醫(yī)療糾紛中行政調(diào)解的應(yīng)用研究*——以浦東新區(qū)為例

楊曉光

2018年10月1日，我國實施的《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》重新規(guī)制了醫(yī)療糾紛的解決途徑，改變了《醫(yī)療事故處理條例》確立的醫(yī)療爭議先協(xié)商后調(diào)解、訴訟的路徑選擇機(jī)制，自行協(xié)商不再是前置程序，醫(yī)患雙方可以自行選擇糾紛解決途徑，通過協(xié)商、第三方調(diào)解和訴訟來解決醫(yī)療糾紛。新條例最大的變化是在糾紛途徑中加入了行政調(diào)解途徑，將行政調(diào)解提高到與其他糾紛途徑同等重要的地位，這標(biāo)志著以前很少在化解醫(yī)患糾紛中使用的行政調(diào)解途徑要開始發(fā)揮重要的作用了。 2019年4月，上海市衛(wèi)生健康委員會出臺了《上海市醫(yī)療糾紛行政調(diào)解實施辦法(試行)》對上海市醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的申請、受理和調(diào)解程序進(jìn)行了初步的規(guī)定。本文通過歸納總結(jié)行政調(diào)解的概念和特點，梳理行政調(diào)解較之人民調(diào)解、司法調(diào)解的特色，并結(jié)合浦東新區(qū)醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的實踐情況，分析浦東新區(qū)醫(yī)療糾紛行政調(diào)解中的問題，提出具體的解決辦法以期為今后運(yùn)用行政調(diào)解化解醫(yī)療糾紛提供參考。

1 行政調(diào)解綜述

1.1 行政調(diào)解概述

行政調(diào)解是在社會管理過程中，由行政機(jī)關(guān)或者其他法律、法規(guī)、行政機(jī)關(guān)授權(quán)的組織主持的，以國家政策、法律法規(guī)以及社會善良風(fēng)俗為依據(jù)，以當(dāng)事人自愿為原則，通過斡旋、調(diào)停等方法，促使雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而解決爭議的一種糾紛解決方式[1]。行政調(diào)解分為狹義的行政調(diào)解和廣義的行政調(diào)解，狹義的行政調(diào)解僅指政府機(jī)構(gòu)利用公權(quán)力化解民事糾紛，廣義的行政調(diào)解還包括行政復(fù)議中的調(diào)解、行政訴訟中的調(diào)解等一方是行政機(jī)關(guān)的調(diào)解方式。行政調(diào)解作為一種重要的糾紛解決方式，在國內(nèi)外都有廣泛的應(yīng)用，美國、法國都通過立法確立了行政調(diào)解制度，我國改革開放以后從中央到地方也相繼出臺了有關(guān)行政調(diào)解的政策決定和法律規(guī)定，2010年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中明確指出要把行政調(diào)解作為地方各級人民政府和有關(guān)部門的重要職責(zé)，《治安管理處罰法》中規(guī)定輕微的治安違法行為，可以由公安機(jī)關(guān)調(diào)解處理，蘇州市、廣州市、遼寧省近幾年也相繼出臺了關(guān)于行政調(diào)解的地方性法規(guī)?？v觀我國目前行政調(diào)解的實踐情況，主要應(yīng)用于治安管理、市場監(jiān)督管理、知識產(chǎn)權(quán)管理、勞動人事管理等領(lǐng)域。2002年出臺的《醫(yī)療事故處理條例》首次將行政調(diào)解作為解決醫(yī)療事故爭議的途徑之一。

1.2 行政調(diào)解的優(yōu)勢

目前，我國的調(diào)解制度主要包括人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解三種類型[2]。行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解相比有如下幾點優(yōu)勢：第一，行政調(diào)解是由公權(quán)力機(jī)關(guān)主持下的調(diào)解，比人民調(diào)解威懾力大，比司法調(diào)解程序便捷。人民調(diào)解是社會組織進(jìn)行的第三方調(diào)解，雖然地位中立但是由于缺乏公權(quán)力的保障，往往比較隨意，對糾紛雙方缺乏威懾力。司法調(diào)解是法院主持下的調(diào)解，公正性和權(quán)威性雖然很高，但是程序復(fù)雜，需要當(dāng)事人花費大量的時間。行政調(diào)解程序簡便，糾紛化解時間大大縮短。第二，行政調(diào)解可以通過調(diào)解快速解決輕微行政違法行為，有利于節(jié)約公共資源。實踐中最多的是公安機(jī)關(guān)在處理輕微治安違法事件時，如果肇事方接受公安機(jī)關(guān)的調(diào)解及時對受害方進(jìn)行民事上的賠償并得到受害方的原諒，可以免除對其進(jìn)行行政處罰，這種處理方式大大提高了民事糾紛的化解效率，有效地節(jié)約了行政辦案資源。第三，行政調(diào)解人員專業(yè)性強(qiáng)，有利于準(zhǔn)確化解糾紛。行政調(diào)解員都是政府部門的執(zhí)法類、專技類或者綜合管理類的公務(wù)員，他們本身就是行政執(zhí)法方面的專家，比人民調(diào)解員和法官更加熟悉行政法規(guī)，可以從更專業(yè)的角度幫助糾紛雙方化解矛盾。

