xié)助執(zhí)行人必須聽從。[4]有學(xué)者亦認(rèn)為，將協(xié)助執(zhí)行行為被排除在受案范圍外應(yīng)當(dāng)不存在爭(zhēng)議，其非行使行政職能作出的行為，本質(zhì)上不屬于行政行為。[5]

“行政行為”說將協(xié)助執(zhí)行行為認(rèn)定為一種行政行為，多是從保障相對(duì)人合法權(quán)益的角度出發(fā)。因?yàn)橹挥姓J(rèn)定為行政行為，相對(duì)人才能提起復(fù)議和訴訟救濟(jì)。如有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)因協(xié)助執(zhí)行法院判決和裁定而作出的行政行為，是行使行政職權(quán)的具體行為，該行為如果侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益，當(dāng)事人可以提起行政訴訟。[6]有學(xué)者具體到公安協(xié)助法院執(zhí)行領(lǐng)域，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)協(xié)助控制被執(zhí)行人車輛的行為屬于強(qiáng)制措施，將該行為認(rèn)定為具體行政行為，有助于當(dāng)事人提起行政訴訟尋求救濟(jì)。[7]

“司法協(xié)助行為+行政行為”說。持這一觀點(diǎn)主要是出于對(duì)2004年《批復(fù)》和2018年《行訴解釋》第一條第二款第七項(xiàng)規(guī)定的整體理解。最高人民法院的一則判例就生動(dòng)詮釋了協(xié)助執(zhí)行行為包含司法協(xié)助行為與行政行為兩種行為性質(zhì)：“行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書作出的執(zhí)行行為，屬于履行法律規(guī)定的協(xié)助義務(wù)，不是行政機(jī)關(guān)的自主行政行為，”①“例外情況下，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為屬于行政訴訟受案范圍……在性質(zhì)上不再屬于實(shí)施司法協(xié)助的執(zhí)行行為，應(yīng)當(dāng)受到司法審查并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任?！雹?/p>

就“司法協(xié)助行為”的觀點(diǎn)而言，協(xié)助執(zhí)行行為是司法權(quán)的延伸和繼續(xù)，因?yàn)樵谶@一過程中，行政機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立意志，受生效司法文書的羈束。該觀點(diǎn)以國(guó)家法律意志的執(zhí)行為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的優(yōu)先性，但沒有注意到行政權(quán)并非完全從屬于司法權(quán)，當(dāng)行政權(quán)一旦逾越司法權(quán)的涵攝范圍，就可能淪為另外一種性質(zhì)的行為。“行政行為”的觀點(diǎn)認(rèn)為協(xié)助執(zhí)行行為也是行政機(jī)關(guān)行使具體職權(quán)的行政行為，并非因?yàn)橛兴痉ㄒ蛩氐慕槿耄透淖兤湫袨樾再|(zhì)。問題在于，協(xié)助執(zhí)行行為畢竟是司法權(quán)作用于行政權(quán)的結(jié)果，與一般行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)助、配合并不相同，不能簡(jiǎn)單用行政行為的理論分析。“司法協(xié)助行為+行政行為”觀點(diǎn)則認(rèn)為行政機(jī)關(guān)依法協(xié)助法院執(zhí)行的行為屬于司法協(xié)助行為，但執(zhí)行擴(kuò)大范圍或違法采取措施的行為屬于行政行為。

筆者贊同“司法協(xié)助行為+行政行為”說。行政行為是行政主體基于行政職權(quán)作出的產(chǎn)生法律效果的行為。[8]作為可訴的行政行為的核心構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)有自主的意思表示，而完全遵照法院執(zhí)行意圖的行為就不符合，只是司法協(xié)助行為而非行政行為。觀察行政行為的形成，包括行政機(jī)關(guān)的意思形成、意思確定（蓋章）、表示（意思通知+意思內(nèi)容實(shí)施）三個(gè)過程。[9]行政機(jī)關(guān)在協(xié)助法院執(zhí)行過程中，顯然沒有自身意思形成的過程，即使最終有意思表示于外部而產(chǎn)生法律效果，[10]也是由法院承受。但行政機(jī)關(guān)執(zhí)行擴(kuò)大范圍或違法采取措施，卻有自己的獨(dú)立意思表示在內(nèi)，構(gòu)成行政行為成立的要件，最終則由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)后果。①

