基層政府治理的碎片化困境及其消解

金祖?！〗鹛?/p>

摘要：在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，基層政府治理現(xiàn)代化作為其基石應(yīng)該發(fā)揮基礎(chǔ)性、支撐性的獨(dú)特功能。但在當(dāng)前中國(guó)深化調(diào)整和轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情境中，基層利益關(guān)系多元變動(dòng)、治理問(wèn)題紛繁復(fù)雜，基層政府治理愈發(fā)顯現(xiàn)出諸種碎片化治理困境，表現(xiàn)在內(nèi)部橫向聯(lián)動(dòng)性差、府際縱向銜接性差、人力資源穩(wěn)定性差、政社關(guān)系互動(dòng)性差等方面。消解基層政府碎片化治理困境，應(yīng)基于基層治理現(xiàn)代化的分析視角和建構(gòu)邏輯，針對(duì)自利性思維桎梏、協(xié)同性制度缺失、附屬性功能缺陷、責(zé)任性主體乏力等誘致性根源，在構(gòu)造協(xié)同化組織體系、創(chuàng)新精準(zhǔn)化管理制度、培植互動(dòng)化基層生態(tài)等方面探索具體實(shí)踐進(jìn)路。

關(guān)鍵詞：基層政府;治理;碎片化;治理現(xiàn)代化

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用研究”（19JZD027）;高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目（教育部人文社會(huì)科學(xué)研究專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目）“加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督研究”（18JF214）

中圖分類(lèi)號(hào)：D63? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2020）01-0048-06

一、問(wèn)題的提出

在現(xiàn)代國(guó)家治理中，政府治理因其所具有的參與主體多元化、過(guò)程法制化、執(zhí)行高效化與服務(wù)多樣化等獨(dú)特功能和優(yōu)勢(shì)而成為治理體系的核心構(gòu)成之一。隨著治理重心的下移，基層政府作為政府體系的基石，理應(yīng)在推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮不可或缺的基礎(chǔ)性和支撐性作用。然而，真實(shí)的情況卻不容樂(lè)觀(guān)。近年來(lái)，基層政府治理不同程度上受制于傳統(tǒng)體制的影響和既定路徑的依賴(lài)，特別是作為政府神經(jīng)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，面對(duì)愈發(fā)復(fù)雜的基層現(xiàn)實(shí)需求，其治理進(jìn)入一種封閉狀態(tài)，不斷重復(fù)再生，勉強(qiáng)維持，結(jié)構(gòu)創(chuàng)新難以實(shí)現(xiàn)，功能障礙難以突破，導(dǎo)致條塊分割的基層政府內(nèi)部碎片化現(xiàn)象更為突出，嚴(yán)重影響了基層治理的整體效能，可以說(shuō)碎片化的困境已成為掣肘基層治理現(xiàn)代化的最大梗阻。

實(shí)踐中存在的問(wèn)題必然要求理論研究作出回應(yīng)，基層政府治理碎片化問(wèn)題近年來(lái)已成為相關(guān)學(xué)科研究的一個(gè)熱點(diǎn)領(lǐng)域?，F(xiàn)有研究主要聚焦于基層政府內(nèi)部部門(mén)關(guān)系及目標(biāo)價(jià)值、責(zé)任界定等方面，研究者們認(rèn)為碎片化是一種部門(mén)壁壘造成的低效的行政狀態(tài)，表現(xiàn)為政府部門(mén)內(nèi)部各類(lèi)業(yè)務(wù)間分割、一級(jí)政府各部門(mén)間分割以及各地方政府間分割①，或治理主體彼此獨(dú)立、治理方式相互排斥、治理行為難以互動(dòng)②，或因職能界定的不清導(dǎo)致政府治理邊界不明，各公共主體之間責(zé)任模糊化，難以形成合力③，其基本特征就是各種治理組織均擁有獨(dú)立的領(lǐng)域、目標(biāo)、價(jià)值與行為規(guī)范④?？傮w而言，學(xué)術(shù)界對(duì)基層政府治理碎片化問(wèn)題的研究成果豐碩，但仍存在著可以繼續(xù)深入挖掘的空間：一方面，對(duì)于基層政府治理碎片化所造成的困境及其深層次原因缺少系統(tǒng)化的歸類(lèi)闡述，同時(shí)對(duì)于縱向府際關(guān)系所造成的碎片化問(wèn)題涉及甚少;另一方面，過(guò)度聚焦于基層政府內(nèi)部，而忽視基層行政權(quán)力對(duì)社會(huì)公共領(lǐng)域的過(guò)度干預(yù)而造成的治理碎片化現(xiàn)象，并且多是就碎片化談碎片化，鮮少?gòu)闹卫憩F(xiàn)代化角度研究碎片化問(wèn)題。

鑒于此，本文將結(jié)合基層政府治理現(xiàn)代化的要求，分析基層政府治理碎片化的表征及內(nèi)在根源，著眼于政府職能轉(zhuǎn)變、行政效率提升、制度設(shè)計(jì)完善以及政社關(guān)系重塑等層面探索基層政府治理現(xiàn)代化的實(shí)踐進(jìn)路。

