我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)熱點(diǎn)問題研究綜述

鄧思宇 向小倩

摘 要：近年來我國出臺了一系列政策鼓勵農(nóng)村土地進(jìn)行適度流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營，土地流轉(zhuǎn)成為理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。為了解現(xiàn)階段國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題的研究狀況，該文梳理了近年來國內(nèi)學(xué)者研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題主要關(guān)注方面，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中在農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式、農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿、農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險問題、流轉(zhuǎn)利益保障機(jī)制等方面。流轉(zhuǎn)模式因地制宜的制定更符合當(dāng)?shù)厥袌?，流轉(zhuǎn)意愿的研究主要采用Logistic模型或卡方檢驗(yàn)進(jìn)行;從多角度識別測度出的風(fēng)險因素能更有效地規(guī)避風(fēng)險，保障機(jī)制的研究視角以流出方視角為主體。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn);熱點(diǎn)回顧;簡評;保障機(jī)制

中圖分類號 F323文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2020）06-0012-04

Abstract： In recent years， China has issued a series of policies to encourage rural land to transfer moderately and expand scale management. Land transfer has become a hot issue in the theoretical circle. In order to understand the current research situation of domestic scholars on the issues related to the transfer of agricultural land， this paper combs the main concerns of Chinese scholars on the issue of farmland transfer in recent years. The existing literature mainly focuses on the circulation mode of rural land， the circulation willingness of farmers， the circulation risk of rural land， the interests of the circulation subject and so on. It is found that the formulation of the circulation mode in accordance with local conditions is more in line with the local market; the study of the circulation intention mainly adopts the logistic model or chi square test; the risk factors identified and measured from multiple perspectives can more effectively avoid risks; the research perspective of the safeguard mechanism is based on the perspective of the outflow party. On this basis， a brief evaluation is made， and the reason why the circulation of farmland is still frequent under the condition of relatively mature security mechanism is put forward.

Key words： Farmland circulation; Hot spot review; Brief comment; Protection mechanism

我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度經(jīng)歷了從禁止到允許的過程，1993年才初步許可農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。直至2013年，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)注度明顯提高。從圖1可以看出，我國關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)研究曲線截止到1993年開始有所變化;1993—2007年呈現(xiàn)微波起伏狀態(tài)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題出現(xiàn)在大眾視野范圍內(nèi)，但相關(guān)研究尚處于起始階段;2008年—至今經(jīng)歷了2個發(fā)展波峰時期，第1個波峰是在2011年，此時文獻(xiàn)研究量為290篇/年，第2個波峰從2013年開始到2015年達(dá)到研究頂峰，文獻(xiàn)研究量已經(jīng)達(dá)到391篇/年，從2013年開始對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)注成為熱點(diǎn)問題。隨后研究國家相應(yīng)出臺的一系列農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范性文件和要求大力推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度文件，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的初期階段以后，流轉(zhuǎn)過程中的問題逐漸顯露，亟待整治規(guī)范，同時也是因?yàn)檗r(nóng)地流轉(zhuǎn)可以提高農(nóng)地利用效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使我國走向快速城市化階段。

從國內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)看，自中央提出農(nóng)地“三權(quán)分置”以后，我國土地流轉(zhuǎn)主要是指農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。而關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的研究主要集中農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式、農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿、農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險問題、流轉(zhuǎn)主體利益保障4個方面，這4個方面也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)研究中的核心問題。

1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式

流轉(zhuǎn)過程中的利益主體通過追求自身的利益訴求而產(chǎn)生多樣的流轉(zhuǎn)模式就是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的直接產(chǎn)物。農(nóng)地流轉(zhuǎn)利于解決農(nóng)地的浪費(fèi)現(xiàn)象，解決農(nóng)地的細(xì)碎化問題，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但由于當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡狀況，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的模式也依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)狀況衍生出多種模式，農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式因地制宜的產(chǎn)生多類型適合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況的流轉(zhuǎn)模式類型，基本可歸結(jié)于直接流轉(zhuǎn)模式、政府主導(dǎo)型和各類中介參與式流轉(zhuǎn)這3大模式。其中，中介參與式流轉(zhuǎn)模式多樣，如土地托管組織、信托組織如入股融資等形式。

