安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟訴前程序辦理難點問題

管忠軍　唐佳俊　趙輝

摘 要：安全生產(chǎn)領(lǐng)域作為公益訴訟“等”外探索的重要領(lǐng)域，是當前公益訴訟案件辦理中的一大熱點。從司法實踐來看，該領(lǐng)域行政公益訴訟訴前程序辦理存在公共利益損害如何認定、行政機關(guān)未依法履職如何認定、如何有效督促行政機關(guān)整改完善等諸多難點問題，本文通過對上述三個問題的理論分析和實踐探索思考，提出對公共利益受到損害的認定應在損害說基礎(chǔ)上向危險說適當偏離并應用好調(diào)查核實權(quán)，對行政機關(guān)未依法履職應從行政機關(guān)的法定職責和存在的現(xiàn)實危害兩個方面進行論證，為有效督促行政機關(guān)整改完善應確保檢察建議的針對性、有效性和加強跟蹤檢查等解決路徑。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)領(lǐng)域 行政公益訴訟訴前程序 檢察機關(guān)

[案例一]2019年9月，衢江區(qū)人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)某公交公司未向商務部門申報，未履行用地、規(guī)劃等行政審批程序，擅自建設(shè)自備儲油加油設(shè)施，所設(shè)置油罐非法占用永久基本農(nóng)田，且選址不符合村莊規(guī)劃。企業(yè)自備儲油罐及加油設(shè)施屬于構(gòu)筑物，經(jīng)相關(guān)行政主管部門審批許可后方可建設(shè)。而根據(jù)2016年衢州市商務局會同公安局等七部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強衢州市成品油市場管理的通知》，企業(yè)需建設(shè)自備油罐，應當向當?shù)厣虅詹块T申報，商務部門須召開聯(lián)席會議審定。檢察機關(guān)遂向商務局、自然資源與規(guī)劃局等部門發(fā)出檢察建議，督促其依法積極全面履職，整治企業(yè)設(shè)置自備油罐中存在的違法亂象。

[案例二]2019年9月，常山縣人民檢察院通過“網(wǎng)格+檢察”工作平臺發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)某礦業(yè)公司未按照規(guī)范要求設(shè)置自備柴油儲罐。經(jīng)進一步實地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)自備儲油罐未進行埋地設(shè)置，罐體維護保養(yǎng)不力，表面銹蝕嚴重，同時因未使用雙層罐或建造防滲池，柴油泄漏、滲漏現(xiàn)象較多，油罐周圍地面有十余平米的明顯柴油油污，對土壤和地下水造成一定程度的影響。油罐未按要求設(shè)置雷電防護裝置，附近也未懸掛禁止吸煙、禁止明火等安全警示標志，雖配備滅火器，但長期未更換，已過保質(zhì)期，滅火效果堪憂，存在嚴重安全隱患。在深入研究厘清各有關(guān)部門職責之后，常山縣人民檢察院向住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局、氣象局、生態(tài)環(huán)境局等部門發(fā)出檢察建議，督促其依法積極全面履職，整治企業(yè)自備儲油罐設(shè)置中存在的安全問題。

2017年7月，伴隨著修訂后的《行政訴訟法》施行，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度在試點工作開展了兩年之后以法律的形式被正式確立。其中，“向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責”作為行政公益訴訟訴前程序，是辦結(jié)行政公益訴訟案件的主要方式。在試點期間，行政公益訴訟的效果集中體現(xiàn)在訴前程序上。[2]但由于施行時間不長，加之上位法的缺失，行政公益訴訟訴前程序在實踐中往往會面臨諸多困境，尤其在法定受案范圍之外的“等”外領(lǐng)域探索中該問題尤為突出。安全生產(chǎn)領(lǐng)域作為公益訴訟“等”外探索的重要領(lǐng)域，是當前公益訴訟案件辦理中的一大熱點。探索建立該領(lǐng)域公益訴訟制度是全面貫徹落實習近平總書記對公益訴訟制度的重要指示批示精神，貫徹落實《中共中央國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》的重要體現(xiàn)。[3]本文以前述案例為出發(fā)點，結(jié)合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，就安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟訴前程序辦理中可能涉及的難點問題嘗試一一破題。

一、如何認定公共利益受到侵害

國家利益或社會公共利益受到侵害是提起行政公益訴訟的前提，《行政訴訟法》已有明確規(guī)定。但如何判斷公共利益是否受到侵害，檢察機關(guān)又該如何充分運用調(diào)查核實權(quán)完善證據(jù)，是檢察實務中的難點問題。