二、基層政府治理碎片化困境的表征

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的基層政府雖在行政建制上屬于一級(jí)政府，但實(shí)際上卻受制于科層制行政組織體系，不能完整行使單獨(dú)一級(jí)政府權(quán)力，進(jìn)而造成內(nèi)部職能部門(mén)職責(zé)不順、多頭管理屢見(jiàn)不鮮、人員編制“二元”對(duì)立等現(xiàn)象;同時(shí)，基層政府行政權(quán)力對(duì)于基層社會(huì)則普遍存在過(guò)度干預(yù)現(xiàn)象。具體表現(xiàn)如下：

（一）內(nèi)部橫向聯(lián)動(dòng)性差，結(jié)構(gòu)功能碎片化

現(xiàn)代化的治理要求作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升其行政效率，但基層政府機(jī)械化的橫向部門(mén)分工，項(xiàng)目化的運(yùn)作思路，造成基層政府內(nèi)部行為主體間聯(lián)動(dòng)能力微弱，進(jìn)而發(fā)展成基層政府碎片化的組織結(jié)構(gòu)格局。一方面，基層政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員按個(gè)人權(quán)責(zé)劃分部門(mén)分工，例如由于基層政府領(lǐng)導(dǎo)暫缺，由基層黨委中的紀(jì)委書(shū)記同時(shí)分管政府民政工作，下屬專(zhuān)職紀(jì)檢干部同時(shí)負(fù)責(zé)辦理民政業(yè)務(wù)，這種“按人頭”的塊狀劃分方式直接導(dǎo)致橫向部門(mén)間職能分工不科學(xué)，權(quán)責(zé)歸屬不清晰，更造成了職能重疊、壁壘橫生等治理亂象。特別是基層政府領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整時(shí)通常伴隨著新一輪的部門(mén)微調(diào)，嚴(yán)重影響了基層政府治理思路的延續(xù)性。另一方面，基層政府各職能部門(mén)間過(guò)分強(qiáng)調(diào)部門(mén)本位利益，以本部門(mén)績(jī)效考核為行政目標(biāo)導(dǎo)向，缺少協(xié)同性工作機(jī)制。這種狹隘、塊狀、碎片化的部門(mén)利益與政府治理的公共性?xún)r(jià)值格格不入，嚴(yán)重妨礙了基層治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）府際縱向銜接性差，條線(xiàn)對(duì)接碎片化

府際縱向互動(dòng)關(guān)系的規(guī)范性和持續(xù)性不足也是基層政府治理碎片化的一個(gè)表現(xiàn)維度。在我國(guó)政府縱向組織架構(gòu)體系中，傳統(tǒng)及主流的權(quán)力運(yùn)行方式是“自上而下”與“上下分治”⑤。中央政府通過(guò)“治”地方政府來(lái)間接治理基層社會(huì)，在此種權(quán)力運(yùn)行方式中基層政府飽受上級(jí)區(qū)縣政府及其職能部門(mén)層級(jí)任務(wù)下壓之苦，上面“千線(xiàn)”需穿基層“一眼”，各條線(xiàn)大量行政性事務(wù)下壓基層并將其納入績(jī)效考核，基層政府工作人員往往疲于應(yīng)付上級(jí)任務(wù)，從而無(wú)暇顧及基層治理本職工作。除此以外，行政任務(wù)下壓的路徑往往是跟隨基層領(lǐng)導(dǎo)分工而定，這樣就忽視了部門(mén)職能⑥，從而會(huì)出現(xiàn)上下職能及組織銜接的碎片化。再者，在區(qū)縣政府職能與基層政府職能權(quán)限方面存在大量重疊，這就大大壓縮了基層政府治理的自由裁量權(quán)限，使其治理效能大打折扣。同時(shí)，基層政府會(huì)把一部分事務(wù)“二手”傳導(dǎo)下壓至基層群眾自治組織，使之承擔(dān)超量行政事務(wù)，造成其自治能力下降。

（三）人力資源穩(wěn)定性差，編制配比碎片化

在傳統(tǒng)政府治理模式中，基層政府亦會(huì)試圖通過(guò)人力資源的擴(kuò)充來(lái)提升行政效率，然而卻受制于人力資源配置的成本因素與實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的矛盾，從而加劇了基層政府組織結(jié)構(gòu)的碎片化程度?；鶎诱藛T編制擴(kuò)充力度與基層政府機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變所帶來(lái)的事務(wù)復(fù)雜化、多樣化程度嚴(yán)重不符，造成了人權(quán)與事權(quán)的不匹配。為了彌補(bǔ)工作人員編制短缺所帶來(lái)的行政效率低下，基層政府往往會(huì)通過(guò)劃撥財(cái)政收入招聘合同工的方式吸納基層工作人員，以此擴(kuò)充基層人員配置，但這些編外人員在編制身份、工資待遇、工作性質(zhì)上與在編公務(wù)人員（包括事業(yè)編制）大相徑庭，形成了人力資源上的“二元”結(jié)構(gòu)。雖然招收編外人員在短期內(nèi)能夠在一定程度上緩解工作壓力，然而其自身存在穩(wěn)定性差、素質(zhì)參差不齊、難以約束管理等問(wèn)題，會(huì)造成基層政府人力資源“隱形膨脹”⑦ 的窘境，進(jìn)而加劇基層政府組織架構(gòu)的內(nèi)卷化與碎片化趨勢(shì)。