直接的流轉(zhuǎn)模式是指由農(nóng)戶自身引起的自發(fā)性流轉(zhuǎn)行為，農(nóng)戶將手中閑置農(nóng)地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶個人或某一經(jīng)濟(jì)組織獲得相應(yīng)的收益。有學(xué)者闡述農(nóng)民主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)模式即直接流轉(zhuǎn)是符合國情與最受農(nóng)民歡迎的流轉(zhuǎn)模式[1]。單就流轉(zhuǎn)模式而言直接流轉(zhuǎn)模式在流轉(zhuǎn)過程中也是最多存在的現(xiàn)象，但由于直接流轉(zhuǎn)的限制規(guī)范性的缺失也導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)諸多問題。政府主導(dǎo)型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式起到加快流轉(zhuǎn)速度、擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模等積極作用，但在流轉(zhuǎn)過程中因?yàn)檎膹?qiáng)制性會傷害農(nóng)民的利益，有學(xué)者在其研究中表明，政府主導(dǎo)型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)會強(qiáng)力介入流轉(zhuǎn)運(yùn)作尋租，損傷農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)、社會、政治目標(biāo)，未來的發(fā)展趨勢應(yīng)變?yōu)檎畢⑴c式流轉(zhuǎn)，將其作用變?yōu)橐?guī)范流轉(zhuǎn)市場秩序[2]。此外，中介參與式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式也應(yīng)該是農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的轉(zhuǎn)向，有的學(xué)者闡述了三權(quán)分置下農(nóng)地流轉(zhuǎn)意義及矛盾指向，提出搭建農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，推動農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，探索多方參與的抵押融資式農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，完善抵押融資型流轉(zhuǎn)模式的配套措施[3]。

有學(xué)者利用博弈論方法研究了3種模式下的流轉(zhuǎn)交易費(fèi)用關(guān)系，結(jié)果表明，直接流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用高于政府參與式流轉(zhuǎn)高于中介參與式流轉(zhuǎn)，并在其研究中指出，降低流轉(zhuǎn)費(fèi)用的現(xiàn)實(shí)選擇就應(yīng)該改變流轉(zhuǎn)的主體變遷[4]。繼基于研究不同模式下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用差異后，有學(xué)者對不同模式下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率也進(jìn)行了研究，學(xué)者張建等人在研究中表明，通過對比村民自發(fā)流轉(zhuǎn)與村集體組織流轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)效率發(fā)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)主體對于流轉(zhuǎn)效率也存在明顯差異，通過全要素生產(chǎn)理論的計算和估算模型表明在村集體對農(nóng)地進(jìn)行干預(yù)下的情況，農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率更高[5]。

2 農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿

有學(xué)者對某地農(nóng)民的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿研究采用Logistic二元回歸模型研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿的影響因素，分別從流出意愿與流入意愿2個角度進(jìn)行分析，個人屬性要素與經(jīng)濟(jì)要素和土地資源要素是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿的主要因素，通過問卷與訪談的方式得出該地的流轉(zhuǎn)意愿較低，同時提出加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對策建議[6]。多篇文獻(xiàn)表明在研究流轉(zhuǎn)意愿這一方面大部分學(xué)者均采用Logistic模型進(jìn)行變量分析，采用不同的因素測度流轉(zhuǎn)意愿。有關(guān)流轉(zhuǎn)意愿的相關(guān)研究大多為實(shí)證研究，通過Logistic模型與卡方檢驗(yàn)闡述地區(qū)的流轉(zhuǎn)特征，解釋流轉(zhuǎn)意愿因素后針對分析結(jié)果提出相應(yīng)的保障性政策建議。

流轉(zhuǎn)意愿的影響因素除去農(nóng)戶自身和土地本身的影響外，還有一重要的影響因素是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的契約精神。契約可分為農(nóng)戶間不規(guī)范的口頭契約和性規(guī)范的紙質(zhì)契約，契約是為了保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的利益不受到意外侵害。有學(xué)者專門從口頭契約這一情況對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿進(jìn)行分析，通過博弈、信譽(yù)和聲譽(yù)視角構(gòu)建并應(yīng)用統(tǒng)計描述性分析后證實(shí)了契約自我履約情況好，農(nóng)戶越愿意在下一輪中繼續(xù)合作的理論假說[7]。農(nóng)戶自身屬性要素與土地要素仍是流轉(zhuǎn)意愿占較大比重的影響因素。此外，還有學(xué)者對保障依賴、養(yǎng)老階段與流轉(zhuǎn)意愿的關(guān)系進(jìn)行研究，基于農(nóng)地保障論的視角[8]，根據(jù)中國的農(nóng)村現(xiàn)狀（年輕人外出打工，村落中多為老年人），將老年人作為研究主體，提出假設(shè)說后通過回歸分析和描述性分析數(shù)據(jù)結(jié)果，驗(yàn)證研究結(jié)論，表明農(nóng)村的養(yǎng)老保障對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要性[9]。

3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險問題

有學(xué)者基于對政策理論的研究探討農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的存在的風(fēng)險問題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險問題是由風(fēng)險事故、風(fēng)險因素、風(fēng)險損失要素組成，學(xué)者朱強(qiáng)將農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險分為農(nóng)民權(quán)益、市場、糧食安全、農(nóng)村社會、農(nóng)村生態(tài)等9種風(fēng)險類型[10]。學(xué)者常偉等人從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政治風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會風(fēng)險與自然風(fēng)險等方面進(jìn)行探討，提出防范風(fēng)險需要多元利益主體共同解決，強(qiáng)化風(fēng)險化解能力，加大保障制度建設(shè)[11]。