從文義解釋角度分析，協(xié)助執(zhí)行行為包含“協(xié)助行為”與“執(zhí)行行為”雙重涵義，兼具行政與司法的屬性。從體系解釋的角度分析，《行訴解釋》對(duì)受案范圍采取否定式理解是否屬于行政行為是重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，《行訴解釋》第一條第二款第七項(xiàng)（協(xié)助執(zhí)行行為）但書前的規(guī)定無法被納入整條的受案范圍，不屬于行政行為。反之，但書后的規(guī)定可以被納入，證明其屬于行政行為。從歷史解釋角度分析，2004年的《批復(fù)》明確協(xié)助執(zhí)行行為是行政機(jī)關(guān)的法定協(xié)助義務(wù)，不屬于受案范圍，但當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在協(xié)助執(zhí)行時(shí)擴(kuò)大了范圍或違法采取措施造成其損害，提起行政訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)受理?！杜鷱?fù)》但書前的行為即屬于司法協(xié)助行為，但書后的規(guī)定屬于行政行為，這一規(guī)定基本被《行訴解釋》第一條第二款第七項(xiàng)規(guī)定吸收，因此，從司法解釋原意上看，也應(yīng)當(dāng)是“司法協(xié)助行為+行政行為”。

協(xié)助執(zhí)行行為“司法協(xié)助行為+行政行為”說，從法政策的角度考慮，也有其充分的合理性。司法權(quán)相對(duì)于行政權(quán)與立法權(quán)一直處于弱勢(shì)地位，其生效裁判的執(zhí)行往往需要行政部門的配合執(zhí)行。如果沒有法律的明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)很可能對(duì)于法院送達(dá)的協(xié)助執(zhí)行通知書置之不理。為了確保法院的判決得到有效執(zhí)行，必須要有剛性的法律約束和配合機(jī)制，給予行政機(jī)關(guān)一定的責(zé)任豁免權(quán)，這也使得行政機(jī)關(guān)的協(xié)助法院執(zhí)行行為作為“司法協(xié)助行為”有其存在的必要性。但為了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，限制行政機(jī)關(guān)濫用裁量權(quán)，給予行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行行為的責(zé)任豁免并不是無限的，只要行政機(jī)關(guān)逾越了協(xié)助執(zhí)行行為的界限，就必然要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，成為適格的行政訴訟的被告。因此，筆者認(rèn)為，協(xié)助執(zhí)行行為“司法協(xié)助行為+行政行為”說是對(duì)協(xié)助執(zhí)行行為性質(zhì)整體、全面的理解，沒有割裂執(zhí)行國(guó)家法律意志與保障公民合法權(quán)益之間的關(guān)系。該觀點(diǎn)是行政權(quán)在司法權(quán)與公民權(quán)之間的一種平衡，本質(zhì)是利益衡量后的產(chǎn)物。如果片面強(qiáng)調(diào)協(xié)助執(zhí)行的“司法協(xié)助”屬性，可能導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)司法解釋但書后條款適用的弱化，不利于公民權(quán)的保護(hù)。反之，如果將協(xié)助執(zhí)行行為完全斷定為一種可訴的行政行為，不僅會(huì)引起行政機(jī)關(guān)的反感，影響其協(xié)助執(zhí)行的積極性，而且可能會(huì)引發(fā)大量的訟累，同樣不利于法院執(zhí)行的開展。協(xié)助執(zhí)行行為只有建立在“司法協(xié)助行為+行政行為”的理論基礎(chǔ)之上，才能為公民合法權(quán)益特別是訴訟救濟(jì)的保障提供可能，促進(jìn)法治政府的建設(shè)。

二、協(xié)助執(zhí)行行為相關(guān)條款的理解與適用

（一）但書前的規(guī)定：不具有可訴性的司法協(xié)助義務(wù)

《行訴解釋》關(guān)于“協(xié)助執(zhí)行行為”的主要規(guī)定，除了直接繼受2004年最高人民法院的《批復(fù)》精神外，其與之前的規(guī)定也存在密切聯(lián)系（見下表）。

