成都市蒲江縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略空間規(guī)劃實(shí)踐與思考

文｜上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 胡佳瑞

1.研究背景

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，鄉(xiāng)村區(qū)域面臨巨大發(fā)展機(jī)遇，但在傳統(tǒng)的規(guī)劃體系下，關(guān)注建設(shè)規(guī)模、建設(shè)指標(biāo)、用地布局等范疇的空間供給路徑并不能有效的支撐鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。鄉(xiāng)村區(qū)域是分散的城鎮(zhèn)建設(shè)用地、村莊建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間以及廣闊的生態(tài)空間的有機(jī)整體，強(qiáng)調(diào)資源要素的整體管控和“多規(guī)合一”，未來將是新的國土空間規(guī)劃體系中重要的核心議題，亟需通過具體的規(guī)劃編制進(jìn)行探索和總結(jié)。

城市和鄉(xiāng)村要發(fā)展必須要有空間來承載。然而鄉(xiāng)村區(qū)域在空間資源的爭奪中一直處于相對的弱勢地位。城市擴(kuò)展不斷向周邊的生態(tài)和鄉(xiāng)村區(qū)域要地，各類的規(guī)劃盤整出的建設(shè)指標(biāo)實(shí)際上都成為城市發(fā)展空間釋放的載體。同時，鄉(xiāng)村區(qū)域人口外流、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)逐步衰敗、鄉(xiāng)村人居環(huán)境破敗、城鄉(xiāng)服務(wù)設(shè)施差距大等情況也進(jìn)一步導(dǎo)致鄉(xiāng)村自身的收縮。造成了長期以來各類空間資源向城市單向集聚的狀況。

在空間資源有限的情況下想要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)，鄉(xiāng)村地區(qū)必須尋求發(fā)展模式、空間利用、制度創(chuàng)新等方面的轉(zhuǎn)型，探索一條既符合鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際規(guī)律，又綠色集約高效的路徑。

2.蒲江縣鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀與編制背景

2.1 蒲江鄉(xiāng)村發(fā)展的主要瓶頸

蒲江縣是成都市的西南門戶，也是距離成都中心城區(qū)最遠(yuǎn)的郊縣，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，是四川省唯一的國家生態(tài)文明示范縣。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，蒲江鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展整體上人地業(yè)不匹配的情況較為突出，呈現(xiàn)“不平衡，不充分”特征。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人均收入來看，2018年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值34.9億元，農(nóng)村居民人均可支配收入21626元，城鎮(zhèn)化率達(dá)到44.33%，略低于成都市水平，遠(yuǎn)高于全國平均水平。但是橫向比較與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村地區(qū)尚存在較大差距。

在建設(shè)用地方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模普遍較小，能級不足，人口集聚度較低，鎮(zhèn)域建設(shè)用地零散，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標(biāo)明顯偏高，存在較為嚴(yán)重的土地利用不集約現(xiàn)象。

在設(shè)施配套方面，鄉(xiāng)村區(qū)域空間布局的零碎分散外加山區(qū)地形條件，造成部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套不足。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)配套體系不完善，倉庫、分選、冷鏈物流、農(nóng)產(chǎn)品初加工等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)配套供給數(shù)量不足，資源分布零散、規(guī)模較小、組織化程度低，農(nóng)產(chǎn)品冷鏈凍庫“小、散、弱”現(xiàn)象明顯。

2.2 項目編制背景

2017年，為了構(gòu)建國家中心城市功能性產(chǎn)業(yè)支撐系統(tǒng)，推動城市空間布局與經(jīng)濟(jì)地理集聚的高度契合，成都市確定了“東進(jìn)、南拓、西控、北改、中優(yōu)”的城市發(fā)展十字方針，蒲江縣位于西控區(qū)域，是成都市最重要的生態(tài)功能區(qū)和糧食生產(chǎn)功能區(qū)。蒲江縣在“西控”的導(dǎo)向要求下，需要嚴(yán)格控制發(fā)展規(guī)模和規(guī)劃增量，而蒲江的鄉(xiāng)村地區(qū)背負(fù)著生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及建設(shè)用地減少的雙重重任，嚴(yán)格的土地資源約束成為鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的掣肘，亟需尋求一條內(nèi)涵式高效綠色的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

3.蒲江縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略空間規(guī)劃實(shí)踐

3.1 因地置業(yè)，重塑“經(jīng)濟(jì)地理”

規(guī)劃構(gòu)建縣域-主體功能區(qū)-鄉(xiāng)村單元-新型社區(qū)/林盤的四級規(guī)劃體系。

基于對全域經(jīng)濟(jì)要素和發(fā)展特征的評估，劃定主體功能區(qū)作為空間管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平臺，通過分級分類的空間發(fā)展引導(dǎo)，明確鄉(xiāng)村區(qū)域的發(fā)展方向。主體功能區(qū)內(nèi)部，以鄉(xiāng)村單元（一個或多個行政村）作為引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)集聚和土地整理的主要載體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間發(fā)展資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

3.2 因業(yè)立園，構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)生態(tài)”

