我國民生型城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新體系研究

賈林娟 李芳艷

摘要：民生型城鎮(zhèn)化是在我國民生問題日益突出的背景下提出的一種全新的城鎮(zhèn)化理念和發(fā)展模式，它開創(chuàng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的新格局，開辟了一條城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的新路徑。從根本上推進傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性變革，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，需要加快政治制度、經(jīng)濟制度、社會制度、生態(tài)制度、文化制度等方面的改革和創(chuàng)新，構(gòu)建民生型城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新體系，為城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供制度保障。

關(guān)鍵詞：民生型城鎮(zhèn)化;制度創(chuàng)新;戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

Abstract： People's livelihood urbanization is a new urbanization concept and development model proposed under the background of the increasingly prominent people's livelihood issues in China.It has created a new pattern of urbanization and opened up a new path of sustainable urban development.Fundamentally promote the structural and systematic reform of traditional urbanization and achieve sustainable development of urbanization， it is necessary to speed up reform and innovation in the political， economic， social， ecological and cultural systems. We will build an institutional innovation system for people's livelihood urbanization and provide institutional guarantee for the strategic transformation of urbanization.

Keywords：peoples livelihood urbanization; institutional innovation; strategic transformation

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設成效顯著，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2018的59.58%，城市面貌煥然一新。但城鎮(zhèn)化的快速擴張，也積累了許多突出矛盾和問題，比如，以人口膨脹、交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、就業(yè)困難為主要表現(xiàn)的“城市病”和以土地閑置、村莊凋敝、“空心化”為主要表現(xiàn)的“農(nóng)村病”。城鎮(zhèn)化的最終目的是讓人民群眾過上幸福美好的生活，實現(xiàn)人民共同富裕，促進人的全面發(fā)展。但“城市病”和“農(nóng)村病”并存的現(xiàn)狀背離了城鎮(zhèn)化的初衷和本意。為了減少傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來的負面影響，緩解城鎮(zhèn)發(fā)展與經(jīng)濟、社會、環(huán)境、資源、生態(tài)之間的矛盾和沖突，使城鎮(zhèn)化發(fā)展成果更好地惠及民生，走民生型城鎮(zhèn)化道路成為實現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。黨的十九大報告和改革開放40周年大會都強調(diào)，要堅持在發(fā)展中保障和改善民生。增進民生福祉，創(chuàng)造美好生活，是習近平新時代中國特色社會主義思想的價值旨歸。

民生型城鎮(zhèn)化有別于“人口集聚”、“空間擴散”等傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化，它強調(diào)以人為本，其本質(zhì)是城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，通過城鎮(zhèn)化的共建共享，推進和諧社會建設，最終實現(xiàn)改善民生的根本目的。民生型城鎮(zhèn)化是在我國民生問題日益凸顯的背景下提出的，它為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。要解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來的各種經(jīng)濟社會問題，必須牢牢把握“經(jīng)濟高效”、“社會和諧”、“生態(tài)保護”、“成果共享”等關(guān)鍵問題，改革現(xiàn)有制度安排，構(gòu)建民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新體系，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，滿足人民日益增長的美好生活需要。推進民生型城鎮(zhèn)化，意味著必須在改革和發(fā)展中補齊民生短板，推動經(jīng)濟發(fā)展，促進社會公平，改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)成果共享。

一、民生型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵及提出原因

（一）民生型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵

走民生型城鎮(zhèn)化道路，既是當前深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略重點，也是城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的基本要求。推進民生型城鎮(zhèn)化的制度改革和創(chuàng)新，需要正確和全面理解民生型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵。其內(nèi)涵可以從以下五個方面來把握。

1.新理念

增長導向型城鎮(zhèn)化更多地強調(diào)城市規(guī)模的擴大和城市空間的擴張，忽視了城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。民生型城鎮(zhèn)化是一種全新的城鎮(zhèn)化理念，它以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念為引領，以保障和改善民生為根本目的，不斷提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，改善居民生活品質(zhì)。民生型城鎮(zhèn)化將以人文本的理念融入城鎮(zhèn)化過程，優(yōu)化生產(chǎn)生活空間，強調(diào)城鎮(zhèn)的包容性和人文性。民生型城鎮(zhèn)化注重城鎮(zhèn)的綠色發(fā)展，將全面推進生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化全領域全過程，致力于建設集約、智能、綠色、低碳新型城鎮(zhèn)。

