新常態(tài)下山東省深化預(yù)算管理 和財(cái)政體制改革情況的研究

劉穎 徐建政

摘 要：2019年初，山東省政府以魯政發(fā)[2019]1號(hào)和2號(hào)文件印發(fā)了《關(guān)于深化省級預(yù)算管理改革的意見》和《關(guān)于深化省以下財(cái)政管理體制改革的實(shí)施意見》，標(biāo)志著山東省在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展大背景下的預(yù)算管理和財(cái)政體制改革正式啟動(dòng)，此次改革是財(cái)政領(lǐng)域具有充足意義的重大調(diào)整和制度創(chuàng)新，對處理好政府與市場、政府與社會(huì)、政府部門之間以及不同層級政府之間的關(guān)系具有重大且深遠(yuǎn)的影響，有利于推動(dòng)政府治理體系現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;財(cái)政體制;改革

一、本次改革的背景和動(dòng)因

當(dāng)前，山東省正處于新機(jī)動(dòng)能轉(zhuǎn)換關(guān)鍵時(shí)期，完善有效的制度供給是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。預(yù)算法強(qiáng)調(diào)政府必須在法律的規(guī)范和約束下進(jìn)行預(yù)算活動(dòng)，預(yù)算管理即是政府配置資源的重要手段，對預(yù)算管理體系的改革首先應(yīng)從制度創(chuàng)新開始，《關(guān)于深化省級預(yù)算管理改革的意見》的出臺(tái)恰逢其時(shí)。近幾年山東省委省政府持續(xù)加大財(cái)政體制方面的改革力度，在許多方面走在了全國前列，但受體制機(jī)制等因素制約，仍然存在一些突出矛盾和問題，《關(guān)于深化省以下財(cái)政管理體制改革的實(shí)施意見》即是基于解決調(diào)整部分矛盾問題而來。此次制度改革有利于加快構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同高效、運(yùn)行規(guī)范的預(yù)算管理新格局，有利于推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于集中財(cái)力更好的貫徹落實(shí)省委省政府決策部署，對落實(shí)新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

二、改革的主要內(nèi)容

《關(guān)于深化省級預(yù)算管理改革的意見》共確定了5個(gè)方面19條改革措施：首先，本著“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的原則，優(yōu)化各環(huán)節(jié)職責(zé)、各方面責(zé)任。省級層面來說，財(cái)政部門的角色定位在編制預(yù)算、政策審核、績效管理、制度制定等層面，而業(yè)務(wù)主管部門則直接負(fù)責(zé)具體動(dòng)作實(shí)行、解決好使用層面的問題;下沉到市縣一級，將擁有更強(qiáng)的資金使用自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)便捷高效的項(xiàng)目安排和資金使用。其次，以“統(tǒng)籌調(diào)控，優(yōu)化配置，科學(xué)精準(zhǔn)”為目標(biāo)，一是預(yù)算資金統(tǒng)籌方面，實(shí)行“四本預(yù)算”與政府債務(wù)預(yù)算一體化，項(xiàng)目庫與預(yù)算安排相匹配，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè);二是專項(xiàng)資金統(tǒng)籌方面，從資金設(shè)置源頭抓起，整合中央和省級資金，以“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”模式，充分發(fā)揮市場作用，集中力量辦大事。再者，強(qiáng)調(diào)“壓實(shí)責(zé)任、高效執(zhí)行、盤活存量、硬化約束”，部門的預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任、基層單位的用款進(jìn)度等預(yù)算執(zhí)行將受到動(dòng)態(tài)監(jiān)控;與此同時(shí)，資金支付效率要進(jìn)一步提高，存量資金回收統(tǒng)籌使用。