（四）政社關(guān)系互動(dòng)性差，自治效果碎片化

治理效果碎片化反映在基層政府與村、社區(qū)之間互動(dòng)不暢，缺少“共振”，影響基層自治組織成長(zhǎng)發(fā)育方面?；鶎诱鳛閲?guó)家與基層社會(huì)聯(lián)系的“最后一公里”，本應(yīng)承擔(dān)服務(wù)基層、引領(lǐng)基層自治的功能，而現(xiàn)階段對(duì)于基層自治的管控權(quán)大量滲透于基層群眾自治組織之中，許多自治組織受制于上級(jí)行政部門(mén)撥款，未實(shí)現(xiàn)政社分離，行政化色彩濃郁。社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)服務(wù)效率低下，工作時(shí)間被大量行政性事務(wù)擠占，既影響了自治組織社會(huì)服務(wù)的效果，又不利于自治社工服務(wù)理念的推廣。這種單向性的行政垂直強(qiáng)制干涉嚴(yán)重影響了基層社會(huì)的培育與成長(zhǎng)，使之成為完成基層政府行政任務(wù)的附屬機(jī)構(gòu)，從而造成基層社會(huì)自治功能的退化，群眾自治組織自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督功能難以發(fā)揮，邊緣化趨勢(shì)嚴(yán)重。此外，對(duì)于社會(huì)自治組織的外部監(jiān)督力量也相對(duì)薄弱，相關(guān)規(guī)章制度不健全不完善。

三、基層政府治理碎片化困境的內(nèi)生根源

當(dāng)前基層政府治理陷入碎片化困境，并在價(jià)值取向、結(jié)構(gòu)功能、人事編制、制度銜接、自治功能、職能權(quán)責(zé)等方面具體表現(xiàn)出與基層治理現(xiàn)代化要求的悖反性。就生發(fā)邏輯而言，這既源于轉(zhuǎn)型調(diào)整時(shí)期現(xiàn)實(shí)情境的復(fù)雜性、多元化、多質(zhì)態(tài)等對(duì)高質(zhì)量政府治理的迫切要求，更是由基層政府內(nèi)部部門(mén)職能、人員權(quán)責(zé)重疊交叉和外部參與方式單一且制度銜接性差所造成的信息資源不對(duì)稱(chēng)、目標(biāo)價(jià)值不一致、權(quán)力配置分散等問(wèn)題所致。具體來(lái)說(shuō)，導(dǎo)致基層政府治理碎片化的原因主要有以下方面：

（一）自利性思維桎梏

所謂自利性思維是指基層政府以部門(mén)本位為代表的治理思維導(dǎo)向。近年來(lái)，隨著深化改革逐步向基層延伸，上級(jí)政府不斷放權(quán)于基層，從而為基層政府整合地方資源、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、維護(hù)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定創(chuàng)設(shè)了空間，也提供了條件。然而，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期面臨的相關(guān)制度不完善，法律不健全，在權(quán)力下行的過(guò)程中基層政府及其部門(mén)仍然扮演著“掌舵者”的角色。在治理活動(dòng)中，基層政府與上級(jí)、同級(jí)政府之間的關(guān)系以及內(nèi)部不同部門(mén)之間的關(guān)系難以調(diào)適。在以目標(biāo)考核為導(dǎo)向的利益沖突中，不同部門(mén)、不同單位所形成的本位性部門(mén)文化，外在顯現(xiàn)為自利性趨勢(shì)。李克強(qiáng)總理曾撰文指出，“如果被部門(mén)和局部利益牽著走，不僅損害全局，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看對(duì)部門(mén)也是不利的?！雹?顯然，部門(mén)本位的思想與制度設(shè)計(jì)層面“政府各部門(mén)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的工具”⑨ 是完全相悖的。在基層治理實(shí)踐中，各單位、各部門(mén)從自身利益出發(fā)，只注重個(gè)體而忽視全局，造成個(gè)體利益追逐取代了整體利益為上。受自利性思維桎梏，基層政府官員也會(huì)主動(dòng)尋求行政權(quán)力的利益化兌現(xiàn)甚而滋生權(quán)力尋租現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞政府公信力，影響政府形象。此種狹隘的自利性思維不僅割裂了局部與整體的協(xié)調(diào)統(tǒng)一關(guān)系，而且還會(huì)造成資源浪費(fèi)，是基層政府治理碎片化的重要原因。