2.新核心

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以“物”為核心，忽視了人的全面發(fā)展，導致生態(tài)破壞、環(huán)境惡化、能源短缺等一系列嚴重后果。民生型城鎮(zhèn)化以“人”的城鎮(zhèn)化為核心，以“物”的城鎮(zhèn)化為手段，堅持以人為本，強調(diào)人的全面發(fā)展，著眼于滿足人民日益增長的民生需求。民生型城鎮(zhèn)化通過農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展;通過大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展;推動城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

3.新模式

民生型城鎮(zhèn)化是在認真總結(jié)和反思增長導向型城鎮(zhèn)化模式的基礎上，提出的一種全新的城鎮(zhèn)化模式，是對城鎮(zhèn)化模式的創(chuàng)新。民生型城鎮(zhèn)化結(jié)合當前中國所處的經(jīng)濟發(fā)展階段，探索出一條符合國情、順應民意的城鎮(zhèn)化道路。民生型城鎮(zhèn)化有助于推動城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型：從增長導向型向民生型轉(zhuǎn)變，強調(diào)保障和改善民生;由要素資源的單向流動向雙向流動轉(zhuǎn)變，促進城鄉(xiāng)平衡發(fā)展;由“自上而下”的政府主導型向“自下而上”的“市場主導+政府引導”型轉(zhuǎn)變，提高城鎮(zhèn)化的政治效益和經(jīng)濟效益。

4.新路徑

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)發(fā)展的典型路徑：一是通過大規(guī)模投資創(chuàng)造眾多就業(yè)崗位，吸引流動人口（主要是農(nóng)民工）進入;二是通過廉價勞動力與資本結(jié)合，推動生產(chǎn)力迅猛擴張，城鎮(zhèn)規(guī)?？焖倥蛎洝＿@種城鎮(zhèn)化模式雖然促進了我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，但也帶來了一系列社會經(jīng)濟問題。民生型城鎮(zhèn)化開辟了一條城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的新路徑，通過新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”的同步發(fā)展，真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會保障、人居環(huán)境等方面由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。

5.新格局

20世紀90年代中期前，中國推行“嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”的城鎮(zhèn)化主導方針，導致城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)不合理，城市的吸引力、創(chuàng)造力和競爭力有限。十九大以后，我國城鎮(zhèn)化方針有了重大調(diào)整，強調(diào)要“以城市群為主體，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。城市群作為當前我國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，將成為拓展城市發(fā)展空間和釋放城市發(fā)展?jié)撃艿闹匾d體。民生型城鎮(zhèn)化對優(yōu)化城鎮(zhèn)體系和空間格局，增強城市群的集聚功能、輻射功能和互補功能，將發(fā)揮重要作用。

（二）民生型城鎮(zhèn)化提出的原因

民生型城鎮(zhèn)化作為一種全新的城鎮(zhèn)化模式，是相對于傳統(tǒng)的增長導向型城鎮(zhèn)化而言的。新時代背景下的民生型城鎮(zhèn)化主要關(guān)注城市發(fā)展中的民生問題，著力解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的不平衡不充分問題。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡主要體現(xiàn)在：一是城鎮(zhèn)化速度和質(zhì)量的不平衡。增長導向型城鎮(zhèn)化單純追求城鎮(zhèn)化速度，忽視了城鎮(zhèn)化質(zhì)量和內(nèi)涵;民生型城鎮(zhèn)化在重視城鎮(zhèn)發(fā)展速度的同時保證質(zhì)量，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化速度與質(zhì)量的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是城鄉(xiāng)關(guān)系不平衡。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展存在較大差距，城鄉(xiāng)要素配置不均衡，要素從農(nóng)村單向流向城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)教育資源、醫(yī)療資源等公共服務及社會保障水平不平衡;民生型城鎮(zhèn)化改變了城鄉(xiāng)分割的格局，不斷縮小城鄉(xiāng)收入差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的均等化，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合。三是城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡。隨著城鎮(zhèn)化的推進，我國東、中、西、東北地區(qū)經(jīng)濟分化越來越嚴重，不能充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)性有待增強;民生型城鎮(zhèn)化把握“一帶一路”建設的有利機遇，構(gòu)建以大城市為核心的都市圈，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的不充分主要體現(xiàn)在：一是發(fā)展成果的共享性不充分。增長導向型城鎮(zhèn)化模式下，城鄉(xiāng)居民收入差距的不斷擴大容易導致貧富兩極分化，不利于社會主義和諧社會建設;民生型城鎮(zhèn)化強調(diào)全民共建共享，讓發(fā)展成果惠及更多的人，彰顯了城鎮(zhèn)化的包容性。二是發(fā)展內(nèi)涵不充分。增長導向型城鎮(zhèn)化具有明顯的粗放型特征，重外延、輕內(nèi)涵;民生型城鎮(zhèn)化注重城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵式增長，通過壯大城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化、科學的城市規(guī)劃、完善城鄉(xiāng)基礎設施等途徑提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，從而提高民眾的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。