法律意義上的公共利益（public interest）泛指對象不確定的為社會全體或大多數(shù)人享有的利益。[4]行政公益訴訟意義上的“公共利益”則是一種行政法標準，與行政權(quán)密切相關(guān)，且屬于行政執(zhí)法的目的范疇，涉及環(huán)境保護、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、國有資產(chǎn)處分、公共資金使用、公共安全維護、稅收征管、行政處罰等關(guān)系不特定或多數(shù)人之人身、財產(chǎn)等合法權(quán)益的公共事務，并且屬于行政機關(guān)“法無授權(quán)不可為，法律授權(quán)必須為”的基本范疇。[5]關(guān)于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的標準，有學者持危險說，認為“行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質(zhì)，對公共利益的侵害不需要現(xiàn)實發(fā)生，只要能合理地判斷出其具有侵害的可能性即可提出訴訟”[6]“提起行政公益訴訟主要是因為行政機關(guān)不作為、亂作為，造成對國家和社會公共利益的侵害或存在潛在的侵害危險”[7]。也有學者持損害說觀點，認為危險說的標準既不可行，又無必要，原因在于：其一，潛在的侵害危險難以以證據(jù)證明;其二，危險說容易導致行政公益訴訟的濫用;其三，以司法權(quán)制約行政權(quán)的權(quán)力制約模式需要在司法權(quán)與行政權(quán)之間找尋最佳平衡點，危險說可能形成對行政權(quán)的不當干預。[8]較危險說而言，損害說在一定程度上更能凸顯法律監(jiān)督權(quán)對于行政權(quán)的尊重，客觀損害標準對于檢察機關(guān)調(diào)查取證、法律論證、提出檢察建議而言更具針對性與可行性。但倘若能將現(xiàn)實損害扼殺在其搖籃——潛在危險階段，能更好地保護公共利益，維護社會安全與穩(wěn)定。況且與消除危險相比，填補損害無疑困難得多。

因此，筆者認為應在損害說基礎(chǔ)上向危險說適當偏離。具體而言，一方面，以發(fā)生客觀損害為原則，堅持司法的謙抑性，避免對行政權(quán)進行不當干預;另一方面，若企業(yè)或個人違反法律法規(guī)、行業(yè)標準規(guī)范等相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)又存在監(jiān)管職責的，即使尚未發(fā)生現(xiàn)實損害結(jié)果，亦可認定相關(guān)行政機關(guān)不作為或違法作為，檢察機關(guān)可依此制發(fā)檢察建議。以企業(yè)自備儲油加油設(shè)施系列案為例，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局聯(lián)合發(fā)布的《汽車加油加氣站設(shè)計與施工規(guī)范》（GB50156-2012）對油罐選址、工藝、設(shè)施等均有具體明確的規(guī)定，如油罐須埋地設(shè)置、加油機須有防撞措施、鋼制油罐須設(shè)置雷電防護裝置、油罐附近須有消防設(shè)施等。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)企業(yè)未按照要求進行設(shè)置，雖未發(fā)生遭雷擊爆炸等實際損害，但明顯違反了前述規(guī)范。在仔細研究之后，檢察機關(guān)以行政不作為為由向氣象局、安全監(jiān)管局、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局等主管部門發(fā)出檢察建議，說明調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的亂象，督促其積極依法履職。

證據(jù)的充分掌握有賴于檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的充分運用。只有檢察機關(guān)具有調(diào)查取證的權(quán)力，調(diào)查、查明、證實行政主體實施的行為侵害國家利益或社會公共利益，才能保證訴訟的正常進行。但是，從檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的法律依據(jù)來看，存在不系統(tǒng)、不完整、不全面的問題;從手段措施來看，手段單一且剛性不足;從主體自身來看，行政公益訴訟辦案人員素質(zhì)與保障機制均不能完全適應工作需要。[9]另外，有時候一些行政機關(guān)會認為檢察機關(guān)的調(diào)查取證是對自己工作的否定，在協(xié)助工作時難免會產(chǎn)生一種畏懼和抵觸情緒，從而嚴重影響辦案進度。因此，調(diào)查核實權(quán)的落地落實任重而道遠。為了在現(xiàn)有法律框架內(nèi)進一步完善調(diào)查核實權(quán)，在企業(yè)自備儲油加油設(shè)施系列案辦理中，衢州檢察機關(guān)以“網(wǎng)格+檢察”工作機制拓寬線索發(fā)現(xiàn)渠道，利用網(wǎng)格員初步掌握線索證據(jù)，然后通過從行政機關(guān)借調(diào)或選調(diào)專業(yè)技術(shù)人員、與高校開展合作等方式，豐富辦案人才，優(yōu)化辦案隊伍，提升調(diào)查核實能力水平，并充分利用公益訴訟快速檢測實驗室，配備專業(yè)人才與設(shè)備，第一時間掌握公共利益受侵害情況。值得一提的是，企業(yè)自備儲油加油設(shè)施系列案件最初的線索就來自于網(wǎng)格員，這也成為以檢察監(jiān)督方式服務基層社會治理、推進基層治理現(xiàn)代化和法治化的有效途徑。