（二）協(xié)同性制度缺失

基層政府治理碎片化的形成和加劇還與協(xié)同制度的缺失密切相關(guān)。面對(duì)績(jī)效考核排名的巨大壓力而必然產(chǎn)生的嚴(yán)重的部門(mén)碎片化趨勢(shì)，在基層政府治理實(shí)踐中卻未形成跨部門(mén)或平行化的協(xié)同性制度保障，相關(guān)制度規(guī)章無(wú)法達(dá)成責(zé)任權(quán)力分配的對(duì)等化，迫使協(xié)同性跨部門(mén)合作停留于“光打雷不下雨”階段。正是由于協(xié)同性制度保障的缺失，必然加劇基層政府各單位對(duì)于跨部門(mén)協(xié)作問(wèn)責(zé)的憂(yōu)慮：一方面，跨部門(mén)協(xié)作的成果是所有參與者共享的，但一旦出現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)往往會(huì)由于制度設(shè)計(jì)的缺失而導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，最終致使協(xié)作流產(chǎn)。另一方面，現(xiàn)行跨部門(mén)協(xié)同在實(shí)際運(yùn)作中主要依靠領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人力量整合，并非通過(guò)正式制度化約束，當(dāng)基層政府部門(mén)分管黨政領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整時(shí)，臨時(shí)性的合作將面臨停止，這種領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人“粘合”的方式無(wú)疑削弱了政策的延續(xù)效應(yīng)。

（三）附屬性功能缺陷

基層政府治理碎片化問(wèn)題在一定程度上源于基層政府對(duì)于上級(jí)政府的附屬性特征。衡量政府間關(guān)系的一個(gè)重要指標(biāo)是不同層級(jí)間政府權(quán)限的重疊程度。⑩ 盡管基層政府依法享有相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)行政權(quán)力，但實(shí)際上基層政府受到區(qū)縣級(jí)政府及其部門(mén)的過(guò)度管控，加之大量區(qū)縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)、辦事處的設(shè)立，更使基層政權(quán)缺少自主性，這一點(diǎn)與區(qū)縣及以上級(jí)政府完全不同。然而，基層政府又承擔(dān)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、資源配置、社會(huì)治理等方面的職能，所謂“守土有責(zé)”，于是基層政府為了完成其職責(zé)，不可避免地出現(xiàn)了脫離上級(jí)政府及其行政控制的傾向，從而造成政府縱向結(jié)構(gòu)功能的銜接運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。

（四）責(zé)任性主體乏力

基層政府單向性行政管控手段與現(xiàn)今基層多元化利益格局之間的矛盾也是造成碎片化困境的一大原因。由于基層多元利益主體間責(zé)任劃分的制度設(shè)計(jì)缺失，造成基層治理實(shí)踐中缺乏社會(huì)各主體的有效參與與互動(dòng)。而基層政府過(guò)度依賴(lài)其行政化手段，從而激化了諸如上文提到的行政事務(wù)下壓造成的基層群眾自治“空心化”問(wèn)題?；鶎由鐣?huì)結(jié)構(gòu)的多元化格局變遷、利益主體之間的分化及社會(huì)公權(quán)力的分散，使得基層政府治理與社會(huì)自治之間界限模糊，同時(shí)基層政府治理結(jié)構(gòu)功能中并未體現(xiàn)出多元化主體參與方式下的民主自治理念，造成了基層政府在社會(huì)自治領(lǐng)域的越位、錯(cuò)位等現(xiàn)象。基層政府行政權(quán)力與基層社會(huì)自治權(quán)之間的矛盾、自治組織工作者多重身份的角色沖突等問(wèn)題的出現(xiàn)，使得基層政府主導(dǎo)的行政性治理格局已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)基層社會(huì)自治空間擴(kuò)大化的趨勢(shì)。社會(huì)利益主體的多元分化，基層公共參與的日益加強(qiáng)，使基層政府治理的合法性與行政職權(quán)的合規(guī)性受到挑戰(zhàn)，從而影響到基層政府的公信力及行政效率。

四、消解基層政府治理碎片化困境的路徑選擇

基層治理現(xiàn)代化既是基層政府提升治理技術(shù)與治理能力的價(jià)值目標(biāo)，也是其改變傳統(tǒng)治理機(jī)制及治理邏輯，建立并實(shí)踐現(xiàn)代化治理理念，回應(yīng)社會(huì)實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)向有限政府、高效政府與服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程。同時(shí)，面對(duì)著多元化利益主體與多樣化利益需求帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn){11}，在具體治理實(shí)踐中基層政府與基層社會(huì)建立有效的互動(dòng)機(jī)制成為基層政府治理完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的核心要件。