二、民生型城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新體系

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化注重城市人口的增加和城市規(guī)模的擴張，而民生型城鎮(zhèn)化注重提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，通過政治平等、經(jīng)濟發(fā)展、社會保障、文化創(chuàng)新、生態(tài)保護等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。民生型城鎮(zhèn)化以保障和改善民生為根本目的，通過增加民生性制度設計，實現(xiàn)城與城、城與鄉(xiāng)之間的相互協(xié)調(diào)。民生型城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新體系主要包括政治制度創(chuàng)新、經(jīng)濟制度創(chuàng)新、社會制度創(chuàng)新、生態(tài)制度創(chuàng)新和文化制度創(chuàng)新（如圖1所示）。

（一）政治制度創(chuàng)新

民生型城鎮(zhèn)化的政治制度創(chuàng)新堅持權(quán)利平等、機會平等的理念，不斷完善基層政權(quán)建設，以適應城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要。

1.權(quán)利平等

權(quán)利平等是民生型城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的基本內(nèi)涵。城鎮(zhèn)化促使農(nóng)村大量流動人口涌向城市，為城市繁榮貢獻力量。但我國現(xiàn)有的制度建設滯后，導致億萬農(nóng)民工處于無序流動狀態(tài)，平等就業(yè)、休息休假、勞動安全衛(wèi)生保護、職業(yè)技能培訓等方面的權(quán)利難以保障。通過民生型城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新，將農(nóng)村流動人口納入城市社會組織系統(tǒng)，讓其享受到與城鎮(zhèn)居民同等的社會福利和社會保障;給予城市弱勢群體更多的政治、經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利，保證其能夠平等實現(xiàn)自我和全面發(fā)展。

2.機會平等

機會平等是民生型城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的前提條件。改革戶籍制度和社會保障制度，實現(xiàn)基本公共服務的公平化和均等化，讓城鄉(xiāng)居民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果;創(chuàng)造更多就業(yè)機會，為全體公民追求體面生活提供平等機遇，提升個人平等參與社會的綜合能力，為推動社會發(fā)展貢獻力量;推進城鄉(xiāng)義務教育一體化改革，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，促進起點公平和教育公平;同時，要消除因資源稟賦差異造成的機會不均等現(xiàn)象。

（二）經(jīng)濟制度創(chuàng)新

經(jīng)濟發(fā)展是民生改善的物質(zhì)基礎，改善民生又能促進經(jīng)濟更好地發(fā)展。因此，一方面，要大力發(fā)展經(jīng)濟，為持續(xù)改善民生奠定堅實的物質(zhì)基礎，另一方面，又要通過不斷改善民生為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造更多有效需求，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的良性循環(huán)。民生型城鎮(zhèn)化強調(diào)以民為本，通過技術(shù)創(chuàng)新激發(fā)經(jīng)濟新活力，將土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相適應，實現(xiàn)“人”、“地”、“物”的相互匹配與協(xié)調(diào)。

1.土地制度創(chuàng)新

由于土地制度設計不合理，在我國城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)土地資源出現(xiàn)了“一邊閑置、雙向緊缺”局面，即農(nóng)村大量宅基地閑置，城鎮(zhèn)建設用地和大量下鄉(xiāng)經(jīng)營主體用地需求增加。因此，必須加快農(nóng)村土地制度創(chuàng)新：深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)自由度，釋放土地價值;賦予農(nóng)民更多的土地承包經(jīng)營權(quán)，盤活農(nóng)村土地資源，助推鄉(xiāng)村振興;規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度，打破土地一級市場壟斷，發(fā)揮農(nóng)村土地價值，增加農(nóng)民收益;逐步完善農(nóng)村宅基地管理制度，嚴格控制新增宅基地審批，合理利用土地資源，守住耕地保護紅線;進一步改進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制，推進節(jié)約集約用地，促進城鄉(xiāng)融合。

