如何在法制框架內(nèi)高效執(zhí)法提升監(jiān)管效能

張晶

關鍵詞法制框架 執(zhí)法 監(jiān)管

一、當前執(zhí)法工作的短板

近年來，消防工作在各級政府的支持和各級消防部門的推動下越來越得到全社會的關注。監(jiān)督執(zhí)法工作嚴、準、狠，在一定程度上消除了一大批火災隱患，提升了全社會消防安全意識，但執(zhí)法工作仍然存在一些短板問題。

（一）監(jiān)督方式與現(xiàn)實工作不適應

改革開放以來我國經(jīng)濟快速發(fā)展，尤其是黨的十八大以后，大國重器不斷涌現(xiàn)、大型基建層出不窮、人民生活幸福感不斷提高，這背后伴隨各類火災致災因素的密集出現(xiàn)。高層、地下建筑，大型城市商業(yè)綜合體，大跨度、大空間廠房等新型建筑拔地而起，“城中村”、“三合一”、老舊廠房等火災隱患存量尚未及時解決，新老因素交織疊加，使得火災防控壓力逐年攀升。消防部門的防火監(jiān)督員以西寧為例不足百人，有效監(jiān)督執(zhí)法力量與地區(qū)龐大的隱患存量難以匹配適應，以一名監(jiān)督員一天有效檢查2家單位為例，除去節(jié)假日、開會、培訓等時間，一年充其量檢查單位200家左右（理想狀態(tài)下），如果再加上隱患復查、學習、執(zhí)法辦案的時間可能還無法達到一年200家的單位。因此，以監(jiān)督員個人檢查執(zhí)法量的考核指標，一味注重罰、封、停、拘等執(zhí)法指標作為保障地區(qū)安全穩(wěn)定的手段已經(jīng)與當前社會發(fā)展難以適應。

（二）消防隱患整治網(wǎng)絡未形成

新《消防法》中規(guī)定公安派出所可以開展消防檢查，與改革轉(zhuǎn)隸之前想對比，在實際工作中，公安基層力量對消防檢查工作的主動性有所下降，尤其在適用《消防法》條款的拘留案件辦理、火災事故處理等方面較之前的效率下降明顯。近年來的環(huán)保整治、安全檢查使企業(yè)單位疲于應付各部門的執(zhí)法檢查，一些企業(yè)在被消防檢查后整改態(tài)度懈怠，隱患整治工作避重就輕，抱著交了罰款了事的態(tài)度，無形中給消防監(jiān)督執(zhí)法工作增加了復雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層網(wǎng)格組織往往是上面千條線、下面一根針，很多基層網(wǎng)格的消防管理辦公室工作常常是一人身兼多職、疲于應付臺賬考核。雖然消防部門在制度設計上有消防安全委員會、有基層綜治網(wǎng)格、有微型消防站，但主要有效的檢查執(zhí)法力量仍然是消防部門的監(jiān)督員本身，消防部門單一執(zhí)法力量的現(xiàn)實情況無法使火災隱患整治形成高效嚴密的運行網(wǎng)絡。

（三）消防監(jiān)督能力素質(zhì)不強

從消防總隊、支隊和各類交叉互查的情況反饋和結果運用來看，很多地區(qū)的火災隱患轄區(qū)本身監(jiān)管主體沒有發(fā)現(xiàn)，很多監(jiān)督員的檢查結果都是一些常規(guī)的習慣性違法行為，占用防火間距、消火栓是否有水等表面問題，這類隱患的查找作為消防站的巡防力量或者基層網(wǎng)格員都可以做到。對于專業(yè)消防監(jiān)督員的業(yè)務能力絕不能僅限于此，除了熟練掌握國家標準、法律法規(guī)外，還應當能結合當?shù)剌爡^(qū)實際情況找出切實可行、經(jīng)濟合理的整改措施。很多企業(yè)單位為什么對于消防執(zhí)法只求交了罰款一罰了之，而不在消防設施的建設上投入，不在火災風險源的控制上付出，就是因為有些企業(yè)不懂國家規(guī)范，死板套用在經(jīng)濟上又不堪重負，消防監(jiān)督員又無法結合企業(yè)本身的實際指導制定切實可行、經(jīng)濟合理的方案，導致仍未達到整改隱患的目的。

