創(chuàng)新社會治理構建和美社區(qū)

張習哲

關鍵詞中山市 社會治理 社區(qū)善治

中山古稱“香山”，屬廣東省不社區(qū)的地級市。2008年，該市被確定為全國農(nóng)村社區(qū)治理實驗市。十多年來，該市以此為契機，堅持“包容增長、共建共享”“抓社區(qū)治理就是抓發(fā)展”的思路，大力推進農(nóng)村社區(qū)治理實驗全覆蓋示范市建設，全面提升了社區(qū)服務水平。并且有效地將政府公共服務、文體衛(wèi)生、就業(yè)培訓、法律援助、治安防范等延伸至基層社區(qū)，逐步突破城鄉(xiāng)人、內外地兩種人的身份壁壘，努力推動全民共享經(jīng)濟、共享服務、共享發(fā)展機遇等，從而推進了和美幸福中山建設的進程?？梢哉f，中山通過社區(qū)各主體的合作治理及一系列制度安排，實現(xiàn)了社區(qū)發(fā)展和社區(qū)公共利益的最大化，也探索了新型社區(qū)治理的新體制新機制。透視其社區(qū)治理的軌跡，充分體現(xiàn)了“主體多元、內容廣泛、工具多樣、研究先行”的特點，具體表現(xiàn)為高度重視、正視問題、走向善治。

一、認清創(chuàng)新社區(qū)治理的重大意義

社區(qū)治理，即社區(qū)建設，是基層社會治理的主要內容?，F(xiàn)代社區(qū)建設，是社會建設的基礎工程，最能體現(xiàn)社會治理的內在實質，就是要引領全體居民村民自己動手、人人參與、全民共建，以充分發(fā)揮社會各方面的多元主體作用;加強現(xiàn)代社區(qū)建設治理，非常合于以人為本的社會建設理念，通過全民共建，實現(xiàn)人人共享幸福美滿生活。加強社區(qū)建設，實現(xiàn)社區(qū)善治，是黨的十八屆三中全會倡導的社會建設內容，也是黨的十九屆四中全會關于加強社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，應該說是關注民生、實現(xiàn)“源頭治理”利國利民的偉大事業(yè)。

一是加強社區(qū)治理、創(chuàng)新社會管理是鞏固執(zhí)政黨地位，加強基層政權建設的內在要求。通過加強社區(qū)治理，推進社會管理創(chuàng)新，以擴大黨內民主帶動社區(qū)基層民主，完善社區(qū)民主選舉制度、社區(qū)民主管理制度，以基層民主推動我國社會主義民主政治建設，切實密切黨群干群關系，為鞏固黨的執(zhí)政基礎和執(zhí)政地位創(chuàng)造良好條件。

二是加強社區(qū)治理、創(chuàng)新社會管理是堅持民生導向，密切黨群關系的現(xiàn)實需要。社區(qū)與居民群眾聯(lián)系最直接最密切，社區(qū)居委會不大，卻是服務市民的窗口和橋梁。社區(qū)居委會的成員來自最基層的市民，他們與群眾有著天然的密切聯(lián)系。因而，增進黨和群眾的聯(lián)系就需要加強社區(qū)治理，推進社會管理創(chuàng)新，使社區(qū)服務向個性化、多樣化和人性化發(fā)展，不斷滿足人民群眾對美好生活的需求。

三是加強社區(qū)治理、創(chuàng)新社會管理是加強城市管理，創(chuàng)建智慧城市的重要途徑。加強社區(qū)治理，推進社會管理創(chuàng)新的過程，是加強城市管理，創(chuàng)建文明城區(qū)的過程，也是推進經(jīng)濟發(fā)展，優(yōu)化城區(qū)環(huán)境，提高人民群眾福祉，增強城區(qū)凝聚力、發(fā)展力的過程?？梢哉f，有利于社區(qū)居民綜合素質的提高，促進人的全面發(fā)展，推進城鄉(xiāng)文明和社會文明建設。

四是加強社區(qū)治理、創(chuàng)新社會管理是轉變政府職能，構建和美社會的必然要求。隨著我國經(jīng)濟結構、社會結構的變化，城市社區(qū)已經(jīng)由原來單純的居住區(qū)發(fā)展成各種社會群體的聚集區(qū)，“單位人”變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，“鄉(xiāng)下人”變?yōu)椤俺抢锶恕?，社區(qū)管理難度逐漸增大。而思想文化互相激蕩，文化多元日趨明顯，就顯得加強社區(qū)文化建設尤為迫切。這就決定了加快政府職能轉變，推進社區(qū)治理創(chuàng)新，破除城市二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化、構建和諧社會的重要性和緊迫性。