2.財政和投融資制度創(chuàng)新

長期以來，政府公共財政的投資重點主要放在城市，而農(nóng)村則缺少有效的投資渠道，這種重城輕鄉(xiāng)的資金資源分配導致城鄉(xiāng)差距進一步擴大。要不斷完善中央和地方的財政關(guān)系，明確基本公共服務領域中央與地方的財政支出責任;增加公共服務財政支出，擴展公共服務范圍，提升公共服務質(zhì)量和效率，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化;加大對財力薄弱地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，運用財稅政策支持區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展;調(diào)整和完善財政支農(nóng)政策體系，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加農(nóng)民收入，推動社會主義新農(nóng)村建設。

（三）社會制度創(chuàng)新

“城市病”和“農(nóng)村病”的存在，制約了社會經(jīng)濟發(fā)展和民生改善，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度阻礙了農(nóng)民工市民化;社會保障制度體系不完善，影響勞動者的生產(chǎn)積極性;就業(yè)質(zhì)量不高，就業(yè)形勢嚴峻，就業(yè)制度亟待完善。

1.戶籍制度改革

我國長期存在的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，很大程度上制約了勞動力要素的自由流動和農(nóng)民工市民化。民生型城鎮(zhèn)化的一個重要環(huán)節(jié)就是改革戶籍制度，逐步取消城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，放寬戶口遷移政策和落戶限制;戶籍制度改革要因地制宜，對不同規(guī)模城市實施差別化落戶政策，合理引導農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移;建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的激勵機制，維護進城落戶農(nóng)民的既有權(quán)益，讓他們享受到就業(yè)、社保、住房、教育等方面的服務;建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，打破城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘。

2.社會保障制度改革

長期以來，我國不完善的社會保障體系使農(nóng)村和農(nóng)民處于極其不利的生存狀態(tài)。近年來，我國已基本建立了覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，人民健康和醫(yī)療水平大幅提高。社會保障制度的建立不能“一刀切”，應建立廣覆蓋、多層次、服務優(yōu)的社會保障體系;實現(xiàn)農(nóng)民工異地社保轉(zhuǎn)移接續(xù)，為其子女提供良好的教育、醫(yī)療和就業(yè)機會。

3.就業(yè)制度改革

農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。2008年國際金融危機以來，我國經(jīng)濟受到嚴重影響，其中一個顯著現(xiàn)象就是農(nóng)民工失業(yè)。農(nóng)民工是社會建設的重要力量，必須做好農(nóng)民工的穩(wěn)定就業(yè)和服務保障工作，建立以培訓促進就業(yè)、以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、以優(yōu)惠政策扶持就業(yè)“三位一體”的就業(yè)保障制度，切實維護農(nóng)民工合法權(quán)益;以市場為導向，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，擴大城鄉(xiāng)就業(yè)人員規(guī)模，提高勞動力資源配置效率。

（四）生態(tài)制度創(chuàng)新

城市人口劇增和城市規(guī)模的擴大，對資源環(huán)境承載力構(gòu)成了嚴峻挑戰(zhàn)，導致人地關(guān)系與資源環(huán)境矛盾進一步加劇。民生型城鎮(zhèn)化的生態(tài)制度創(chuàng)新涉及生態(tài)環(huán)境保護、城市綠色低碳循環(huán)發(fā)展以及城市主體功能區(qū)等方面。

1.生態(tài)環(huán)境保護制度

城鎮(zhèn)化過程也是城市生態(tài)要素相互滲透的過程，城鎮(zhèn)化的快速推進導致生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞。改善城市生態(tài)環(huán)境，必須制定嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，這是從頂層設計層面所采取的具有一定剛性和約束力，且能夠有效實施和執(zhí)行的有效舉措。維護生態(tài)安全，劃定生態(tài)保護紅線，逐步擴大森林、濕地等綠色生態(tài)空間，增強環(huán)境容量;綜合治理城鎮(zhèn)環(huán)境污染，制定嚴格的排放標準，控制和減少工業(yè)廢水和生活污水排放，對污水進行集中處理和再生利用;調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復，減少對自然的干擾和損害，完善生態(tài)補償機制，促進人與環(huán)境的和諧共生。