3.2.1 劃定“一心三區(qū)”主體功能區(qū)

基于全域空間數(shù)據(jù)平臺，落實(shí)生態(tài)紅線和基本農(nóng)田保護(hù)線的剛性要求，并進(jìn)一步開展國土空間“雙評價”，綜合分析后，劃定“一心三區(qū)”整體空間格局，分別為：一心：綜合服務(wù)核心，主要包括蒲江縣中心城區(qū)及周邊鄉(xiāng)村區(qū)域，作為全域綜合服務(wù)核心；三區(qū)：三大主體功能區(qū)，其中，北部農(nóng)田耕地比例高，農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)良好，作物類型豐富，設(shè)置“特色水果現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主體功能區(qū)”，推動特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境塑造；西部擁有“三湖一閣”省級風(fēng)景名勝區(qū)和眾多旅游資源，生態(tài)敏感度高，保護(hù)要求突出，劃定“三湖一閣風(fēng)景名勝區(qū)主體功能區(qū)”，堅持以生態(tài)化、景觀化、特色化為路徑，打造全域旅游示范區(qū)核心區(qū)；東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚，重點(diǎn)依托壽安中德產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，劃定“中德中小企業(yè)合作主體功能區(qū)”，以集約化、跨界融合、創(chuàng)新創(chuàng)造為策略，打造產(chǎn)城融合、景城一體的風(fēng)情智谷。

3.2.2 鄉(xiāng)村單元劃定

在主體功能區(qū)內(nèi)部再進(jìn)一步以行政村為基本單位，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心城區(qū)各自特點(diǎn)，按照“區(qū)域集中連片、項目集成整合、產(chǎn)村同步推進(jìn)”的思路，以行政村為基礎(chǔ)和基本單元，劃分鄉(xiāng)村單元，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特色化集中發(fā)展，引導(dǎo)項目針對性落地，形成全域“農(nóng)業(yè)+”產(chǎn)業(yè)的“控制單元”。

圖1 “一心三區(qū)“全域空間格局與三大主體功能區(qū) 資料來源：筆者繪制

鄉(xiāng)村單元內(nèi)部，依據(jù)土地利用規(guī)劃和鎮(zhèn)鄉(xiāng)總體規(guī)劃，確定遠(yuǎn)期單元總體布局，明確鄉(xiāng)村單元近、遠(yuǎn)期需減量并復(fù)墾的鄉(xiāng)村建設(shè)用地以及新增建設(shè)用地在核心區(qū)塊的選址，通過土地整治、統(tǒng)籌、盤活等措施落實(shí)土地要素保障，利用土地級差收益，為城鄉(xiāng)融合和經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

3.3 因園聚人，改革“城鄉(xiāng)體系”

3.3.1 城鄉(xiāng)人口流動

促進(jìn)人口在全域城鄉(xiāng)之間的流動，規(guī)劃以水、地資源承載能力為硬約束，結(jié)合綜合增長目標(biāo)，合理確定城鄉(xiāng)規(guī)劃總規(guī)模，在此基礎(chǔ)上以城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求為準(zhǔn)繩，確定人地指標(biāo)在城區(qū)、特色鎮(zhèn)、集中建設(shè)區(qū)、特色林盤/社區(qū)之間分配，嚴(yán)控規(guī)模總量，引導(dǎo)集聚轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)模結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

3.3.2 公服設(shè)施體系創(chuàng)新

避免單純依靠行政級別的城鄉(xiāng)均等化的公服配套體系帶來的資源錯配和浪費(fèi)，更加居住人群以及生產(chǎn)生活方式，構(gòu)建多元生活場景。在城鄉(xiāng)融合背景下兼顧滿足農(nóng)民、市民、創(chuàng)業(yè)者、旅居者等不同人口自由擇居的需求，并圍繞休閑旅游、鄉(xiāng)村文創(chuàng)、生態(tài)康養(yǎng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等新型業(yè)態(tài)，建設(shè)特色公服設(shè)施供給體系。

3.3.3 鄉(xiāng)村文化氛圍重塑

圍繞蒲江特色的古蜀文化、南絲路文化、書院文化和非遺文化，全域構(gòu)建多個文化承載點(diǎn)，構(gòu)建“一帶一路”文化主線串聯(lián)，傳承傳統(tǒng)的文化內(nèi)涵。在傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)代生活形式，融合現(xiàn)代的文明與技術(shù)使鄉(xiāng)村的文化氛圍具有時代精神。依托傳統(tǒng)文化，發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+的運(yùn)營模式、倡導(dǎo)共享生活方式、創(chuàng)建農(nóng)業(yè)品牌文化、推廣文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、并借助鄉(xiāng)村資源條件發(fā)展休閑旅游文化，帶動良好的城鄉(xiāng)互動。

3.4 生態(tài)文明，全域“公園城市”