具有代表性的“協(xié)助執(zhí)行”的法律條款以及司法性文件

[法律、司法性文件 “義務(wù)”體現(xiàn) 《民事訴訟法》（1991.4.9） 有關(guān)單位必須辦理財(cái)產(chǎn)權(quán)證照轉(zhuǎn)移手續(xù) 《海事訴訟特別程序法》（1999.12.25） 有義務(wù)協(xié)助海事法院執(zhí)行扣押船舶命令 《最高人民法院、國(guó)土資源部、建設(shè)部關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國(guó)土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》（法發(fā)[2004]5號(hào)） 應(yīng)當(dāng)按照人民法院的生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書辦理協(xié)助執(zhí)行事項(xiàng) 《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實(shí)施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)》（法釋[2004]6號(hào)） 必須履行的法定協(xié)助義務(wù) 《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)不履行人民法院協(xié)助執(zhí)行義務(wù)行為是否屬于行政訴訟受案范圍的答復(fù)》（[2012]行他字第17號(hào)） 必須履行的法定協(xié)助義務(wù) 《最高人民法院、國(guó)家工商總局關(guān)于加強(qiáng)信息合作規(guī)范執(zhí)行與協(xié)助執(zhí)行的通知》（法[2014]251號(hào)） 應(yīng)當(dāng)按照人民法院的生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書辦理協(xié)助執(zhí)行事項(xiàng) ]

通過梳理發(fā)現(xiàn)，協(xié)助執(zhí)行行為具有以下三個(gè)特征：

⒈具有強(qiáng)烈的義務(wù)色彩。盡管《行訴解釋》第一條第二款第七項(xiàng)但書前的規(guī)定，沒有直接說明協(xié)助執(zhí)行是一項(xiàng)義務(wù)，但通過梳理相關(guān)的法律、司法性文件發(fā)現(xiàn)，“必須履行的法定協(xié)助義務(wù)”“有義務(wù)協(xié)助執(zhí)行”等措辭，表明協(xié)助執(zhí)行具有強(qiáng)烈的義務(wù)色彩。此外，法律義務(wù)往往是與“應(yīng)當(dāng)”“必須”相關(guān)聯(lián)的，雖然“應(yīng)當(dāng)”并不完全等同于“法律義務(wù)”，[11]但在司法文件中“應(yīng)當(dāng)參照”的規(guī)范表述，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說常常意味著必須要去做，自由裁量的空間則很小。對(duì)于不予協(xié)助執(zhí)行的，有關(guān)人員甚至?xí)媾R著追究法律責(zé)任的可能。①奧地利學(xué)者凱爾森認(rèn)為，法律義務(wù)不過是法律規(guī)范對(duì)某行為在規(guī)范中賦予制裁的那個(gè)人的關(guān)系而已，[12]“追究責(zé)任”這一制裁規(guī)范，更是佐證協(xié)助執(zhí)行強(qiáng)烈的義務(wù)性。同時(shí)，稅務(wù)、工商等行政機(jī)關(guān)內(nèi)部批復(fù)文件，也明確表明協(xié)助法院執(zhí)行是一項(xiàng)法定的協(xié)助義務(wù)。②除了法律法規(guī)、規(guī)范性文件明確外，法官裁判亦將協(xié)助執(zhí)行行為認(rèn)定為法定的協(xié)助義務(wù)。如在“海南博今文化投資股份有限公司不服?？谑蟹慨a(chǎn)管理局撤銷房屋產(chǎn)權(quán)證案”中，法院就認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實(shí)施的行為，是行政機(jī)關(guān)必須履行的法定協(xié)助義務(wù)，當(dāng)事人請(qǐng)求撤銷行政機(jī)關(guān)的協(xié)助執(zhí)行行為不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。①