二、正視社區(qū)治理中存在的突出問題

眾所周知，我國城市管理實行的是行政直線型體制，而基層則實行的是社區(qū)群眾自治制度。地方政府通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)對社區(qū)實行綜合治理，居委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導下實行自治。在這種直線型管理體制下，地方政府扮演著一個集指揮監(jiān)督、考核服務于一體的角色。我們在調研中發(fā)現(xiàn)，目前社區(qū)治理中還存在制約社區(qū)發(fā)展的一些突出問題。中山也不例外，主要表現(xiàn)如下：

（一）社區(qū)治理經(jīng)費不足

幾年前，中組部、民政部等10部委就做好社區(qū)建設提出了明確意見，中山市政府也提出了一些具體要求。但政策有了，卻缺少一個有力的部門來督促落實。社區(qū)辦公條件不強，一些公益性服務設施也不夠健全，滿足不了社區(qū)群眾的需要。由于社區(qū)治理經(jīng)費財政投入少、資金來源渠道狹窄，而政府部門的不少工作又進入社區(qū)，卻沒有落實“費隨事轉，權隨責走”，從某種程度上影響了社區(qū)治理的正常進行。本來依照《居委會組織法》規(guī)定，社區(qū)可以興辦一些服務性事業(yè)，但地方政府對社區(qū)文體諸活動的設施在場地、租金、稅費、引資方面沒有切實可行的扶持辦法和政策。這些難免影響社區(qū)治理和社區(qū)的健康發(fā)展。

（二）社區(qū)成員參與程度不高

社區(qū)成員是社區(qū)治理的主體，其參與程度和自我管理水平，是社區(qū)治理的生命力的關鍵所在。當前，一些社區(qū)居民、成員單位、駐區(qū)企業(yè)、社會團體等缺乏對社區(qū)組織的認同感和歸屬感，因而參與自治的積極性不高，主動關心社區(qū)治理的也不多，致使大量的社會資源得不到很好的開發(fā)利用，導致社區(qū)治理出現(xiàn)了“上熱下冷”的現(xiàn)象。從某種意義上講，如果社區(qū)治理缺乏人民群眾的廣泛參與，社區(qū)建設就不能說是成功有效的，共駐共建共享就會成為一句空洞的口號。

（三）社區(qū)治理隊伍建設亟待加強

近幾年，農(nóng)村社區(qū)工作隊伍整體素質有了一定的提高，知識結構和年齡結構也都有所改善。但是，隨著改革開放的深入、經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民群眾對美好生活的不斷追求，居民對新時代的社區(qū)服務要求也愈來愈高，社區(qū)工作的領域也愈來愈廣。目前，社區(qū)工作者的政治素質、專業(yè)技能和創(chuàng)新服務水平還存在不小差距。社區(qū)工作者薪酬偏低，工作負擔較重，社會認知度低，造成治理骨干缺少、服務意識不強、隊伍建設不力。這些問題如不抓緊解決，勢必影響和美社區(qū)建設的創(chuàng)新發(fā)展。

（四）社區(qū)管理職能有所錯位

根據(jù)《居委會組織法》規(guī)定：社區(qū)居委會是“三自管理”的基層自治組織。但實際存有職能錯位、承擔行政職能較多的現(xiàn)象。社區(qū)居委會的自治職能很難履行好，居民代表會議、居務公開等也近乎流于形式。黨政職能部門與社區(qū)居委會指導服務與監(jiān)督的關系，幾乎成了領導與被領導的關系，社區(qū)居委會很大程度上成了政府的準下屬機構，社區(qū)“行政化”色彩較為明顯。這種城區(qū)、居委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委職能錯位的亂象，應該從體制機制上得到根本改變，以利于新時代中國特色社會主義新社區(qū)、新農(nóng)村建設的持續(xù)健康推進。

三、在實踐中不斷提高社區(qū)治理水平

（一）探討模式，實行最佳治理方式

中山的社區(qū)治理實踐表明，“中山模式”正在打破橫在城里人、農(nóng)村人之間的公共管理壁壘，通過社區(qū)這個組織，讓更多的公共服務有效地進入基層社區(qū)，使國家的公共政策得到更好的落實，從而提高了基層自治水平。