（四）源頭隱患管控不足

通過對近年來監(jiān)督執(zhí)法案件的分析，絕大部分的消防處罰案由都是消防設施未保持完好有效、設置不符合標準等。消防設施概括起來主要作用是火災報警、火災控制和火災撲救，其完好有效與否是一種火災風險源。但在實際執(zhí)法工作中，監(jiān)督員往往忽視了電氣線路、大功率設備、油漆粉塵、用電設備、可燃物、易燃易爆物品、工藝流程危險段、緊急切斷裝置等火災危險源的檢查，在《消防監(jiān)督檢查記錄（抽查形式）》的消防管理一大項中，對于管理制度的落實、預案、重點部位等檢查時常忽略，仍沒有改變“保姆式”檢查的習慣。實際上火災危險源的控制是最主要的，如果沒有火災的發(fā)生，消防設施自然也就用不到了，這也應該成為防火檢查的主要目的。

二、消防監(jiān)督執(zhí)法工作存在問題的原因分析

（一）執(zhí)法理念慣性思維嚴重

習主席提出社會治理能力現(xiàn)代化包含了社會管理的方方面面，當然也包括社會消防管理能力的現(xiàn)代化，這種思路要求在監(jiān)督執(zhí)法領域有所創(chuàng)新才能適應當前的社會形勢。個別監(jiān)督員還沒有從傳統(tǒng)的慣性思維中解放出來，工作開展還是習慣老套路、土辦法，還習慣于以罰代改，以數(shù)據(jù)“論英雄”只注重檢查單位的數(shù)量、執(zhí)法辦案的數(shù)量，沒有從推進單位主體責任落實的根源入手，往往是工作干得很累，火災仍不斷高發(fā)。今天發(fā)生住宅火災，明天就抓物業(yè)管理單位;明天發(fā)生商場火災，后天就抓綜合體整治。消防監(jiān)督執(zhí)法工作不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而應該像中醫(yī)一樣具有全局思路、辯證思維。

（二）消防安全群防群治力度不夠

人少事多，執(zhí)法力量弱、隱患存量大是現(xiàn)狀，想要改變也非朝夕之事。消防部門改變現(xiàn)役部隊的屬性后融入地方綜合管理體系是時代的趨勢，在應急管理部和地方黨委政府領導下的消防監(jiān)督執(zhí)法工作需要各部門、各條線的積極參與，這種參與不是簡單的聯(lián)合執(zhí)法，而是充分調(diào)動行業(yè)主管部門、基層網(wǎng)格組織、社會中介專業(yè)力量、高?？蒲屑夹g力量、專家團隊共同參與群防群治，消防熱心人、公益事業(yè)者的發(fā)展培訓迫在眉睫。地方政府各部門有著很好的基礎力量和資源，比如城管部門有著環(huán)衛(wèi)工人的基礎力量、公安部門有著管理寄遞業(yè)的快遞小哥基礎力量、教育部門有著學校學生參與隱患查找的基礎力量、工會有著大量勞務人員的基礎力量等，調(diào)動社會力量參與群防群治的力度應該滲入到工作的日常中，而現(xiàn)階段僅僅是在消防宣傳月或者專項行動時短時間地調(diào)動社會力量，沒有形成群防群治的長效機制。

（三）社會消防安全意識不足

消防意識和安全意識一樣需要警鐘長鳴，僅靠消防宣傳部門在短時間內(nèi)的密集宣傳沒有延續(xù)性。舉例來說，96119投訴舉報電話部分也是為自身利益而投訴、舉報，把消防部門當做為自己利益出頭的武器，部分投訴人并非出于公心、公共安全發(fā)現(xiàn)火災隱患而投訴的，從一個側面反應出群眾對身邊的火災隱患敏感度不足、消防安全意識不夠、查找身邊火災隱患的參與度不夠。消防專業(yè)知識教育培訓工作不到位，初期火災撲救，燃氣燃油用電等火災預防、火場逃生等基本常識還未深入人心。

三、新形勢下提升監(jiān)督執(zhí)法工作的幾點思考

作為執(zhí)法者，新形勢下提升監(jiān)督執(zhí)法工作必須始終保持在法制框架內(nèi)運行，執(zhí)法程序和事項要首先確保合法、其次才是合理，最終目標是用高效的執(zhí)法促進火災隱患的整改，進而達到壓降火災事故的目的。