⒉受司法權(quán)作用。《行訴解釋》第一條第二款第七項(xiàng)但書前的規(guī)定表明“協(xié)助執(zhí)行”是一項(xiàng)義務(wù)，而且是“法定的協(xié)助義務(wù)”，根本原因還是司法權(quán)作用于行政權(quán)的結(jié)果，并不符合行政權(quán)運(yùn)用的要件，[13]這就使得協(xié)助執(zhí)行具有較強(qiáng)的司法性，是“司法協(xié)助”而非一般的“行政協(xié)助”，無法用行政行為的司法審查標(biāo)準(zhǔn)來判斷。司法權(quán)與行政權(quán)這兩種權(quán)力之間不存在絕對(duì)的一個(gè)權(quán)力優(yōu)于另一權(quán)力的一般性規(guī)定，只有在針對(duì)同一對(duì)象產(chǎn)生效力的時(shí)候才談得上相互位階的問題。[14]協(xié)助執(zhí)行行為，正因?yàn)槭芩痉?quán)作用，是司法權(quán)的繼續(xù)和延伸，司法權(quán)才相對(duì)優(yōu)先于行政權(quán)。在行政訴訟的視角下，行政權(quán)的獨(dú)立性也受到司法權(quán)威性的制約與監(jiān)督。[15]受司法權(quán)作用的另一個(gè)表現(xiàn)是行政權(quán)能動(dòng)的空間比較狹窄，行政機(jī)關(guān)對(duì)法院生效的裁判文書以及協(xié)助執(zhí)行通知書只能作形式審查，提審查建議，還不能停止協(xié)助執(zhí)行。②在我國(guó)目前的民事執(zhí)行領(lǐng)域，法院是執(zhí)行主體，不同于一般西方國(guó)家執(zhí)行的市場(chǎng)化或行政化，[16]法院的執(zhí)行行為需要賦予其權(quán)威性。

⒊不具有可訴性。協(xié)助執(zhí)行是一項(xiàng)法定義務(wù)，受司法權(quán)作用的結(jié)果，因此不具有可訴性。具體而言，法定義務(wù)意味著協(xié)助執(zhí)行的合法性、正當(dāng)性。這樣的條件預(yù)設(shè)，使得當(dāng)事人一般不容易對(duì)協(xié)助執(zhí)行的行為性質(zhì)和效力產(chǎn)生質(zhì)疑。而從司法權(quán)作用的結(jié)果來看，行政機(jī)關(guān)作出的協(xié)助執(zhí)行行為在性質(zhì)上屬于人民法院司法行為的延伸和實(shí)現(xiàn)，當(dāng)事人要求對(duì)行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行人民法院生效裁判的行為進(jìn)行合法性審查，事實(shí)上就是要求人民法院對(duì)已被生效裁判羈束的爭(zhēng)議進(jìn)行審查，因而不能得到準(zhǔn)許。③生效裁判具有羈束力，在訴訟上又可稱之為判決的既判力。在實(shí)體層面上，法院的判決對(duì)所涉爭(zhēng)議的權(quán)威判斷已經(jīng)被固定下來，拘束當(dāng)事人和后訴法院行為。在程序?qū)用嫔希瑒t禁止重復(fù)起訴以及既判事項(xiàng)拘束后訴。[17]當(dāng)事人對(duì)合法、正當(dāng)?shù)膮f(xié)助執(zhí)行行為提出司法審查，即是對(duì)判決的既判力的違背，協(xié)助執(zhí)行行為因此不具備可訴性。然而，協(xié)助執(zhí)行行為不具有可訴性，并不意味著當(dāng)事人的合法權(quán)益無法得到救濟(jì)，當(dāng)事人可以通過審判監(jiān)督程序提出救濟(jì)。

（二）但書后的規(guī)定：具有可訴性的行政行為

協(xié)助執(zhí)行行為，只有“擴(kuò)大執(zhí)行范圍”或“采取違法方式”，侵害了行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的合法權(quán)益，①才脫離司法的羈束，蛻變成具有行政機(jī)關(guān)獨(dú)立意志的行政行為，受到司法審查。②《行訴解釋》第一條第二款第七項(xiàng)但書后的規(guī)定較之2004年《批復(fù)》規(guī)定沒有強(qiáng)調(diào)“當(dāng)事人認(rèn)為”的主觀判斷以及“造成其損害”的客觀后果，因此，如何理解“擴(kuò)大執(zhí)行范圍”或“采取違法方式”，也是厘清協(xié)助執(zhí)行行為是否具有可訴性的邊界所在。

從“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)檢索的案例來看，法院從“擴(kuò)大執(zhí)行范圍”和“采取違法方式”來判定行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行行為違法的并不多見。③這說明法院傾向于認(rèn)定協(xié)助執(zhí)行行為屬于“司法協(xié)助行為”，對(duì)于但書后的條款并沒有激活使用，可能導(dǎo)致的結(jié)果就是對(duì)于當(dāng)事人的合法權(quán)益疏于保護(hù)。因此，從法教義學(xué)的角度，理解“擴(kuò)大執(zhí)行范圍”和“采取違法方式”，可以為司法裁判提供指引，更好地激活但書后的條款，在執(zhí)行法律與保障人權(quán)之間取得相對(duì)平衡。