《關(guān)于深化省以下財(cái)政管理體制改革的實(shí)施意見》首先對省與市縣財(cái)政收入劃分體制進(jìn)行完善，除部分特殊稅收外較2017年增長部分稅收收入按二八分成、青島上解資金增至30億元;其次對基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分進(jìn)行改革，省級與市縣在基礎(chǔ)領(lǐng)域明確事權(quán)劃分，重大領(lǐng)域二者共同財(cái)政事權(quán)，但共同事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)視情況而定;再次轉(zhuǎn)移支付制度得到完善，對支持新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施激勵(lì)政策、對財(cái)政困難地區(qū)加大補(bǔ)助力度、對生態(tài)文明建設(shè)實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制;同時(shí)，省直管縣體制進(jìn)一步深化改革，將省直管縣名單擴(kuò)大至41個(gè)，并鼓勵(lì)市級幫扶，強(qiáng)化縣域發(fā)展。

整體改革均是秉持“放管服”原則，奔著提升財(cái)政資金高效利用的目標(biāo)，從制度改革創(chuàng)新層面助推各地均衡發(fā)展，充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、創(chuàng)新發(fā)展的改革思路，引導(dǎo)各級政府部門將財(cái)力物力集中到新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換及經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展上。

三、改革的配套工作

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，做好工作銜接

創(chuàng)新改革勢必涉及到各方權(quán)責(zé)利益的多重調(diào)整，應(yīng)切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)，深刻領(lǐng)會(huì)改革精神，結(jié)合工作職責(zé)抓好貫徹落實(shí)。財(cái)政部門要加強(qiáng)對各單位預(yù)算業(yè)務(wù)指導(dǎo)，進(jìn)一步細(xì)化改革措施，加快改革落地。預(yù)算單位要強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，配強(qiáng)財(cái)務(wù)人員力量，全面加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理和內(nèi)部財(cái)務(wù)管理，確保改革后財(cái)政分配下達(dá)的資金能夠“接得住、用得好”，動(dòng)員各方力量，形成改革合力。

（二）完善改革配套，盡快出臺(tái)制度

這次改革后，現(xiàn)有的資金管理辦法都不再適用，需要盡快出臺(tái)新的管理制度。財(cái)政部門將組織制定支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理辦法、項(xiàng)目庫管理辦法等。各預(yù)算單位要按照職責(zé)分工，結(jié)合工作實(shí)際，研究制定更加細(xì)化、更具操作性的資金管理實(shí)施細(xì)則，健全完善內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，確保做到依法依規(guī)管好用好財(cái)政資金。

（三）強(qiáng)化預(yù)算約束，加快執(zhí)行進(jìn)度

今后將進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行約束，加大預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核力度。各單位年初要提報(bào)預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃書，明確預(yù)算執(zhí)行的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和工作措施，對不及時(shí)使用的本級財(cái)政資金，除據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目和突發(fā)事件外，原則上由財(cái)政部門報(bào)上級批準(zhǔn)后予以收回。對結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，將收回時(shí)限由結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上壓縮為結(jié)轉(zhuǎn)一年以上。定期通報(bào)各部門預(yù)算支出進(jìn)度，并與下年度預(yù)算安排掛鉤。各預(yù)算單位應(yīng)高度重視預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，把項(xiàng)目評估論證等前期基礎(chǔ)性工作做扎實(shí)，保證資金“早分配、早到位、早見效”。

（四）深化支付改革，建立報(bào)備制度

進(jìn)一步深化國庫集中支付改革，取消預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶，擴(kuò)大授權(quán)支付范圍，逐步實(shí)現(xiàn)授權(quán)支付方式全覆蓋，賦予預(yù)算單位更大自主權(quán)。進(jìn)一步精簡辦事流程，減少程序性監(jiān)管，逐步取消財(cái)政部門用款計(jì)劃審批，建立“大額支付報(bào)備制度”。逐步實(shí)現(xiàn)支付業(yè)務(wù)電子化管理，簡化流程，提高效率。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督力度，保障資金安全

進(jìn)一步加大預(yù)決算公開力度，對財(cái)政部門和各預(yù)算單位的公開責(zé)任進(jìn)行清晰界定。加強(qiáng)預(yù)算績效管理，將績效觀念和方法深入融入預(yù)算管理全過程，績效評價(jià)結(jié)果及時(shí)向管委會(huì)匯報(bào)。按照“誰審批、誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則開展審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察，合理確定問題責(zé)任。