（一）推進消防安全責任制落實

我國第一部《消防法》自2009年開始施行，2019年4月份又做了一次修訂，這十年來的各項配套規(guī)章制度和黨政領導干部消防安全責任制辦法不斷出臺。2014年的昆山中榮金屬制品有限公司爆炸事故、2015年天津港濱海新區(qū)爆炸事故、2019年“3·21”響水爆炸事故等等一系列重大、特別重大事故教訓的發(fā)生，導致一大批黨政領導干部和監(jiān)管部門工作人員被問責。從一次次事故教訓來看，我們的制度在不斷完善，消防安全責任不斷明晰，現(xiàn)階段缺的不是責任制度，而是在于制度的落實。想要干好消防監(jiān)督執(zhí)法工作，首先就是要按照政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、單位全面負責、公民積極參與的方針逐級逐層落實好消防安全的責任，在各級會議、工作匯報中推進落實，是消防監(jiān)督執(zhí)法工作的前提，只有各級黨委政府重視了、各行業(yè)部門抓起來了，才能上行下效，把消防管理落實到基層，才能成為群防群治的前提。

（二）發(fā)揮消防管理組織協(xié)調(diào)作用

消防部門作為部門依法監(jiān)管的主體，開展消防監(jiān)督執(zhí)法責無旁貸，但僅憑單獨獨斗收效甚微。首先是組織發(fā)揮好技術力量?？梢越⑾辣O(jiān)督專家?guī)?，由一級消防工程師、科研院校的消防專家、消防部門有經(jīng)驗的技術人員、有資質(zhì)的中介機構項目負責人等組成的消防監(jiān)督專家?guī)?，定期召開會議開展對區(qū)域性火災隱患、重大火災隱患和其他需要評估的類別場所進行消防安全評估，研判風險，也可以提托保險機構等合并執(zhí)行;其次是組織發(fā)揮好基層網(wǎng)格力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對應管理的村委、社區(qū)的網(wǎng)格力量，在檢查督促占用通道、消防水源等常見問題上進行日常巡查，建立激勵機制，一千個群眾就有一千雙眼睛，就是一千名監(jiān)督員。最后是重視并創(chuàng)新消防教育培訓。因此，依托于基層的全覆蓋+考試的定期培訓有利于消防安全意識的警鐘長鳴。目前有很多的消防培訓機構往往打著免費培訓的旗號最終推銷滅火器等消防產(chǎn)品，有的培訓人員自身對消防知識都模棱兩可，容易誤導社會大眾?？梢蕴剿髡仙鐣嘤柫α刻嵘蟀凑招袠I(yè)進行專業(yè)化定期分批次培訓。

（三）規(guī)范審慎開展消防監(jiān)督執(zhí)法

消防監(jiān)督執(zhí)法的目的是督促整改火災隱患，絕不能以罰款代替整改、以關停代替整改。在日常檢查中的有些問題特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的老舊廠房消防設施不全、違章搭建占用防火間距、老舊住宅小區(qū)消防管網(wǎng)損壞無水等區(qū)域性普遍性問題，由于規(guī)范變更、土地性質(zhì)、設施設備自然老化等歷史原因，無法跟上當前消防安全的要求，在具體執(zhí)法中應該進行全面的評估，從火災危險源入口、從最危險最迫切需要整改的問題入手逐步推進，不忘執(zhí)法為民、安全為民的初心，不能搞一刀切一罰了之，否則會出現(xiàn)罰款一大堆、隱患仍舊一大批的尷尬境地。執(zhí)法過程中也會出現(xiàn)同一地區(qū)同一問題不同處理結果而引起群體性事件的后果，給群眾留下執(zhí)法不公的負面影響。

（四）提升消防監(jiān)督執(zhí)法水平

前執(zhí)行的一系列執(zhí)法裁量標準應該形成制度，在“雙隨機、一公開”和消防監(jiān)督管理平臺中形成處罰裁量的自動裁量功能，在調(diào)查詢問、證據(jù)照片選取等調(diào)查取證方面通盤考慮統(tǒng)一標準，最大限度降低同一案由案件執(zhí)法畸重、畸輕情況的發(fā)生。實行檢查人員和辦案人員分離制度，最大限度客觀公正執(zhí)法。同時，從事防火業(yè)務崗位的消防監(jiān)督員的業(yè)務水平能力亟待提升，始終保持本領恐慌意識，樹立學無止境的理念。一級消防工程師應該成為每名消防監(jiān)督員提升業(yè)務能力的目標方向，在業(yè)務提升過程中不僅要注重法律法規(guī)的學習，還要注重在消防平面、設施系統(tǒng)的運行安裝等內(nèi)容的學習，業(yè)務能力的高低直接關系到每次監(jiān)督執(zhí)法的質(zhì)量，直接關系到每次檢查能否使得隱患降低、也直接關系到檢查提出的整改措施和整改方案對于執(zhí)法對象是否切實可行、經(jīng)濟合理，間接關系到整個社會對消防部門專業(yè)力量的信任程度。