⒈對(duì)“擴(kuò)大執(zhí)行范圍”的理解。執(zhí)行范圍的擴(kuò)大，具體包括內(nèi)容、種類、期限等方面，一般經(jīng)過形式審查，可以直接判斷。一是執(zhí)行內(nèi)容范圍的擴(kuò)大。生效裁判文書或協(xié)助執(zhí)行通知書上所載的協(xié)助執(zhí)行內(nèi)容是確定的，一旦行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行內(nèi)容的范圍擴(kuò)大，就會(huì)成為具有可訴性的行政行為。在“王踐不服雙流縣房產(chǎn)管理局其他行政行為案”中，房管局作出的123號(hào)決定（撤銷488號(hào)房產(chǎn)證），明顯超越了協(xié)助執(zhí)行內(nèi)容的范圍（生效裁判并未對(duì)488號(hào)房產(chǎn)認(rèn)定及裁判），二審法院就認(rèn)定該行為系新的具體行政行為，屬于受案范圍。④如法院僅請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)協(xié)助查扣被執(zhí)行人名下的特定車輛，如果公安機(jī)關(guān)查扣被執(zhí)行人名下的所有車輛，該行為就擴(kuò)大了協(xié)助執(zhí)行內(nèi)容的范圍。[18]二是執(zhí)行種類范圍的擴(kuò)大。擴(kuò)大執(zhí)行種類范圍的，就是變更協(xié)助執(zhí)行的行為類型。如海事機(jī)關(guān)主要協(xié)助執(zhí)行“禁止辦理船舶進(jìn)出港簽證”“限制船舶處分、抵押、光船租賃”等許可或確認(rèn)類事項(xiàng)，但如果協(xié)助執(zhí)行船舶“不予離港”“禁止離港”等行政強(qiáng)制措施性的要求，就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行種類范圍的擴(kuò)大。[19]如法院僅僅要求公安機(jī)關(guān)協(xié)助查詢被執(zhí)行人信息，公安機(jī)關(guān)不能主動(dòng)作出禁止車輛變更的行為，否則亦屬于擴(kuò)大執(zhí)行種類的范圍。[20]三是執(zhí)行期限的范圍擴(kuò)大。如法院在執(zhí)行中查封財(cái)產(chǎn)的期限為兩年，兩年屆滿時(shí)法院未續(xù)封，則查封自動(dòng)失效，[21]行政機(jī)關(guān)不能將期限任意擴(kuò)大至三年甚至四年，否則就屬于擴(kuò)大執(zhí)行期限的范圍。

⒉對(duì)“采取違法方式”的理解。“采取違法方式”主要包括濫用職權(quán)、超越職權(quán)、程序違法等行為方式，換言之，行政機(jī)關(guān)未依法履行協(xié)助執(zhí)行行為的都屬于采取違法方式。一是濫用職權(quán)。如行政機(jī)關(guān)工作人員根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書，將本應(yīng)當(dāng)是直接轉(zhuǎn)移登記房屋產(chǎn)權(quán)的事項(xiàng)，先進(jìn)行了注銷登記，然后過戶給第三人，導(dǎo)致行政相對(duì)人的合法權(quán)益實(shí)際遭受到了侵害。由此行政機(jī)關(guān)工作人員在整個(gè)協(xié)助執(zhí)行過程中存在濫用職權(quán)之嫌，可認(rèn)定為采取違法方式。二是超越職權(quán)。以公安機(jī)關(guān)為例，如公安機(jī)關(guān)工作人員在協(xié)助法院強(qiáng)制執(zhí)行過程中，對(duì)于暴力抗法的當(dāng)事人，沒有合法使用限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，而是直接使用警用器械，暴力毆打拒絕、阻撓執(zhí)行的當(dāng)事人以達(dá)到制服、威懾的效果，該行為就明顯屬于超越職權(quán)的違法行為。同時(shí)，還有公安機(jī)關(guān)超越管轄權(quán)限的情形。如公安機(jī)關(guān)在異地協(xié)助法院執(zhí)行過程中，未尋求當(dāng)?shù)毓才浜?，就直接控制被?zhí)行人，亦屬于超越職權(quán)。三是程序違法。協(xié)助執(zhí)行行為違反法定程序?qū)儆诓扇∵`法方式之一，如行政機(jī)關(guān)作出協(xié)助執(zhí)行的行為，應(yīng)當(dāng)送達(dá)或告知當(dāng)事人，這是行政行為生效的最低程序要求，否則應(yīng)屬于程序違法。[22]此外，行政機(jī)關(guān)在協(xié)助執(zhí)行過程中，違反中立、公開、參與性原則，[23]應(yīng)當(dāng)回避的沒有回避，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人陳訴、申辯的沒有聽取，應(yīng)當(dāng)說明理由的沒有說明，應(yīng)當(dāng)公開聽證的沒有聽證等，都屬于程序違法。