二、如何認定行政機關(guān)未依法履職

在掌握了公共利益受侵害的事實之后，便要確定能否制發(fā)檢察建議，以及向誰發(fā)出檢察建議，而這涉及的問題便是要明確《行政訴訟法》第25條所稱“負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)”具體所指，以及如何認定其“違法行使職權(quán)或者不作為”。

首先，確定被建議行政機關(guān)十分重要，直接決定了檢察建議的制發(fā)對象與行政公益訴訟的被告。法無授權(quán)不可為、法定職責必須為，行政機關(guān)履職要全面，更要依法。這一看似簡單的問題在實踐中其實相當復雜，尤其是在涉及多部門監(jiān)管的領(lǐng)域，需要仔細梳理，抓住牛鼻子——主管部門，有針對性地發(fā)出檢察建議。在辦理企業(yè)自備儲油加油設(shè)施系列案件過程中，由于儲油加油設(shè)施建設(shè)與管理所涉環(huán)節(jié)復雜，監(jiān)管主體眾多且不明晰，檢察機關(guān)專門組織人員對《土地管理法》《環(huán)境保護法》《消防法》等二十余部法律進行詳細研究、多次論證，最終確定商務（經(jīng)信）部門是成品油行業(yè)主管部門，負責規(guī)范企業(yè)油品來源;企業(yè)自備油罐規(guī)劃編制、審批工作職責屬于自然資源與規(guī)劃部門;督促企業(yè)設(shè)置雷電防護裝置職責屬于氣象部門;管理企業(yè)自備儲油罐的消防設(shè)施與消防應急方案職責屬于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門;企業(yè)自備油罐的環(huán)境污染違法行為查處職責屬于環(huán)保部門。在現(xiàn)有法律規(guī)定下精準確定每個行政監(jiān)管部門的職責，發(fā)出檢察建議，實現(xiàn)精準監(jiān)督，讓整改落實更具實效。此外，在案件辦理過程中，檢察機關(guān)多次走訪商務、資規(guī)等部門，召開圓桌會議進行深入討論。在調(diào)查取證過程中、發(fā)送檢察建議前、送達檢察建議時均主動進行溝通交流，做好釋法宣傳工作，與行政機關(guān)達成共識。

其次，要對行政機關(guān)未依法履職的情形進行認定。行政機關(guān)未依法履職包括三種情形：違法履職、完全不履職與不完全履職。在明確了行政機關(guān)的職能后，這一內(nèi)容的調(diào)查相對簡單。違法狀態(tài)的存在即可反向推斷出相關(guān)行政監(jiān)管部門存在未依法履職的事實。倘若行政機關(guān)“不履行職責是不為而不是客觀上不能為”，[10]即可認定行政機關(guān)“不作為”。在該系列案中，由于自備儲油加油設(shè)施的正規(guī)化建設(shè)和管理需要較大的成本投入，受企業(yè)主文化程度偏低、認知水平不足、存在僥幸心理等因素的影響，違法建設(shè)成為常態(tài)。具體表現(xiàn)為儲油加油設(shè)施的擅自建設(shè)使用、農(nóng)用地的占用、消防設(shè)備配備不齊、柴油的滲漏等一系列問題，而這些問題的出現(xiàn)很大程度上也是因為相關(guān)行政監(jiān)管部門存在未依法充分履職且相互間配合不充分的情形，雖然這一問題涉及多個部門，治理難度較大，但并不是客觀上不能為。

三、如何有效督促行政機關(guān)整改

法律監(jiān)督不是為監(jiān)督而監(jiān)督，更不是顯現(xiàn)“你錯我對”，其實質(zhì)是要通過法律監(jiān)督，幫助被監(jiān)督者解決問題、補齊短板，共同維護社會公平正義和公共利益。設(shè)定訴前程序的原因以及如何有效督促行政機關(guān)整改都是檢察機關(guān)需要不斷探索的命題。