2 醫(yī)療糾紛中行政調(diào)解的現(xiàn)實需求與實踐情況

2.1 行政調(diào)解的現(xiàn)實需求

2.1.1 契合“放管服”的政府改革思路

近年來，我國政府進(jìn)行“放管服”的政府職能改革，減少審批事項，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。行政調(diào)解有助于政府轉(zhuǎn)變行為方式，促進(jìn)服務(wù)型政府的構(gòu)建[3]。行政調(diào)解作為一種由行政機(jī)關(guān)參與的糾紛解決機(jī)制，可以充分發(fā)揮政府管服結(jié)合的管理方式。以醫(yī)療糾紛為例，行政機(jī)關(guān)幫助醫(yī)患雙方化解醫(yī)療糾紛首先體現(xiàn)了政府的服務(wù)職能；其次，由于衛(wèi)生行政部門本身就是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門，如果發(fā)現(xiàn)醫(yī)療糾紛中醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在違法違規(guī)行為可以及時進(jìn)行處理，從而有效地進(jìn)行監(jiān)管，提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療質(zhì)量。

2.1.2 完善我國的“大調(diào)解”制度的運(yùn)行，將矛盾化解在基層

近年來人民調(diào)解發(fā)展十分迅速，已經(jīng)成為醫(yī)療糾紛處理的主要途徑，司法調(diào)解也大量地運(yùn)用于司法審判過程中，有效地提高了訴訟效率，但是行政調(diào)解在醫(yī)療爭議的處理中卻一直處于尷尬的境地，不能有效地發(fā)揮作用。2019年10月，黨的十九屆四中全會做出的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)社會治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出要完善行政調(diào)解與司法調(diào)解、人民調(diào)解的聯(lián)動工作體系。這就要求行政調(diào)解不但要發(fā)揮與人民調(diào)解和司法調(diào)解同樣的作用，還要與其他調(diào)解方式形成完善的聯(lián)動機(jī)制。進(jìn)行如何應(yīng)用行政調(diào)解化解醫(yī)患糾紛的研究就是對這一決定的探索，使三種調(diào)解途徑都能在醫(yī)患糾紛中發(fā)揮作用，讓“大調(diào)解”制度更加完善，使醫(yī)患矛盾及時、高效地化解在基層。

2.1.3 醫(yī)療機(jī)構(gòu)希望通過行政調(diào)解及時化解醫(yī)療糾紛

以上海市浦東新區(qū)為例，2017年、2018年浦東新區(qū)發(fā)生的醫(yī)療糾紛雖然賠償數(shù)量略有下降，但是上報的糾紛數(shù)卻在大量增加，見表1。為了了解目前浦東新區(qū)發(fā)生的醫(yī)療糾紛中醫(yī)療機(jī)構(gòu)對于糾紛解決路徑的選擇意愿，筆者對轄區(qū)內(nèi)的二、三級公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)和部分民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)查。在受訪的對象中，有81.82%的民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)和75.86%的二、三級醫(yī)療機(jī)構(gòu)愿意通過行政調(diào)解來解決醫(yī)療糾紛，主要理由是衛(wèi)生行政部門作為醫(yī)院的主管部門做出的調(diào)解具有擔(dān)保性，讓患方主觀感覺執(zhí)行力更強(qiáng)，能夠迅速達(dá)成協(xié)議。由此可見，行政調(diào)解有很大的現(xiàn)實需求，是醫(yī)方愿意去選擇的一條糾紛解決途徑。