為消解基層政府治理的碎片化困境，促進(jìn)基層政府治理的制度化、科學(xué)化與高效化，有兩個(gè)關(guān)鍵因素不可忽視：一是基層政府內(nèi)部的協(xié)同制度建設(shè)，二是基層政府與外部社會(huì)的共建機(jī)制構(gòu)建。前者主要表現(xiàn)為基層政府權(quán)責(zé)關(guān)系、府際關(guān)系、管理制度與機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)代化;后者主要指通過(guò)積極尋求多元社會(huì)治理主體有序參與公共事務(wù)，促進(jìn)基層政府與基層社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)代化。具體而言，結(jié)合我國(guó)基層政府治理實(shí)踐，通過(guò)架設(shè)協(xié)同化組織體系、構(gòu)造精準(zhǔn)化管理制度、培植互動(dòng)化基層生態(tài)的三位一體治理路徑，將能從思維理念、制度設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)功能、行為主體等多維度消解基層政府治理的碎片化，從而推動(dòng)基層政府治理的現(xiàn)代化。

（一）架設(shè)協(xié)同化組織體系

應(yīng)以協(xié)同理念革新基層政府組織體系，通過(guò)制定整體共同的組織目標(biāo)推動(dòng)部門(mén)間的多元良性互動(dòng)，設(shè)置協(xié)同化的工作小組打破部門(mén)間的壁壘，優(yōu)化固有的部門(mén)架構(gòu)，理順與上級(jí)部門(mén)的條線(xiàn)對(duì)接，達(dá)到協(xié)同化的治理效果。

第一，塑造協(xié)同理念。理念是實(shí)踐的指導(dǎo)，新的理念塑造是改革與創(chuàng)新的前提和必要條件。在唯績(jī)效目標(biāo)考核、部門(mén)主義盛行的基層政府行政體系中，協(xié)同性治理理念的植入無(wú)疑成為我國(guó)基層政府治理碎片化問(wèn)題的解決之道，對(duì)培育現(xiàn)代基層政府行政文化有著重要意義。基層政府及其部門(mén)在既有組織體系中帶有的自利性與公共治理中的公共性相沖突，且這種自利性在基層政府自主權(quán)力的支配下日趨膨脹，而協(xié)同性治理理念以公共治理理論作為其理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)治理行為主體身份地位平等，以公正的行政價(jià)值取向?qū)彩聞?wù)進(jìn)行合作治理，并追求共同的治理效果。首先，在基層政府及其部門(mén)間形成跨部門(mén)的協(xié)同性治理理念，將整體利益及整體與部門(mén)間聯(lián)系的有效度視為價(jià)值追求的最終目標(biāo)從而取代部門(mén)本位思想，“協(xié)作性公共管理是多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過(guò)程，以解決單個(gè)組織不能解決的問(wèn)題。其基本特征是橫向和縱向活動(dòng)的復(fù)雜結(jié)合”{12}。其次，在基層政府工作人員中根植協(xié)同性思想，以強(qiáng)烈的自主意識(shí)與多重身份增強(qiáng)工作使命感和社會(huì)責(zé)任感，以此消解既有的固化任性分工和領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整所帶來(lái)的影響。當(dāng)然，塑造協(xié)同性治理理念并不意味完全打破傳統(tǒng)的基層政府組織架構(gòu)，它所強(qiáng)調(diào)的是以協(xié)同性的價(jià)值導(dǎo)向來(lái)打破基層政府及其部門(mén)間自利性的部門(mén)主義藩籬。

第二，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置?；鶎诱畠?nèi)部組織的調(diào)整與協(xié)同，對(duì)于其治理的整體效應(yīng)而言極為重要。應(yīng)積極穩(wěn)妥地優(yōu)化基層政府內(nèi)部部門(mén)設(shè)置，致力于跳出原有機(jī)構(gòu)設(shè)置窠臼，針對(duì)權(quán)責(zé)交叉、人為隨意分工等問(wèn)題，依據(jù)相應(yīng)的規(guī)章制度將功能類(lèi)似的部門(mén)進(jìn)行整合，并健全相應(yīng)的部門(mén)管理責(zé)任，探索搭建一套靈活且高效，能夠打破原有部門(mén)壁壘且促進(jìn)基層政府資源整合的管理框架。應(yīng)厘清基層政府行政管理的邊界，強(qiáng)化社會(huì)治理的功能，同時(shí)在基層政府設(shè)立上級(jí)垂直部門(mén)派出機(jī)構(gòu)及便民服務(wù)窗口，做好社會(huì)事業(yè)方面的工作，打破碎片化治理格局，協(xié)同推進(jìn)基層政府治理工作。

第三，設(shè)置協(xié)調(diào)“中樞”。為確?；鶎诱鞑块T(mén)及上下各條線(xiàn)多元主體參與的有效性和有序性，應(yīng)建立一個(gè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以宏觀(guān)把控基層政府治理，促使各個(gè)分散的部門(mén)形成一致性的目標(biāo)任務(wù)并有序開(kāi)展治理。具體而言，可以根據(jù)實(shí)際的需求，由黨政部門(mén)牽頭，聯(lián)合成立共同性工作任務(wù)小組，并嚴(yán)格保證機(jī)構(gòu)的規(guī)范性與系統(tǒng)性，使小組成員在合作型平臺(tái)上形成長(zhǎng)期的資源共享及共同目標(biāo)意識(shí)，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的協(xié)同效應(yīng)，使基層政府的力量從破碎走向粘合、從局部走向整體，從而實(shí)現(xiàn)整體性治理，即“排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)”{13}。