1.“2+8+N”社區(qū)治理組織模式?！?”指的是，社區(qū)組建一個農(nóng)村社區(qū)建設協(xié)調委員會，搭建一個社區(qū)服務中心?！?”是指，社區(qū)服務中心負責8項業(yè)務，即“黨建業(yè)務、群團和志愿服務、民政殘聯(lián)、勞動社保、文化體育、人口計生、國土城建、綜治信訪維穩(wěn)”等?！癗”指的是，根據(jù)當?shù)鼐用駥嶋H需求培育的各類社區(qū)社會組織。模式探討的意義：促進經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)基本公共服務均等化的機制創(chuàng)新，促進異地務工人員參與基層民主的機制創(chuàng)新，促進農(nóng)村社區(qū)外地人與本地人溝通融合的機制創(chuàng)新，激發(fā)各階層民眾社區(qū)參與熱情，加速了人的城鎮(zhèn)化。

2.“一員一委一中心”社區(qū)治理組織建構模式?！耙粏T”，指社區(qū)居委會中的特別委員，具體是居委、村委會通過“推薦加選舉”的方式，在外來人口聚集居點，聘任優(yōu)秀異地務工人員代表為居委、村委會兩委特別委員（簡稱特委）。特委與其他兩委委員共同參與有關社區(qū)事務管理、監(jiān)督評議等自治工作?！耙晃敝傅氖?，社區(qū)建設協(xié)調委員會，這個協(xié)調委員會是以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)內有影響企事業(yè)單位、物業(yè)管理、社會組織、居民代表等共同組成，且依照共駐共建共享的原則參與社區(qū)治理?！耙恢行摹敝傅氖牵鐓^(qū)服務中心，在社區(qū)服務中心設置高標準的社區(qū)服務大廳，作為政府在社區(qū)的延伸組織，聯(lián)通市、鎮(zhèn)行政部門與服務大廳的對接，進一步提升公共管理水平，為社區(qū)居民辦理提供8大類的“一站式”綜合服務。主要成效是：促進了社區(qū)和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)了社區(qū)居民自治的新跨越，整合了社區(qū)治理的各種資源，推進了基層公共服務的均等化，也促進了社區(qū)治理水平的提升。

3.1+2+3+N模式。中山市東區(qū)竹苑社區(qū)建議，“1”指的是，社區(qū)組建行政服務中心和社區(qū)建設協(xié)調委員會，以承擔全社區(qū)建設服務管理職責?！?”是指各小區(qū)成立綜合服務協(xié)調管理中心，承擔本小區(qū)建設服務管理職責?！?”是構建社區(qū)與建駐單位聯(lián)動互助協(xié)調管理，營造團結和諧的環(huán)境?！癗”是指社區(qū)和小區(qū)社會組織，代表未來的方向。進而形成一個社區(qū)、小區(qū)、駐建單位三個層面、三者結合共創(chuàng)城市社區(qū)建設新局面的態(tài)勢。

4.1+5+N模式。即“1”個農(nóng)村社區(qū)建設協(xié)調委員會;“5”個重點推進的項目是平安出租屋建設、全民創(chuàng)食安、全民參與矯正社會工作、全民修身、全民公益等;“N”是指，當?shù)鼐用駥嶋H需要培育的各類社區(qū)社會組織。中央編譯局共建中國社會創(chuàng)新（中山）基地，2015年6月對“l(fā)+5+N”項目體系展開了研究，給以了高度評價：認為中山市在摸索出“2+8+N”社區(qū)建設模式基礎上，審時度勢、因勢利導轉向“一員一委一中心”，可以說，既是對原有模式的繼承，更是對原有模式的創(chuàng)新與發(fā)展，難能可貴。

（二）抓住重點，實現(xiàn)關鍵工作的突破

1.大力發(fā)展社區(qū)服務業(yè)。公益性服務方面。進一步加強社區(qū)就業(yè)、治安法律服務;發(fā)展社區(qū)的文體科教服務;完善社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生保健體系;構建完整的社區(qū)志愿服務網(wǎng)絡;加大社會福利和社會救助保障力度;建立健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系。經(jīng)營服務方面。拓展社區(qū)商貿(mào)服務范圍;促進社區(qū)文體服務業(yè)發(fā)展;規(guī)范社區(qū)物業(yè)管理;大力發(fā)展家政服務業(yè)，提升社區(qū)家政服務質量。重點建設工程方面。大社區(qū)服務網(wǎng)絡建設工程;專業(yè)特色街區(qū)打造工程;社區(qū)居家養(yǎng)老工程;社區(qū)服務人才培養(yǎng)工程;鎮(zhèn)區(qū)社區(qū)服務平臺建設;社區(qū)服務業(yè)品牌培育工程。