（三）整條適用的例外：獨(dú)立的行政行為而非協(xié)助執(zhí)行行為

法院要求行政機(jī)關(guān)就屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的特定事項(xiàng)作出一定行為，如果行政機(jī)關(guān)在作出該行為時(shí)依法能夠自主調(diào)查取證、自主適用法律、自主決定結(jié)果，則該行為反映了行政機(jī)關(guān)的自由意思，屬于可訴的具體行政行為，而不是協(xié)助執(zhí)行行為（見下圖）。在“宿州市防腐安裝有限公司訴淮北市人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)產(chǎn)權(quán)界定案”中，法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)向受訴法院出具的《說明》，是其履行職權(quán)核查后自主判斷作出的，屬于體現(xiàn)其獨(dú)立意思的行政行為，并非協(xié)助執(zhí)行人民法院生效裁判的行為。①

在司法實(shí)踐中，很容易混淆行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院要求所作的行為是協(xié)助執(zhí)行行為還是獨(dú)立行政行為，如果從調(diào)查取證、適用法律到最后作出決定，都是行政機(jī)關(guān)獨(dú)立意志的體現(xiàn)，毫無疑問是獨(dú)立的行政行為而非協(xié)助執(zhí)行行為，也就無需適用《行訴解釋》第一條第二款第七項(xiàng)規(guī)定，直接具有可訴性。反之，如果行政機(jī)關(guān)沒有自主判斷的權(quán)力，只能按照人民法院要求的內(nèi)容履行，②則屬于協(xié)助執(zhí)行行為。此時(shí)，要再進(jìn)一步判斷行政機(jī)關(guān)是否依法協(xié)助執(zhí)行，如果“擴(kuò)大執(zhí)行范圍”或“采取違法方式”，則是具有可訴性的行政行為，反之則是不具有可訴性的司法協(xié)助行為。

行政行為與協(xié)助執(zhí)行行為

（四）條款漏洞的填補(bǔ)

有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行《行訴解釋》第一條第二款第七項(xiàng)規(guī)定是存在法律漏洞的。該條款并沒有囊括協(xié)助執(zhí)行行為（特別是違法）的各種情形，這是需要通過法律內(nèi)法的續(xù)造完成的。[24]具體而言，《行訴解釋》主要是對(duì)2004年《批復(fù)》規(guī)定的吸收，對(duì)于2013年《批復(fù)》所規(guī)定的不履行協(xié)助執(zhí)行行為①，2014年《批復(fù)》所規(guī)定的撤銷或變更協(xié)助執(zhí)行行為②，以及司法實(shí)踐可能出現(xiàn)的“縮小協(xié)助執(zhí)行范圍”等違法情形并未涉及。[25]

對(duì)于《行訴解釋》第一條第二款第七項(xiàng)所存在的法律漏洞，類推適用是主要的填補(bǔ)方式。以“縮小協(xié)助執(zhí)行范圍”為例，其與“擴(kuò)大協(xié)助執(zhí)行范圍”本質(zhì)上都是變更法定的協(xié)助執(zhí)行范圍，對(duì)當(dāng)事人或第三人的合法權(quán)益造成侵害的行為?！皵U(kuò)大協(xié)助執(zhí)行范圍”屬于可訴的行政行為，“縮小協(xié)助執(zhí)行范圍”亦是。類似的是，“擅自撤銷或變更協(xié)助執(zhí)行行為”可類推為行政機(jī)關(guān)“采取違法方式”，“不作為”在本質(zhì)上也是一種違法行為，[26]同樣屬于“采取違法方式”。對(duì)于《行訴解釋》第一條第二款第七項(xiàng)所存在的法律漏洞，通過類推適用的漏洞填補(bǔ)方式，可以將行政機(jī)關(guān)協(xié)助法院執(zhí)行行為中各種違法情形囊括其中，這些協(xié)助執(zhí)行行為無疑具備獨(dú)立行政行為的特征，因而具有可訴性。