表1 浦東新區(qū)醫(yī)療糾紛數(shù)量情況

2.1.4 緩解目前其他糾紛處理途徑的壓力

在《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》出臺以前，浦東新區(qū)醫(yī)療糾紛處理途徑主要有四條：第一，雙方自行協(xié)商；第二，向浦東新區(qū)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(以下簡稱“醫(yī)調(diào)委”)申請人民調(diào)解；第三，浦東新區(qū)醫(yī)療事故處理辦公室(以下簡稱“事故辦”)申請醫(yī)療事故行政處置；第四，向浦東新區(qū)人民法院提起民事訴訟。筆者對近三年通過醫(yī)調(diào)委、事故辦和近兩年通過法院途徑解決醫(yī)療糾紛的情況進(jìn)行了調(diào)查，醫(yī)調(diào)委糾紛調(diào)解數(shù)和賠償數(shù)額總體呈上升趨勢，見表2。到事故辦申請醫(yī)療事故技術(shù)鑒定的數(shù)量近三年一直處于增長趨勢，其中2019年同比增加28.9%，見表3。到法院提起訴訟并申請醫(yī)療損害鑒定數(shù)見表4，近兩年也都呈上升趨勢。2019年醫(yī)療事故鑒定和醫(yī)療損害鑒定的數(shù)量都是同比大幅提升，法院委托鑒定積壓嚴(yán)重，鑒定時間大大延長，造成醫(yī)療糾紛遲遲不能定性。行政調(diào)解的實施能夠緩解醫(yī)療事故鑒定和醫(yī)療損害鑒定的壓力，幫助法院和醫(yī)學(xué)會提高工作效率，節(jié)約社會資源。

表2 浦東新區(qū)醫(yī)調(diào)委調(diào)解情況

表3 浦東新區(qū)事故辦受理醫(yī)療事故鑒定情況

表4 浦東新區(qū)醫(yī)療損害訴訟情況

2.2 浦東新區(qū)醫(yī)療糾紛行政調(diào)解實踐情況

《上海市醫(yī)療糾紛行政調(diào)解實施辦法(試行)》中第四條規(guī)定，區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所具體承擔(dān)行政調(diào)解的受理、調(diào)解等工作。浦東新區(qū)醫(yī)療事故處理辦公室目前是設(shè)置在浦東新區(qū)衛(wèi)生健康委員會監(jiān)督所的職能科室，負(fù)責(zé)浦東新區(qū)醫(yī)療糾紛行政處理?！夺t(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》出臺后，浦東事故辦一直在積極探索行政調(diào)解的實踐方法，主動嘗試調(diào)解了一些前來投訴和咨詢的醫(yī)療糾紛，截止到2019年11月共調(diào)解醫(yī)療糾紛10起，見表5。范圍涵蓋了浦東新區(qū)各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)，其中三級醫(yī)療機(jī)構(gòu)3起，二級醫(yī)療機(jī)構(gòu)3起，一級醫(yī)療機(jī)構(gòu)2起，社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)2起。涉及七類科室，其中麻醉科1起，中醫(yī)科2起，體檢科2起，老年科2起，骨科1起，口腔科1起，心內(nèi)科1起。賠償金額最低0.8萬元，最高9.0萬元，在簽署協(xié)議60天內(nèi)都執(zhí)行完畢，執(zhí)行率達(dá)100.0%，未出現(xiàn)再次通過其他途徑解決的情況。

表5 2018年10月～2019年10月浦東新區(qū)事故辦調(diào)解案件情況

3 浦東新區(qū)應(yīng)用行政調(diào)解中遇到的問題

3.1 未成立專門的醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機(jī)構(gòu)

《上海市醫(yī)療糾紛行政調(diào)解實施辦法(試行)》第四條規(guī)定，受市衛(wèi)生主管部門委托，市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)全市開展醫(yī)療糾紛行政調(diào)解工作。區(qū)衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)實施本行政區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)生的醫(yī)療糾紛行政調(diào)解工作。以浦東新區(qū)為例，行政調(diào)解工作目前由浦東新區(qū)事故辦承擔(dān)，該辦公室一共有7名衛(wèi)生監(jiān)督員，除了行政調(diào)解工作之外還要承擔(dān)醫(yī)療事故行政受理、醫(yī)療事故(損害)行政處罰、醫(yī)療糾紛投訴舉報等多項職能，每年要處理大量的行政處罰和投訴舉報案件，人員編制嚴(yán)重不足，亟需成立專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)，招錄更多專業(yè)的調(diào)解人員。