蒲江將鄉(xiāng)村振興為契機(jī)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，依托已有的全域發(fā)展基礎(chǔ)，突出“小城大景”的蒲江公園城市特色。守護(hù)生態(tài)本底，積極落實(shí)生態(tài)保護(hù)的剛性要求，堅持“山水林田湖生命共同體”，塑造以蒲江河、臨溪河河谷生態(tài)為核心的“一帶、四區(qū)、多點(diǎn)”多元景觀風(fēng)貌格局，形成“青山、綠水、秀林、沃田、雅院”的整體風(fēng)貌；依托本底資源，創(chuàng)新經(jīng)營模式，塑造山水田園大地景觀，構(gòu)建“山地森林公園+濱水濕地公園+大田景觀公園+天府林盤公園+微型生活公園”的鄉(xiāng)村公園空間格局，打造成都市全域公園體系的西部亮點(diǎn)。全域建設(shè)綠道系統(tǒng)，聯(lián)合蒲江河、臨溪河濱河綠道和甘成路綠道共同建構(gòu)鄉(xiāng)村振興景觀環(huán)，作為帶動全域綠道環(huán)線的主線。

4.資源緊約束背景下鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的思考總結(jié)

4.1 全域統(tǒng)籌的空間供給模式創(chuàng)新

鄉(xiāng)村土地的分散性導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)困難，交易成本高，制約著規(guī)?；母咝?。圍繞一村一鎮(zhèn)為核心的分散的空間規(guī)劃，成為制約城鄉(xiāng)發(fā)展要素流動，限制資源高效配置的制度瓶頸。應(yīng)當(dāng)從整體角度進(jìn)行統(tǒng)籌，在更大的地域范圍內(nèi)配置生產(chǎn)要素，進(jìn)行“三生”空間的統(tǒng)籌布局。

鄉(xiāng)村空間的統(tǒng)籌供給需要規(guī)劃引導(dǎo)?；谌蚩臻g要素評估，在明晰全域空間發(fā)展資源分布和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)空間發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，確定空間發(fā)展導(dǎo)向，完善農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鄉(xiāng)建設(shè)戰(zhàn)略格局。把提高土地集約利用程度、加大符合多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的有效供給作為鄉(xiāng)村土地供給側(cè)改革的重點(diǎn)，促使空間資源向鄉(xiāng)村地區(qū)有效合理傾斜，并按照適度集中和特色引導(dǎo)的思路，劃定鄉(xiāng)村單元，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特色化集中發(fā)展。

4.2 細(xì)化鄉(xiāng)村土地功能用途管控

隨著城鎮(zhèn)化的不斷深化以及“互聯(lián)網(wǎng)+”等新經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，鄉(xiāng)村地區(qū)承載的功能正在發(fā)生重大變化。面對市場行為的未知性，必須采取剛性約束和定向引導(dǎo)相結(jié)合的方式，建立鄉(xiāng)村發(fā)展的黑白名單。在堅持鄉(xiāng)村地區(qū)以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的前提下，順應(yīng)新興經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，細(xì)化土地用途管制規(guī)則，鼓勵鄉(xiāng)村土地的多元化利用，大力實(shí)施“農(nóng)業(yè)+”戰(zhàn)略，培育壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推動一二三產(chǎn)的融合發(fā)展。通過鄉(xiāng)村單元引導(dǎo)農(nóng)業(yè)融合產(chǎn)業(yè)的定向集中，引導(dǎo)“農(nóng)業(yè)+”產(chǎn)業(yè)的針對性落地，有力增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長度和厚度。

4.3 圍繞多元生活場景的設(shè)施配套

目前依據(jù)戶籍人口規(guī)模和級配式的設(shè)施配套模式，可能造成新一輪財政投入的浪費(fèi)和錯配。通過德國、日本等發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)踐顯示，城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)配套，與逐步空心化老弱化的鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)以及多元化的兼業(yè)人群并不比配，造成巨大的浪費(fèi)。需要考慮針對特定人群和居住類型的特色化差異化配套。

規(guī)劃需兼顧公平與效率，在提升基本公共服務(wù)配套的同時，結(jié)合鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)和資源特征，營造高品質(zhì)多元化的生活場景，在城鄉(xiāng)融合的背景下兼顧滿足農(nóng)民、市民、創(chuàng)業(yè)者、旅居者等不同人群的自由擇居需求，針對不同的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)類型，增加諸如旅游休閑、人才服務(wù)等的特色化的設(shè)施配套。同時，延續(xù)鄉(xiāng)村文脈和風(fēng)貌特征，營造具有“鄉(xiāng)愁”的獨(dú)特文化氛圍。

5.結(jié)語

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展必將面臨越來越嚴(yán)峻的資源緊約束的現(xiàn)實(shí)，鄉(xiāng)村收縮的客觀趨勢也將長期存在。在這樣的背景下如何落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，是未來鄉(xiāng)村規(guī)劃必須回答的問題。我們要跳出傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃的路徑，從更加整體的角度協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)之間產(chǎn)-城-人的關(guān)系，處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。本文僅僅是基于蒲江縣鄉(xiāng)村發(fā)展特征編制的規(guī)劃實(shí)踐探索，我國幅員遼闊，地域之間差異巨大，各地的實(shí)踐模式無法直接套用，針對各個地區(qū)的相關(guān)研究有待后續(xù)完善。