第四，搭建共享平臺(tái)。信息共享平臺(tái)的搭建對(duì)于基層政府碎片化治理問(wèn)題而言無(wú)疑是一劑良藥，同時(shí)也是現(xiàn)代基層政府必備的信息化手段。應(yīng)借助網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)基層政府內(nèi)部各部門(mén)及與上級(jí)政府和各村、社區(qū)之間有效的信息共享。一是在基層政府內(nèi)部搭建OA信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互惠，使各部門(mén)間溝通與信息共享無(wú)間隔，用技術(shù)手段打破部門(mén)主義帶來(lái)的“孤島效應(yīng)”，為打造協(xié)同性組織體系提供技術(shù)支持。二是打造基層政府與上級(jí)政府和基層社會(huì)間的共享平臺(tái)，運(yùn)用平臺(tái)及時(shí)收發(fā)共享政務(wù)信息，提高信息對(duì)接的有效性，以此破解碎片化的條線(xiàn)銜接困局，達(dá)到基層政府治理技術(shù)現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）構(gòu)造精準(zhǔn)化管理制度

鑒于基層政府內(nèi)部細(xì)碎的橫向權(quán)力分化、對(duì)于上級(jí)政府強(qiáng)烈的附庸關(guān)系及非制度化傾向所造成的碎片化結(jié)果，有針對(duì)性的制度創(chuàng)新無(wú)疑是治本之策。正如亨廷頓所說(shuō)，“組織和程序與其制度化水平呈正比例關(guān)系”{14}。換言之，實(shí)現(xiàn)基層政府治理現(xiàn)代化需要規(guī)避粗糙管理問(wèn)題，而精準(zhǔn)治理是中國(guó)場(chǎng)景下政府治理范式的進(jìn)化{15}。較之于傳統(tǒng)的基層政府治理，精準(zhǔn)治理的制度構(gòu)建有利于更好地提升基層政府的行政效率。

第一，精準(zhǔn)配置人事編制。配足基層政府公務(wù)員及事業(yè)單位工作人員以適應(yīng)現(xiàn)代型組織體系架構(gòu)的需求，是解決基層政府治理碎片化問(wèn)題的重要條件。關(guān)于人事編制的配置，總體原則是把編制配備給最需要的部門(mén)，以解決其最需要解決的問(wèn)題，同時(shí)分層分類(lèi)，精細(xì)化、區(qū)別化配置編制隊(duì)伍。具體而言，首先是要摸排各基層政府轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模，科學(xué)制定定編標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確上報(bào)定編數(shù)量，在總量不變的前提下動(dòng)態(tài)調(diào)整，解決好管理缺位或人權(quán)事權(quán)不對(duì)等問(wèn)題。其次，對(duì)于基層政府領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整所帶來(lái)的政策變動(dòng)、分工斷層、銜接不暢現(xiàn)象，理應(yīng)制定長(zhǎng)期的工作目標(biāo)。繼而，對(duì)于組織機(jī)構(gòu)的隱形膨脹問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管控，嚴(yán)格控制非編人員準(zhǔn)入門(mén)檻，工資按比例績(jī)效化發(fā)放以提高其工作積極性與專(zhuān)注度，逐步收緊非編人員占比并多方位多渠道消解，例如按專(zhuān)業(yè)給基層社會(huì)自治組織提供人力資源，以增強(qiáng)基層治理活力。

第二，精準(zhǔn)匹配權(quán)責(zé)關(guān)系。在基層政府中建立權(quán)力與責(zé)任互相匹配的行政管理體制對(duì)于消解碎片化而言尤為重要。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和人民政府組織法》的規(guī)定，凡涉及上級(jí)政府及其部門(mén)管轄的事務(wù)，上級(jí)政府及其部門(mén)要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所負(fù)責(zé)的事務(wù)，上級(jí)政府也應(yīng)下放相應(yīng)的管理權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。由此可以看出，在厘清基層政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)后，理應(yīng)為其配備相應(yīng)的權(quán)力。要實(shí)現(xiàn)從“對(duì)上負(fù)責(zé)”到“上下互動(dòng)”，在完成上級(jí)政府交辦的任務(wù)的同時(shí)，也應(yīng)注意基層治理中普遍存在的責(zé)任大、職權(quán)小的問(wèn)題，對(duì)于基層難以處理的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)向上級(jí)反饋，以尋求化解之道。此外，對(duì)于基層政府日常工作中面臨的大量非制度化任務(wù)的隨意下放，應(yīng)遵循依法行政的原則，推進(jìn)制度化建設(shè)，做到權(quán)責(zé)對(duì)等。