3.2 行政調(diào)解機(jī)制不夠完善

根據(jù)《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》的規(guī)定，在行政調(diào)解中醫(yī)患雙方為了明確責(zé)任可以申請專家咨詢或者由調(diào)解機(jī)構(gòu)委托醫(yī)療損害鑒定，但是目前專家資詢庫還未落實，委托醫(yī)療損害鑒定的程序也沒有出臺，這樣就會影響行政調(diào)解的實施。

3.3 行政調(diào)解的范圍受到一定制約

根據(jù)《上海市醫(yī)患糾紛預(yù)防和調(diào)解辦法》的規(guī)定，患方訴求超過3萬元的，要通過醫(yī)調(diào)委進(jìn)行調(diào)解，這就意味著行政調(diào)解的范圍暫時被限定在3萬元以內(nèi)，從而限制了行政調(diào)解的作用。浦東新區(qū)目前超過3萬元的行政調(diào)解案件都是通過浦東新區(qū)醫(yī)調(diào)委進(jìn)行簽約的。

3.4 行政調(diào)解書的效力問題

《人民調(diào)解法》和《民事訴訟法》都規(guī)定了糾紛雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議后可以共同到人民法院申請司法確認(rèn)，經(jīng)過法院確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力。但是，對于行政調(diào)解協(xié)議書是否可以通過法院進(jìn)行確認(rèn)，目前沒有明確的法律規(guī)定，這就使行政調(diào)解協(xié)議處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，一旦一方反悔，就會使調(diào)解前功盡棄，不利于糾紛的解決。

4 行政調(diào)解的應(yīng)用對策

4.1 成立浦東新區(qū)行政調(diào)解專門機(jī)構(gòu)

在浦東新區(qū)衛(wèi)健委監(jiān)督所事故辦的基礎(chǔ)上，整合事故辦醫(yī)療事故行政處置和醫(yī)療糾紛行政調(diào)解等職能成立浦東新區(qū)醫(yī)療糾紛行政調(diào)處中心(辦公室)，設(shè)立兩個固定調(diào)解辦工地點和若干個流動便民調(diào)解工作室。浦東新區(qū)衛(wèi)健委監(jiān)督所(以下簡稱“衛(wèi)監(jiān)所”)事故辦目前在衛(wèi)監(jiān)所總部有一個辦公地點，在浦東南匯地區(qū)設(shè)立一個工作站，這兩個辦公地點可以作為固定的行政調(diào)解點。由于浦東轄區(qū)范圍大，衛(wèi)監(jiān)所在轄區(qū)范圍內(nèi)設(shè)有十個派出執(zhí)法機(jī)構(gòu)(中隊)，每個執(zhí)法機(jī)構(gòu)(中隊)轄區(qū)內(nèi)都有1家～2家二、三級醫(yī)療機(jī)構(gòu)和其他社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，為了方便醫(yī)患雙方就近調(diào)解，可以在中隊設(shè)置流動調(diào)解站，一旦中隊轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)出現(xiàn)糾紛需要行政調(diào)解，工作人員就到流動調(diào)解站進(jìn)行調(diào)解工作。

4.2 建立專業(yè)化的行政調(diào)解員隊伍

行政調(diào)解作為行政部門利用公權(quán)力進(jìn)行的調(diào)解行為，調(diào)解人員應(yīng)當(dāng)是以衛(wèi)生行政部門的公職人員為主體，吸納兼具醫(yī)學(xué)和法學(xué)知識的人[4]。以浦東新區(qū)為例，行政調(diào)解員應(yīng)當(dāng)是衛(wèi)監(jiān)所的監(jiān)督員，此外通過政府購買服務(wù)的形式聘請基層法律工作者、醫(yī)院退休醫(yī)務(wù)人員協(xié)助監(jiān)督員進(jìn)行調(diào)解工作。目前，浦東事故辦7名監(jiān)督員的配置是不能滿足現(xiàn)實需要的，今后要根據(jù)具體的業(yè)務(wù)情況增加人員編制，每名監(jiān)督員在調(diào)解時配備一名助理調(diào)解員，協(xié)助監(jiān)督員開展行政調(diào)解工作。

