行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制存在的問題及對策

李曉斌

摘 要：2012年財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，各單位積極開展內(nèi)部控制建設(shè)，提高了內(nèi)部管理水平。本文以行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制中存在的問題為出發(fā)點(diǎn)并提出相應(yīng)的解決措施，對推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制提供了相應(yīng)的實(shí)踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)支撐。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;內(nèi)控報(bào)告

為進(jìn)一步全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)，2017年3月1日，財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（以下簡稱“管理制度”），標(biāo)志著我國行政事業(yè)單位全面內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段?！豆芾碇贫取穼π姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制的目的和依據(jù)、適用范圍、內(nèi)部控制報(bào)告的定義、內(nèi)部控制報(bào)告編制的原則、內(nèi)部控制報(bào)告的責(zé)任主體、內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)開展方式等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。對行政事業(yè)單位“建立內(nèi)控報(bào)告制度，促進(jìn)內(nèi)控信息公開”起到了重要作用，但行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制參與度不高、重視不夠、力量薄弱、拘泥于完成任務(wù)、結(jié)果運(yùn)用不充分等問題依然存在。因此，健全和完善內(nèi)部控制報(bào)告編制對行政事業(yè)單位規(guī)范運(yùn)行、防范風(fēng)險(xiǎn)具有決定性的意義。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制的重要意義

1.建設(shè)服務(wù)型政府，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制工作，是推動(dòng)建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建國家治理體系的客觀要求，也是提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、管理質(zhì)量，對提升行政事業(yè)單位的社會(huì)公信力具有重要的意義。

2.規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，防范重大風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制，重點(diǎn)在于“以編促建、強(qiáng)化分析，推動(dòng)整改”。各單位在報(bào)告編制中，逐步建立和完善各項(xiàng)內(nèi)部控制管理制度，通過軟件的大數(shù)據(jù)分析，找準(zhǔn)問題的薄弱環(huán)節(jié)，有效推進(jìn)整改，對規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、推進(jìn)廉政建設(shè)，防范重大風(fēng)險(xiǎn)具有重要作用。

3.統(tǒng)一報(bào)告編制，規(guī)范內(nèi)控建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制包括內(nèi)部控制的建立與實(shí)施、覆蓋單位和業(yè)務(wù)層面，重點(diǎn)涉及六大領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，綜合反映了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)情況。編制方式上，財(cái)政部要求采取內(nèi)部控制軟件進(jìn)行，對報(bào)告的格式和信息要求進(jìn)行了統(tǒng)一，不得自行修改或刪減報(bào)告及附表格式，充分提高了報(bào)告編制的信息化水平，體現(xiàn)了內(nèi)部控制報(bào)告編制的全面性、規(guī)范性。

4.關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域、保障資產(chǎn)安全

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)費(fèi)預(yù)算、資金收支、政府采購、固定資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目及合同管理等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，突出重點(diǎn)、兼顧一般，對行政事業(yè)單位執(zhí)行“三重一大”集體聯(lián)簽制度，規(guī)范了對國有資產(chǎn)的管理等監(jiān)督，保障了國有資產(chǎn)的安全和完整。

5.揮示范引領(lǐng)，促進(jìn)信息公開

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制，選取內(nèi)部控制工作開展成效突出的先進(jìn)單位作為典型宣傳，通過提煉總結(jié)，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，促進(jìn)了行政事業(yè)單位內(nèi)控信息公開，增加內(nèi)部控制報(bào)告編制的透明度和影響力。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制存在的問題

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制自2016年實(shí)施以來，取得了明顯的成效，但問題仍然存在。