第三，精準(zhǔn)控制準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。上文提到的任務(wù)隨意下壓以及“二手轉(zhuǎn)”問(wèn)題，是基層政府治理碎片化的一個(gè)表現(xiàn)維度，也是因?yàn)榛鶎诱Y(jié)構(gòu)功能獨(dú)立性缺失造成的。為有效規(guī)避此類(lèi)連鎖下壓?jiǎn)栴}，應(yīng)盡早制定區(qū)縣級(jí)政府行政性事務(wù)下放基層的條件，并配套行政性事務(wù)進(jìn)入村、社區(qū)的準(zhǔn)入條件，規(guī)范區(qū)縣級(jí)政府及其職能部門(mén)行政性事務(wù)下放的程序及類(lèi)型，從而最大限度地控制行政事務(wù)下放的隨意性。要嚴(yán)格規(guī)定凡是不屬于村、社區(qū)自治相關(guān)的職能任務(wù)堅(jiān)決不允許隨意下壓，為基層社會(huì)治理的發(fā)展提供健康的環(huán)境和有力的制度保障。

第四，精準(zhǔn)建構(gòu)考核制度。要解決碎片化治理問(wèn)題，就必須設(shè)置符合基層政府治理現(xiàn)代化要求的管理體制，從根本上整合資源、凝聚力量，而精準(zhǔn)化的考核制度則是其保障。精準(zhǔn)化考核制度主要表現(xiàn)在其科學(xué)性、民主性與專(zhuān)業(yè)化上。要保證其科學(xué)性就必須分層分類(lèi)設(shè)置專(zhuān)業(yè)化的績(jī)效考核目標(biāo)并設(shè)置整體化的考核任務(wù)，由上級(jí)部門(mén)組織成立專(zhuān)門(mén)的考核小組，并匹配相應(yīng)人員和職權(quán)，入駐各基層政府，長(zhǎng)期化動(dòng)態(tài)化跟蹤考核，督促基層政府整合資源并防止任務(wù)下壓。所謂民主性，就是在考核小組成員中引入人大、政協(xié)、基層群眾、社會(huì)組織等多元主體，提升考核的客觀(guān)性和各方監(jiān)督的力度，以此加強(qiáng)基層政府與社會(huì)群體間的互動(dòng)。專(zhuān)業(yè)化則應(yīng)貫穿于考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)與全過(guò)程的監(jiān)督執(zhí)行中，對(duì)基層政府的各項(xiàng)考核指標(biāo)都應(yīng)由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)量身設(shè)計(jì)，以強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)與標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程性監(jiān)督機(jī)制保證考核制度的高效運(yùn)行。

（三）培植互動(dòng)化基層生態(tài)

治理是一個(gè)過(guò)程而非一整套規(guī)則或運(yùn)動(dòng)，這一過(guò)程基于協(xié)調(diào)而非控制，并以持續(xù)的互動(dòng)取代正式的制度。{16} 當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村社區(qū)自治模式尚不成熟，需建立政府主導(dǎo)與鄉(xiāng)村社區(qū)自治的有效銜接與互動(dòng)機(jī)制。{17} 欲實(shí)現(xiàn)有效的基層政社互動(dòng)，推進(jìn)基層政府治理的現(xiàn)代化，還需在基層政社關(guān)系實(shí)踐中轉(zhuǎn)變政府職能，建立以人為本，服務(wù)優(yōu)先，多元、平等化的互動(dòng)型基層生態(tài)，以此告別基層治理的碎片化狀態(tài)。

第一，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，隨著治理重心的下移，應(yīng)不斷加強(qiáng)黨在基層治理中的核心地位和作用。要強(qiáng)化黨組織在各類(lèi)基層組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，把黨在基層的政治、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理、服務(wù)優(yōu)勢(shì)，帶領(lǐng)引導(dǎo)社會(huì)各方力量積極有序地參與基層治理活動(dòng)，形成強(qiáng)大的治理合力。要強(qiáng)化基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，更好地發(fā)揮其服務(wù)群眾、協(xié)調(diào)鄰里、凝聚民心的功能，團(tuán)結(jié)各類(lèi)社會(huì)群體，整合各方有效資源，促進(jìn)多元主體在社會(huì)治理中互動(dòng)合作。

第二，厘清權(quán)責(zé)界限。村、社區(qū)自治組織在實(shí)際治理中充當(dāng)著基層政府的下級(jí)行政單位，但基層政府與村、社區(qū)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，并非上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系，很大程度上可以說(shuō)是兩者之間權(quán)責(zé)界限的模糊造成了基層政府治理碎片化的結(jié)果。因此，有必要通過(guò)制定相關(guān)責(zé)任及權(quán)力清單明確基層政府與村、社區(qū)自治組織各自的工作范疇，明確基層政府行政干預(yù)的合規(guī)性，保證基層自治組織不脫離基層政府的管理，同時(shí)保障自治組織的合法權(quán)益。簡(jiǎn)而言之，要通過(guò)建章立制，使基層政府與村、社區(qū)在明晰各自權(quán)責(zé)的前提下把各自該做的事情做好，形成相互依賴(lài)相互補(bǔ)充的工作氛圍，實(shí)現(xiàn)基層政府職能轉(zhuǎn)變并加強(qiáng)基層自治功能。