4.3 完善行政調(diào)解運(yùn)行機(jī)制

4.3.1 建立非訴醫(yī)療損害鑒定機(jī)制

《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》規(guī)定，行政調(diào)解中醫(yī)患雙方或者衛(wèi)生行政部門可以委托專業(yè)部門進(jìn)行醫(yī)療損害鑒定?！渡虾Ｊ嗅t(yī)療糾紛行政調(diào)解實施辦法(試行)》第十七條提出了委托鑒定的四點要求。浦東新區(qū)下一步可以在此框架內(nèi)參照醫(yī)療事故鑒定委托程序，建立醫(yī)療損害委托鑒定的具體操作程序，首先，明確委托申請的日期和鑒定周期；其次，由于醫(yī)療損害鑒定是可以跨區(qū)縣委托鑒定機(jī)構(gòu)鑒定，要建立與其他區(qū)縣鑒定機(jī)構(gòu)的移送機(jī)制；最后，與上一級鑒定機(jī)構(gòu)建立再次鑒定移送機(jī)制。

4.3.2 建立行政調(diào)解專家咨詢機(jī)制

浦東新區(qū)行政調(diào)解機(jī)構(gòu)專家咨詢的機(jī)制可以借鑒人民調(diào)解專家咨詢程序并在此基礎(chǔ)上加以完善。在申請條件上，人民調(diào)解專家咨詢要滿足以下幾種情況：預(yù)估賠付金額可能超過10萬元的；患者已死亡的；醫(yī)患雙方對爭議事實存在重大分歧的；預(yù)估保險理賠金額超過10萬元且承保機(jī)構(gòu)建議的；其他需要進(jìn)行專家咨詢的情形[5]。行政調(diào)解可以規(guī)定以醫(yī)療事故(損害)等級作為啟動專家咨詢的條件，不以患方訴求為啟動原因，如規(guī)定對于有可能構(gòu)成四級以上醫(yī)療事故(損害)的糾紛可以啟動專家咨詢。對于專家咨詢會醫(yī)患雙方是否應(yīng)當(dāng)參加，目前各地醫(yī)調(diào)委做法不一，浦東新區(qū)醫(yī)調(diào)委專家分析會只允許醫(yī)方參加，患方不參加，筆者認(rèn)為行政調(diào)解專家分析會可以參照鑒定會的模式，讓醫(yī)患雙方都參加，這樣更能體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的公平公正。

4.3.3 探索行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)路徑

行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)是達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議之后，當(dāng)事人共同向人民法院提出申請，確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議效力。人民法院依法作出確認(rèn)裁定后，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人有權(quán)向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行[2]。行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)是大調(diào)解背景下落實訴訟與非訴訟糾紛解決路徑相銜接的重要內(nèi)容，2011年4月出臺的十六部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》第三條提出，經(jīng)人民調(diào)解組織、行政調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以依法向人民法院申請司法確認(rèn)。雖然對于《民事訴訟法》第一百九十四條是否只能對人民調(diào)解協(xié)議才能進(jìn)行司法確認(rèn)的理解在學(xué)術(shù)上存在爭論，但是從近幾年最高法的相關(guān)司法解釋中可以看出，為了及時有效地化解糾紛，基層法院還是可以將行政調(diào)解協(xié)議納入到司法確認(rèn)范圍內(nèi)。實踐中司法系統(tǒng)和政府部門就推進(jìn)行政調(diào)解司法確認(rèn)做出過嘗試，2015年山東省沂源縣人民法院就對沂源縣衛(wèi)生局主持的一起醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議做出了司法確認(rèn)的裁定，《蘇州市行政調(diào)解辦法》中也規(guī)定了行政調(diào)解協(xié)議可以申請司法確認(rèn)。筆者認(rèn)為，行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)是司法確認(rèn)程序的應(yīng)有之意，通過對民事訴訟法的解釋完全可以進(jìn)行實際操作，浦東新區(qū)作為國家綜合配套改革的試驗區(qū)應(yīng)當(dāng)走在全國的前列，實現(xiàn)行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的實質(zhì)化。