2.促進流動人口的社會融合。一是促進四個轉變。即從短期滯留向落地歸屬轉變，從零散外出向居家遷移轉變，從打工謀生向追求發(fā)展轉變，從勞力雇用向資源分享轉變等。二是促進共建共享。頂層設計上促進社會融合，政治地位上促進參政議政，政策制定上促進民生需求，公共服務上促進社會均等，權益保障上促進社會和諧。三是促進五破五融。破解意識形態(tài)的地域差異，促進思想觀念的融合;破解基層建設的單一結構，促進社會管理融合;破解制度設計的多元結構，促進工作生活融合;破解戶籍制度的城鄉(xiāng)藩籬，促進身份地位融合;破解資源紅利的歷史壁壘，促進生產(chǎn)生活融合。

3.創(chuàng)新社會合作模式。發(fā)揮自發(fā)性社會合作模式的功用，讓社區(qū)不僅成為生活場所，更是成為心靈的“家園”。有兩個方面需要關注：一方面注重主體參與。社區(qū)治理理論研究表明，一個群體的意見，可以由它本身表達，亦可以由這個群體中的某個人或群體外代表這個群體的個人來表達，但更有效的是應有這個群體內部培育產(chǎn)生出來的一定團體表達。當前，治理主體參與的關鍵是，要提高弱勢群體的參與度，以改變利益表達不充分、不平衡現(xiàn)狀，使其利益表達走向組織化、合法化、正?；Ａ硪环矫孀⒅氐赖轮亟?。從社會建設角度來看，改善民生是應對社會矛盾變化的戰(zhàn)略措施，社區(qū)治理是應對社會矛盾變化的戰(zhàn)術措施，而道德控制則是應對社會矛盾變化的長效措施。只有真正做到寓德治于社區(qū)治理之中，使之社會主義道德觀內化于心外化于行，自為性的社區(qū)合作、社會和諧就會蔚成風氣，共駐共建共享就會成為廣大社區(qū)成員的共識。

4.推進社區(qū)協(xié)商民主。擴大參與，建立基層黨組織以引領帶動的多主體參與格局。發(fā)揮基層黨組織的核心引領作用;擴大協(xié)商參與的主體。整合延伸，將體制內外的協(xié)商資源融合起來。對基層現(xiàn)有的協(xié)商資源，可采取“橫向整合”、“縱向延伸”的方式綜合利用。拓展協(xié)商內容，以增強基層民主協(xié)商的針對性和有效性。多渠道收集議題信息;注重提煉群眾反映的議題信息的共性，開展集中協(xié)商。創(chuàng)新協(xié)商方式，實現(xiàn)基層民主協(xié)商形式的多樣化。廣泛采用“民主理財日和民主議政日”、居民論壇、居民民主評議會、社區(qū)民主懇談會等協(xié)商方式;注重信息化協(xié)商。優(yōu)化整合協(xié)商的議題信息收集、議題確定、協(xié)商對話、共識意見落實、效果追蹤及反饋環(huán)節(jié)。健全相關制度，推進基層民主協(xié)商的規(guī)范化、持續(xù)化。完善基層民主協(xié)商的程序規(guī)則;健全基層民主協(xié)商的考評制度。培育文化，營造積極參與、理性包容的濃厚協(xié)商氛圍并形成制度使之固化。

5.構建社區(qū)電子網(wǎng)絡服務平臺。加強村（社區(qū)）黨員的網(wǎng)絡教育管理。完善村（社區(qū)）網(wǎng)絡支部，實現(xiàn)網(wǎng)上教學在線互動，使網(wǎng)絡成為黨組織生活的新平臺。加強全市行政服務機構網(wǎng)絡體系建設。逐步實現(xiàn)市行政服務中心、部門和鎮(zhèn)區(qū)行政服務分中心、村居社區(qū)服務中心三級行政服務網(wǎng)絡的上下聯(lián)通，審批業(yè)務數(shù)據(jù)互通互聯(lián)統(tǒng)一交換，形成全市統(tǒng)一的行政服務網(wǎng)絡服務平臺。充分發(fā)揮網(wǎng)絡作用，提高治理效益。做到社區(qū)治理的日常工作，要及時錄入電子臺帳并自動生成各類報表，有關部門的數(shù)據(jù)在保密的前提下實行數(shù)據(jù)共享。各部門的考核應盡量利用電子日志進行實時考核，不能僅靠單獨檢查紙質檔案，應該通過信息化手段最大程度地減輕社區(qū)工作負擔，以了解引導群眾、聯(lián)系服務群眾、聽取群眾的呼聲，創(chuàng)新社區(qū)自治方式，達到社區(qū)善治的效果。