第三，培育社會(huì)組織。如今多元化的基層社會(huì)生態(tài)，決定基層政府行政總覽已無(wú)法適應(yīng)其治理要求，達(dá)不到優(yōu)質(zhì)化的治理效果。通過(guò)簽訂合約把部分服務(wù)讓渡于社會(huì)組織，是杜絕基層政府治理碎片化的重要手段，符合基層政府治理現(xiàn)代化的要求。應(yīng)“合理劃定其權(quán)力邊界、職能范圍與責(zé)任清單，并建構(gòu)配套的賦權(quán)分責(zé)機(jī)制、支持培育機(jī)制以及問(wèn)責(zé)追究機(jī)制，有序促進(jìn)社會(huì)組織成長(zhǎng)并最大限度釋放協(xié)同正效應(yīng)”{18}。社會(huì)組織應(yīng)嵌入基層治理政治架構(gòu)，通過(guò)其承接公共服務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、整合社會(huì)資源，同時(shí)也可以帶動(dòng)基層剩余勞動(dòng)力的消化，引導(dǎo)基層政府中非編人員的流向。通過(guò)引入第三方機(jī)構(gòu)，可以平衡和緩解基層政府與社會(huì)自治組織的壓力，彌補(bǔ)基層個(gè)體利益訴求表達(dá)的不暢。基層政府在引入社會(huì)組織參與治理的同時(shí)也要注意引導(dǎo)與監(jiān)督，對(duì)于社會(huì)組織的人員、資金、經(jīng)營(yíng)狀況應(yīng)提前做好調(diào)研考察工作，并利用政策、資源等手段扶持其健康發(fā)展。

第四，保障平行互動(dòng)。實(shí)現(xiàn)基層政社互動(dòng)，前提是政社之間的互信。通過(guò)引入雙向評(píng)估辦法使兩個(gè)行為主體趨于平行位置，可以更好地實(shí)現(xiàn)政社之間的互動(dòng)。即基層政府對(duì)村、社區(qū)的工作進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)村、社區(qū)對(duì)基層政府部門(mén)的指導(dǎo)工作進(jìn)行評(píng)估。應(yīng)通過(guò)這種雙向互評(píng)機(jī)制的建立實(shí)現(xiàn)政社之間的有效溝通，進(jìn)而達(dá)成良性互動(dòng)與互信，為政社互動(dòng)的實(shí)施提供制度的保障，避免基層治理主體一元化帶來(lái)的公眾參與度低下。

注釋?zhuān)?/p>

① 譚海波、蔡立輝：《論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第8期。

② 陳文：《城市社會(huì)碎片化治理的生成機(jī)理與消解邏輯》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017年第3期。

③ 李德：《從“碎片化”到“整體性”：創(chuàng)新我國(guó)基層社會(huì)治理運(yùn)行機(jī)制研究》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第9期。

④⑨ 胡海、殷煥舉：《協(xié)同化治理：社會(huì)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)選擇》，《學(xué)術(shù)界》2015年第9期。

⑤ 曹正漢：《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。

⑥ 例如扶貧工作在區(qū)級(jí)層面是農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)，而在街道層面由于缺少單獨(dú)的農(nóng)業(yè)部門(mén)，因而由分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)直接委派給水利站負(fù)責(zé)。

⑦ 胡曉東：《我國(guó)政府編外人員隱形膨脹研究》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

⑧ 李克強(qiáng)：《全面履行政府職責(zé) 努力實(shí)現(xiàn)民之所望》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年3月22日。

⑩ 李慧鳳：《制度結(jié)構(gòu)、行為主體與基層政府治理》，《南京社會(huì)科學(xué)》2014年第2期。

{11} 周慶智：《論中國(guó)基層政府治理現(xiàn)代化》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年第3期。

{12} 羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略》，李玲玲等譯，北京大學(xué)出版社2007年版。

{13} Christopher Pollitt， Joined-Up Government： A Survey， Political Studies Review， 2003， 1， pp.34-49.

{14} 薩繆爾·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1989年版。

{15} 李大宇、張昌平、許鹿：《精準(zhǔn)治理：中國(guó)場(chǎng)景下的政府治理范式轉(zhuǎn)換》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第1期。

{16} 俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版。

{17} 金太軍、張振波：《鄉(xiāng)村社區(qū)治理路徑研究：基于蘇南、蘇中、蘇北的比較分析》，北京大學(xué)出版社2016年版。

{18} 張振波：《論協(xié)同治理的生成邏輯與建構(gòu)路徑》，《中國(guó)行政管理》2015年第1期。

作者簡(jiǎn)介：金祖睿，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，江蘇蘇州，215123;金太軍，教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授，南京審計(jì)大學(xué)國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)研究院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，江蘇南京，211815。

（責(zé)任編輯? 劉龍伏）