結(jié)??語(yǔ)

在當(dāng)前的立案登記制背景之下，為防止大量的訴訟涌上法庭，對(duì)于《行訴解釋》第一條第二款第七項(xiàng)的理解與適用就顯得尤為重要。因?yàn)槿绻紝f(xié)助執(zhí)行行為認(rèn)定為行政行為并使其具備可訴性，當(dāng)事人無疑會(huì)糾纏于行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行行為，意圖通過行政訴訟謀取自身的權(quán)益，給法院帶來大量的訟累。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)也會(huì)擔(dān)憂陷入訴訟風(fēng)險(xiǎn)，從而怠于履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)。反之，如果協(xié)助執(zhí)行行為一律不可訴，則會(huì)為行政機(jī)關(guān)的違法作為提供“溫床”，不利于當(dāng)事人自身權(quán)益的維護(hù)。因此，對(duì)于該條款的理解與適用，必須要充分理解協(xié)助執(zhí)行行為的雙重屬性。換言之，協(xié)助執(zhí)行行為具備“司法協(xié)助行為+行政行為”的雙重屬性，是法院為了防止累訟，確保判決得到有效執(zhí)行，在給予行政機(jī)關(guān)一定責(zé)任豁免和維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益之間，利益衡量后的產(chǎn)物。

綜上所述，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院要求作出的行為，如果是自主作出的，則不適用于《行訴解釋》第一條第二款第七項(xiàng)，該行政行為具備可訴性。如果行政機(jī)關(guān)是非自主作出的，則要區(qū)分情形對(duì)待。行政機(jī)關(guān)合法、正當(dāng)?shù)膮f(xié)助執(zhí)行行為，作為法定的司法協(xié)助義務(wù)，由于司法權(quán)的作用而不具備可訴性，但為了促進(jìn)法治政府的建設(shè)，行政機(jī)關(guān)的協(xié)助執(zhí)行行為一旦擴(kuò)大執(zhí)行范圍（內(nèi)容、種類、期限的擴(kuò)大）以及采取違法方式（濫用職權(quán)、超越職權(quán)、程序違法），就創(chuàng)設(shè)、變更了新的法律關(guān)系，而成為具備獨(dú)立意志的行政行為，具有可訴性。此外，行政機(jī)關(guān)“縮小執(zhí)行范圍”“不作為”“擅自撤銷或變更”等協(xié)助執(zhí)行違法行為通過類推適用的方式，也應(yīng)當(dāng)屬于可訴的行政行為。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

On?the?Litigability?of?Administrative?Organ's?Assistance?in?Execution

Zheng?Lin

Abstract：The?administrative?organ's?assistance?in?execution?is?identified?as?“Judicial?Assistance?Act+administrative?act”，?which?can?not?only?ensure?the?judicial?authority?and?improve?the?efficiency?of?execution，but?also?promote?the?construction?of?the?government?under?the?rule?of?law，so?as?to?provide?the?possibility?for?the?legal?rights?and?interests?of?the?parties.To?be?specific，the?provisions?before?the?proviso?of?paragraph?7，paragraph?2，Article?1?of?the?interpretation?on?the?application?of?the?administrative?procedure?law?of?the?people's?Republic?of?China?are?not?actionable?obligations?of?judicial?assistance?due?to?the?role?of?judicial?power;the?provisions?after?the?proviso?are?actionable?administrative?acts?due?to?the?expression?of?the?will?of?the?administrative?organ?to?be?independent?and?independent.Among?them，the?“expansion?of?the?scope?of?implementation”?in?the?proviso?includes?the?expansion?of?the?content，type?and?time?limit?of?the?scope?of?implementation，and?the?“adoption?of?illegal?means”?includes?abuse?of?power，overstepping?power?and?illegal?procedures.“Narrow?the?scope?of?enforcement”，“omission”，“revocation?or?change?without?authorization”?and?other?illegal?acts?to?assist?in?the?enforcement?need?to?be?filled?by?analogy.

Key?words：judicial?assistance;administrative?act;government?by?law