（三）加大激勵，調動治理者積極性

1.完善社區(qū)工作人員的薪酬、職稱和晉升等制度。建立健全社區(qū)工作人員薪酬定期增長制度、休假制度和激勵制度，以培養(yǎng)其社會認同感。加大從社區(qū)優(yōu)秀管理人員中考錄公務員和事業(yè)單位的力度。建立社區(qū)管理人員的職業(yè)規(guī)劃，加強系統(tǒng)培訓，拓寬其職業(yè)發(fā)展平臺。鼓勵社區(qū)管理人員參加全國社會工作者職業(yè)資格證書考試，對取得證書、職稱者給予支持和待遇。改進社區(qū)管理人員的錄用辦法，加強對其實際工作能力、群眾工作能力的考核，并增加居委、村委在招錄工作人員中的話語權、建議權。

2.加強社區(qū)專職工作隊伍選配和管理。鼓勵優(yōu)秀人才進入村（居）“兩委”班子，逐步實現(xiàn)村（居）委會成員年輕化、知識化和專業(yè)化?，F(xiàn)職村（居）“兩委”干部薪酬和聘任的村（社區(qū)）服務中心專職人員的報酬提升有一定保障。市、鎮(zhèn)區(qū)各部門向村（社區(qū)）延伸的行政管理事項，要按“費隨事轉”原則提供相應的工作人員薪酬、辦公經(jīng)費等補貼。

3.推進社會工作人才進社區(qū)。政府通過購買服務或其他形式，由專職社工為社區(qū)有服務需求的個人和家庭提供優(yōu)質服務，服務對象重點為長者、殘障人士、低保低收入家庭、下崗失業(yè)人員等特殊群體。加強村（社區(qū)）現(xiàn)有工作人員素質的提升，對具備社會工作知識理念和專業(yè)服務能力并經(jīng)考試合格的人員，由政府認可并登記為專業(yè)村（社區(qū)）工作者。

4.改革村（社區(qū)）考核方式。改變傳統(tǒng)的自上而下的行政化村（社區(qū)）考核機制。改變以往主要由鎮(zhèn)（區(qū)）政府（辦事處）和各職能部門對村（社區(qū)）進行考核的方式，研究制定新的考核制度，適度增加居民滿意度在村（社區(qū)）年度考核中的比重。學習南京市社區(qū)考核制度，規(guī)定社區(qū)年度考核居民滿意占70%，工作考評占30%。擴大村（社區(qū)）對政府、部門的評價，變上對下的考核為下對上的評議。定期開展村（社區(qū)）及居民對基層政府和有關部門的評議，提高村（社區(qū)）評議在部門和鎮(zhèn)區(qū)政府考核成績中的比重，形成各級政府、各部門全力支持社區(qū)治理的良好機制。

（四）注重宣傳，形成良好的社區(qū)治理環(huán)境。

1.優(yōu)化社區(qū)治理人員工作環(huán)境。優(yōu)化社區(qū)治理人員的工作環(huán)境、生活環(huán)境和社會環(huán)境，大力宣揚新時代社區(qū)治理的重要作用及先進典型事跡;社區(qū)要在轄區(qū)重要街道、繁華地段等比較醒目的地方掛條幅，宣傳社區(qū)治理的內容及重要性;定期不定期舉辦社區(qū)治理有獎征文、知識競賽等形式，使居民和異地務工人員加深社區(qū)治理的了解和認同。

2.優(yōu)化社區(qū)成員參與環(huán)境。形成向單位、企業(yè)、異地務工人員（集中點）告知社區(qū)治理信息制度及相關制度。

3.優(yōu)化社會治理環(huán)境。培育公民的“民主和法治”城鄉(xiāng)各機關單位企業(yè)、居民村民要千方百計營造社區(qū)的平安環(huán)境、衛(wèi)生環(huán)境、文化環(huán)境、發(fā)展環(huán)境，以實現(xiàn)居民安居樂業(yè)。

4.優(yōu)化社會輿論環(huán)境。加大社會媒體如網(wǎng)站、電視、廣播、報紙對“中山善治”“秀美形象”宣傳，不斷提升中山作為“偉人故里、和美家園、產(chǎn)業(yè)高地、人才福地”的知名度，鞏固發(fā)展全民參與良好勢頭，增強和美中山的吸引力，促進中山經(jīng)濟社會的協(xié)調健康發(fā)展，以實現(xiàn)在粵港澳大灣區(qū)建設中走在前列的宏偉目標。