1.報(bào)告編制缺乏權(quán)威，部門參與度不夠

行政事業(yè)單位內(nèi)控報(bào)告編制是一項(xiàng)系統(tǒng)、權(quán)威的工程，報(bào)告的編制只是督促手段，而建立一個(gè)依法治理、權(quán)責(zé)清楚、規(guī)范運(yùn)行的管理制度才是重點(diǎn)和難點(diǎn)。2015年以來，行政事業(yè)單位內(nèi)控報(bào)告編制在財(cái)政部門的牽頭下，取得了顯著的成效和豐碩的經(jīng)驗(yàn)。但是，管理制度的建立不是一帆風(fēng)順的，須明確劃分部門職責(zé)，僅通過內(nèi)控報(bào)告來督促建章立制，顯得有點(diǎn)乏力;目前，人大、紀(jì)監(jiān)、審計(jì)等權(quán)威部門參與部門內(nèi)部控制建設(shè)的力度還不夠。

2.報(bào)告編制不夠重視，未達(dá)全面性要求

自行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告試編以來，絕大多數(shù)單位高度重視，通過建章立制，有力推進(jìn)了單位內(nèi)部控制建設(shè)。然而，也有一些主要負(fù)責(zé)人思想上對內(nèi)部控制報(bào)告編制的重要性認(rèn)識(shí)還不到位，影響和阻礙了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的發(fā)展。如，一些行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人更注重抓好經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)及其他業(yè)績，未親自主持內(nèi)部控制報(bào)告編制，沒有發(fā)動(dòng)所有部門和全員參與內(nèi)部控制報(bào)告編制。

3.報(bào)告編制力量薄弱，未達(dá)實(shí)操性要求

行政事業(yè)單位內(nèi)控報(bào)告編制是一個(gè)煩瑣、復(fù)雜的工作，由于信息化程度越來越高，在編制過程中出現(xiàn)了很多問題，導(dǎo)致報(bào)告編制的質(zhì)量不高。主要原因一是編制人員專業(yè)知識(shí)水平參差不齊，缺乏系統(tǒng)的編制培訓(xùn);二是一些部門采取政府購買服務(wù)，委托中介機(jī)構(gòu)編制，但是由于時(shí)間緊迫、操作性強(qiáng)，一些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)人員在短時(shí)間內(nèi)也很難系統(tǒng)、全面地了解部門的職責(zé)劃分和權(quán)力運(yùn)行等實(shí)際情況，導(dǎo)致編制的內(nèi)控報(bào)告操作性較差。

4.報(bào)告編制過于復(fù)雜，拘泥于完成任務(wù)

自財(cái)政部采取軟件編制報(bào)告以來，對報(bào)告的格式和信息要求進(jìn)行了統(tǒng)一，不得自行修改或刪減報(bào)告及附表格式，確實(shí)提高了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制的信息化水平。但在內(nèi)控報(bào)告編制實(shí)踐中，主要還是由財(cái)務(wù)部門來完成，除了對單位層面和業(yè)務(wù)層面等領(lǐng)域的規(guī)章制度進(jìn)行梳理外，財(cái)務(wù)人員最頭痛的就是上傳附件，由于一些單位相關(guān)制度沒有建立起來，無規(guī)章制度可以上傳，加之內(nèi)控報(bào)告要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)上交，造成了財(cái)務(wù)人員只能應(yīng)付。

5.報(bào)告編制應(yīng)用滯后，未有效推動(dòng)整改

行政事業(yè)單位內(nèi)控報(bào)告編制完成后，軟件都能夠自動(dòng)進(jìn)行大數(shù)據(jù)計(jì)算，分析出內(nèi)控建設(shè)存在的問題，并提出有效的建議，但是在內(nèi)部控制報(bào)告提交以后，沒有人來制定問題整改清單，督促制度建設(shè)及執(zhí)行中存在問題的整改，從而影響了對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制重點(diǎn)、難點(diǎn)問題的分析及評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的改進(jìn)對策

1.堅(jiān)持政府主導(dǎo)，納入目標(biāo)考核

為切實(shí)落實(shí)行政事業(yè)單位全面內(nèi)部控制報(bào)告，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，紀(jì)監(jiān)部門、人事部門、財(cái)政審計(jì)部門等應(yīng)當(dāng)共同參與的建設(shè)機(jī)制，并將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告工作納入部門年度目標(biāo)考核，落實(shí)行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人責(zé)任制。同時(shí)，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，加大保障力度，以確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.落實(shí)主要責(zé)任，強(qiáng)化檢查監(jiān)督