2.城市綠色低碳循環(huán)發(fā)展制度

民生型城鎮(zhèn)化建設要求樹立綠色生產(chǎn)和綠色消費的制度和政策導向。建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的體制機制，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，提高資源利用效率，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設運營模式;鼓勵發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，大力發(fā)展低碳技術(shù)，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，建設綠色城市、海綿城市和智慧城市;普及綠色低碳理念，提高全民低碳意識，倡導綠色消費、綠色出行，提高居民生活質(zhì)量。

3.城市主體功能區(qū)制度

建立健全城市主體功能區(qū)制度，劃定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間開發(fā)管制界限，合理規(guī)劃城市空間發(fā)展布局;積極推進國家公園體制試點，科學保護和合理利用自然資源，創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境;形成多層面、高效率、形成科學合理的城鎮(zhèn)化格局，構(gòu)建生態(tài)文明制度體系;完善生態(tài)環(huán)境保護基礎設施建設，把握投資方向和優(yōu)化投資方案，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的有機統(tǒng)一。

（五）文化制度創(chuàng)新

文化是一座城市的靈魂，有文化底蘊的城市才富有生命力，才能為城市發(fā)展提供不竭動力。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和居民精神文化生活的日益豐富，發(fā)展民生文化是滿足人們?nèi)找嬖鲩L的民生需求的必然選擇。城市民生文化要以文化自覺為導向，以增強文化自信為目的，以文化創(chuàng)新為驅(qū)動。在城市建設中融入文化元素，增添城市文化韻味，彰顯城鎮(zhèn)人文風采，讓具有文化底蘊的城市煥發(fā)新的生機與活力。

民生型城鎮(zhèn)化注重城市的規(guī)劃和設計，優(yōu)化城市空間布局，注重文化傳承和文化融合。以提升居民的獲得感和幸福感為出發(fā)點，在城市的規(guī)劃和設計上更加注重和體現(xiàn)人文關(guān)懷，為居民生活創(chuàng)造一個溫馨愜意的環(huán)境;根據(jù)不同城市的自然歷史文化稟賦，建設具有歷史記憶、地域特色、文化內(nèi)涵、個性鮮明的美麗城鎮(zhèn)，防止“千城一面”;倡導文明城市建設，提升居民的精神文化素養(yǎng)，弘揚社會主義核心價值觀和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。民生文化制度創(chuàng)新需要在繼承和發(fā)揚先進文化的基礎上，發(fā)揮民生價值的優(yōu)勢，保護和重塑城鎮(zhèn)多元價值，以文化創(chuàng)新提升國家軟實力，推動民生型城鎮(zhèn)化的文化制度創(chuàng)新。

三、民生型城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的主要方向

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，在其過程中會產(chǎn)生諸多問題，要避免步入城鎮(zhèn)化的種種陷阱。中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)由增長導向型城鎮(zhèn)化向民生型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，在城鎮(zhèn)化中融入民生理念是避免偽城鎮(zhèn)化、被動城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、空心城鎮(zhèn)化等矛盾的戰(zhàn)略選擇。當前中國正處于決勝全面建設小康社會的關(guān)鍵時期，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和改善人民生活是黨和政府在“十三五”時期的一項重要任務。制度創(chuàng)新是保障和改善民生的根本保證，要以制度創(chuàng)新為著力點，構(gòu)建以人為核心的民生型城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新體系。

我國民生型城鎮(zhèn)化發(fā)展處于起步階段，其制度落地還需要在實踐中不斷探索，其制度創(chuàng)新要堅持“整體推進、系統(tǒng)安排”的原則，民生型城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的具體路徑包括：一是打破地域分割和行業(yè)壟斷，鼓勵全民參與城鎮(zhèn)化建設和開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維模式，充分利用多層次資本市場，鼓勵民營資本參與民生型城鎮(zhèn)化建設。二是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)收入差距，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，形成合理的收入分配格局。利用經(jīng)濟、行政、法律等手段調(diào)節(jié)收入分配，增加中等收入群體數(shù)量。三是進行制度改革和創(chuàng)新，保障弱勢群體的基本生活。改革戶籍制度和社會保障制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進基本公共服務均等化。

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