4.3.4 建立行政調(diào)解調(diào)保對接模式

近幾年醫(yī)療責(zé)任保險被大規(guī)模推廣，對及時化解醫(yī)療糾紛起到了很大的作用。2019年12月28日通過的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第四十七條規(guī)定，國家完善醫(yī)療風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，鼓勵醫(yī)療機(jī)構(gòu)參加醫(yī)療責(zé)任保險或者建立醫(yī)療風(fēng)險基金，鼓勵患者參加醫(yī)療意外保險。浦東新區(qū)目前所有的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)都購買了醫(yī)療責(zé)任保險，部分社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)也開始購買。為了使達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議后賠償金額盡快落實到位，應(yīng)當(dāng)建立行政調(diào)解的調(diào)保對接模式。2017年浦東新區(qū)人民調(diào)解開始推行調(diào)保對接，目前存在兩種模式，一種是醫(yī)調(diào)委調(diào)解成功后通知保險公司進(jìn)行理賠，另一種是保險服務(wù)公司全程參與幫助醫(yī)療機(jī)構(gòu)完成保險理賠。行政調(diào)解可以參考類似模式建立適合自身的調(diào)保對接模式，幫助醫(yī)療機(jī)構(gòu)及時理賠，讓患方及時得到賠償。

4.4 探索行政調(diào)解中以調(diào)帶罰的新型監(jiān)管模式

醫(yī)療糾紛中行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解最大的不同是調(diào)解主體是醫(yī)方的監(jiān)管部門，衛(wèi)生行政部門在調(diào)解醫(yī)療糾紛的同時還要對醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)管，雖然行政機(jī)關(guān)可以利用自己的權(quán)威性來促進(jìn)糾紛協(xié)議的達(dá)成，但是許多醫(yī)療機(jī)構(gòu)還是擔(dān)心行政部門的介入會引來不必要的行政處罰，筆者對浦東新區(qū)部分公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)查，有69%的受訪公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)和67%的受訪社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)認(rèn)為選擇行政調(diào)解解決醫(yī)療糾紛會引起行政處罰，如果醫(yī)方通過行政調(diào)解及時與患者達(dá)成調(diào)解協(xié)議并履行行政部門可以從輕、減輕或者免予行政處罰，有93%的受訪公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)愿意選擇行政調(diào)解，受訪的社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)該問題的選擇率更是達(dá)到了100%。由此可見，探索行政調(diào)解中以調(diào)帶罰的監(jiān)管模式對于推進(jìn)醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的實施是很有幫助的。實踐中，公安機(jī)關(guān)對于情節(jié)輕微的治安管理行為都是調(diào)解結(jié)案，對相對人免予處罰。雖然衛(wèi)生行政部門沒有關(guān)于在醫(yī)療糾紛中發(fā)現(xiàn)違法行為該如何處置的具體規(guī)定，但是衛(wèi)生行政部門仍然可以依據(jù)處罰裁量基準(zhǔn)并結(jié)合違法情節(jié)對醫(yī)方從輕、減輕或者免予處罰，《行政處罰法》第二十七條規(guī)定，主動消除或者減輕違法行為危害后果的，配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的不予行政處罰。以浦東新區(qū)為例，日常中發(fā)生的醫(yī)療糾紛往往是損害后果不大的糾紛，還有的是因病歷書寫不規(guī)范和告知不規(guī)范引起的糾紛，對于這種程度的糾紛如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)能夠及時補(bǔ)救并配合行政機(jī)關(guān)調(diào)解工作，可以認(rèn)定為主動消除違法行為，配合調(diào)查的行為可以從輕、減輕和免除行政處罰，在及時化解糾紛的同時又不違反依法行政的原則。下一步浦東新區(qū)應(yīng)該出臺更加細(xì)化的以調(diào)帶罰的實施辦法，明確哪些行為可以不罰，哪些行為可以從輕、減輕處罰，使該模式規(guī)范化、科學(xué)化。

5 結(jié)語

十九屆四中全會提出堅持完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立行政調(diào)解在醫(yī)療糾紛處理中的運(yùn)行機(jī)制就是對我國醫(yī)療衛(wèi)生制度體系的完善，在大調(diào)解的背景下運(yùn)用行政調(diào)解化解醫(yī)患矛盾就是在醫(yī)療監(jiān)管領(lǐng)域推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。浦東新區(qū)作為改革開放的排頭兵，應(yīng)當(dāng)抓住擁有國家深化改革綜合試驗平臺的優(yōu)勢，大膽創(chuàng)新，勇于突破，在醫(yī)療糾紛領(lǐng)域大力推廣行政調(diào)解，將行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)設(shè)想、行政調(diào)解以調(diào)帶罰綜合監(jiān)管模式等創(chuàng)新內(nèi)容實質(zhì)化，打造出一套可推廣、可復(fù)制的醫(yī)療糾紛行政調(diào)解模式，幫助上海乃至全國減少醫(yī)患沖突的發(fā)生，構(gòu)建更加平安、和諧的就醫(yī)環(huán)境。