為提高對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制的重視，一是要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，讓單位主要負(fù)責(zé)人牢固樹立內(nèi)控建設(shè)的理念，徹底摒棄輕視內(nèi)控制度的錯(cuò)誤意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制報(bào)告編制是全面加強(qiáng)國家治理、規(guī)范和改進(jìn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的需要;二是要落實(shí)主要負(fù)責(zé)人責(zé)任制，主要負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制報(bào)告的真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé);三是要強(qiáng)化檢查監(jiān)督，堅(jiān)持對內(nèi)部控制報(bào)告存在明顯質(zhì)量問題或以往年份監(jiān)督檢查不合格單位進(jìn)行重點(diǎn)核查，以確保全面內(nèi)部控制報(bào)告編制的質(zhì)量和整改事項(xiàng)的落實(shí)。

3.加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高編制質(zhì)量

隨著行政事業(yè)單位內(nèi)控報(bào)告編制信息化、規(guī)范化程度的提高，對編制人員提出了更高、更強(qiáng)要求。一是加強(qiáng)單位建章立制人員的培訓(xùn)，只有全面掌握國家政策和業(yè)務(wù)流程，才可能制定出合理完整的規(guī)章制度;二是加強(qiáng)報(bào)告編制人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過分期分批舉辦專題講座、培訓(xùn)班、現(xiàn)場指導(dǎo)、輪訓(xùn)等形式，不斷提高編制人員業(yè)務(wù)能力;三是加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)，增強(qiáng)中介人員的職業(yè)操守和服務(wù)能力。通過以上培訓(xùn)，以確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制質(zhì)量。

4.簡化報(bào)告編制，建立制度時(shí)間

在現(xiàn)實(shí)中，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立并非一蹴而就，需要經(jīng)過反復(fù)討論、征求多方意見，履行相關(guān)的審查和表決程序才能成文。為簡化報(bào)告編制、提高信息化水平，建議對相關(guān)評(píng)定事項(xiàng)的選擇，不會(huì)影響對報(bào)告編制質(zhì)量的綜合評(píng)級(jí)。如：是否建立有合同糾紛處理制度？在選擇“否”以后，只需設(shè)定后續(xù)建立該制度的時(shí)間期限即可。在次年報(bào)告編制時(shí)，軟件會(huì)自動(dòng)對該設(shè)定事項(xiàng)展開追蹤，以確保內(nèi)部控制建設(shè)的可持續(xù)性。

目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編制信息化水平已很高，走出一條適合行政事業(yè)單位特點(diǎn)，便于各方監(jiān)管的報(bào)告編制之路。為簡化內(nèi)部控制報(bào)告編制，加強(qiáng)報(bào)告分析結(jié)果應(yīng)用，規(guī)范行政事業(yè)單位運(yùn)行，還應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)制度建設(shè)，繼續(xù)加強(qiáng)信息化研究，創(chuàng)新編制方式，建立起內(nèi)部控制建設(shè)的長效機(jī)制。

5.強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享，推動(dòng)結(jié)果應(yīng)用

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制完成后，通過大數(shù)據(jù)分析，將生成問題建議，不能局限于本部門知道就行的模式，更應(yīng)該強(qiáng)化分析結(jié)果的反饋和使用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，讓相關(guān)部門充分了解問題及建議，并由主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督問題整改及制度建設(shè)的落實(shí)情況，直至建立制度及完成整改為止，以推動(dòng)內(nèi)部控制報(bào)告結(jié)果得到充分的應(yīng)用。

綜上所述，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編制對提升部門內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、改進(jìn)部門財(cái)務(wù)管理、構(gòu)建法治政府和服務(wù)型政府影響深遠(yuǎn)。

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（責(zé)任編輯：王文龍）