《行政訴訟法》明確在行政公益訴訟制度中設(shè)定訴前程序，以規(guī)范檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責。將符合行政公益訴訟起訴條件的案件，先行通過檢察建議的方式向存在違法或不當履職行為的行政機關(guān)發(fā)出“警示”，督促其依法履職或糾正相關(guān)行政行為，實際上正是兼顧效率與公平的價值選擇。于行政機關(guān)，通過訴前程序解決矛盾尊重行政自制，[11]即行政機關(guān)對其自身違法或不當行為可以自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制、自我糾錯。[12]畢竟行政法的目標和功能不應局限于對私人權(quán)利自由的保障，也應為提高行政效率效能提供制度保障。于檢察機關(guān)，訴前程序是恰當履行檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能、保持司法謙抑性的集中體現(xiàn)。[13]同時能夠有效節(jié)約司法成本，對案件進行分流，保證訴訟程序始終作為維護社會公平正義的最后一道防線，以有效實現(xiàn)訴源治理。檢察建議乃訴前程序的呈現(xiàn)，其內(nèi)容需要規(guī)范，以達到有針對性且有實效的目的。以企業(yè)自備儲油加油設(shè)施系列案中一份檢察建議書為例，檢察機關(guān)在掌握了某礦業(yè)公司自備油罐存在未經(jīng)驗收的情況后，建議商務部門：（1）切實履行監(jiān)管職責，依法對該公司自備柴油儲備設(shè)施未經(jīng)審定、驗收的情況開展調(diào)查并依法作出處理;（2）對轄區(qū)內(nèi)自備成品油企業(yè)進行全面排查，聯(lián)合相關(guān)職能部門齊抓共管，形成長效監(jiān)管機制。

行政公益訴訟訴前程序的制度設(shè)計應該盡可能促使行政機關(guān)糾正違法行為和履行監(jiān)督職責。對于檢察機關(guān)而言，除了要規(guī)范訴前檢察建議的內(nèi)容和制發(fā)程序，更要對檢察建議的落實情況進行檢查跟蹤，不能一發(fā)了之。[14]衢州檢察機關(guān)在“回頭看”工作開展過程中發(fā)現(xiàn)，衢州市商務局牽頭成立了衢州市非法加油站點集中專項整治工作小組，制定出臺《關(guān)于開展企業(yè)自備儲油罐安全生產(chǎn)隱患排查和整治工作實施方案》，在全市迅速鋪開排查和整治工作。那么，在以企業(yè)自備儲油加油設(shè)施為代表的安全生產(chǎn)領(lǐng)域，實際損害可能并未發(fā)生，社會公共利益也多半未受現(xiàn)實侵害，如何認定潛在危險已然消除，或者說安全生產(chǎn)走向正軌？與前述判斷公共利益受侵害的標準相呼應，整治到位的審查標準依然可以根據(jù)相關(guān)行業(yè)規(guī)范性文件要求，譬如用地經(jīng)審批、使用雙層油罐、遠離居民樓、建設(shè)防滲池等等。一旦企業(yè)自備油罐的設(shè)置管理符合規(guī)范，即可認定整治已到位，其他安全生產(chǎn)領(lǐng)域亦同理。

注釋：

[1] 本文中所列案例在辦理前均已經(jīng)浙江省衢州市人民檢察院審核，報浙江省人民檢察院審批同意，作為公益訴訟案件立案。

[2] 參見胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國家檢察官學院學報》2017年第2期。

[3] 參見《應急管理部、最高法、最高檢調(diào)研組蒞汴推進安全生產(chǎn)公益訴訟》，汴梁晚報網(wǎng)http：//blwb.kf.cn/html/2019-10/29/content_412493.htm，最后訪問日期：2020年2月25日。

[4] 參見陳新民：《憲法基本權(quán)利之基本理論》，臺灣三民書局股份有限公司1992年版，第134頁。

[5] 姜濤：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度：一個中國問題的思考》，《政法論壇》2015年第6期。

[6] 桂萍、賈飛林：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度芻議》，《行政與法》2019年第6期。

[7] 孫長春、唐子石：《行政公益訴訟為何由檢察機關(guān)提起》，《人民日報》2015年4月2日。

[8] 同前注[5]。

[9] 參見龍婧婧、陳忠、王立兵：《行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)運行分析——以湖南省檢察機關(guān)辦案實踐為例》，《人民檢察》2019年第8期。

[10] 同前注[2]。

[11]參見應松年：《行政公益訴訟試點亟待解決的幾個問題》，《人民論壇》2015年第24期。

[12] 參見崔卓蘭：《行政自制理論的再探討》，《當代法學》2014年第1期。

[13] 參見沈開舉、邢昕：《檢察機關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，《行政法學研究》2017年第5期。

[14] 參見劉輝：《檢察機關(guān)提起公益訴訟訴前程序研究》，《中國檢察官》2017年第3期。