在研究中通過問卷與訪談，研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險問題，識別出流出方、流入方與村集體3方所面臨的不同風(fēng)險，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流入方風(fēng)險總體高于流出方風(fēng)險，村委會風(fēng)險居中。隨后分別對不同的利益主體提針對性建議，規(guī)避風(fēng)險保障自身利益[12]。分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)中3方風(fēng)險等級后，從農(nóng)地轉(zhuǎn)入方視角構(gòu)建一個風(fēng)險分析理論框架，結(jié)合有實(shí)地實(shí)踐數(shù)據(jù)識別風(fēng)險及進(jìn)行評價[13]。還有學(xué)者提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險要求必須構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，制約我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的根本原因是利益失衡，嚴(yán)重的利益失衡現(xiàn)象給國家?guī)砹私?jīng)濟(jì)、政治、社會和生態(tài)等方面的風(fēng)險。流轉(zhuǎn)中還存在合同風(fēng)險、市場風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險等各種風(fēng)險，阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行，損害流轉(zhuǎn)各方主體的利益[14]。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中風(fēng)險問題的產(chǎn)生根源在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展、資本無序入侵、政府的強(qiáng)硬參與等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易市場不規(guī)范，農(nóng)地?zé)o序混亂流轉(zhuǎn)，損害了大部分人的權(quán)益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險識別判斷與風(fēng)險規(guī)避是流轉(zhuǎn)過程的重要問題，掌握風(fēng)險識別方法，準(zhǔn)確識別風(fēng)險類型對于改善流轉(zhuǎn)市場有序進(jìn)行起著積極作用。

4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益保障機(jī)制

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的風(fēng)險問題最終都要落到具體的保障機(jī)制或措施上，研究地理現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)地理問題，解決地理問題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為城市地理中的土地利用也適用于用地理思維解決問題。學(xué)者何沙指出，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的權(quán)益得不到保障的原因是缺乏不同流轉(zhuǎn)模式的保障機(jī)制、貫穿整個流轉(zhuǎn)過程的保障體系以及農(nóng)村的社會保障不到位等原因，提出要引入治理理論、規(guī)范流轉(zhuǎn)機(jī)制、宣傳流轉(zhuǎn)理念、建立體系化的農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制等建議[15]。有學(xué)者在研究中闡述以托管組織為例的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中要加強(qiáng)利益動力機(jī)制、運(yùn)行約束機(jī)制和制度保障機(jī)制，從保障農(nóng)民權(quán)益視角下提出保障措施，要求政府和托管組織要保障農(nóng)民權(quán)益不受損害[16]。

針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的保障機(jī)制以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為主的研究較多，但也有個別學(xué)者從流轉(zhuǎn)合約、糧食安全與多元流轉(zhuǎn)主體利益制衡方面進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的保障機(jī)制的闡述。有學(xué)者基于研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約的原因到危害的角度提出要保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約的路徑，加強(qiáng)法律約束、強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能、構(gòu)建風(fēng)險共同體和建立流轉(zhuǎn)履約保障等措施保護(hù)農(nóng)歷合理有序進(jìn)行流轉(zhuǎn)[17]。學(xué)者曾福生從糧食安全角度分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問題，提出針對糧食安全問題的保障研究，如加強(qiáng)對農(nóng)田及經(jīng)營主體的分類管理、實(shí)現(xiàn)政府和市場調(diào)控的有機(jī)協(xié)調(diào)、明確功能分區(qū)實(shí)施區(qū)域補(bǔ)償及理清責(zé)任主體維護(hù)多元主體利益的保障機(jī)制[18]。還有學(xué)者通過對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中多方主體的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民即農(nóng)地轉(zhuǎn)出方最在意農(nóng)地流轉(zhuǎn)中所帶來的收益，收益滿意，大多數(shù)農(nóng)民多愿意轉(zhuǎn)讓使用權(quán);相關(guān)的企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織則認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)有助于形成規(guī)模效益，有意愿在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中租用農(nóng)戶土地;政府部門則認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)中有益于提高農(nóng)地的使用率，拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長，但也存在為追求政府與業(yè)績損害農(nóng)民權(quán)益及農(nóng)民不支持政府行為的情況。在分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)中3方利益制衡基礎(chǔ)上，提出了完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策、農(nóng)村社會保障制度、土地市場培育等方面農(nóng)地流轉(zhuǎn)的建議[19]。

查閱相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的保障機(jī)制研究中大都以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為主要視角，提出的保障機(jī)制是要求農(nóng)民健全法律意識與質(zhì)素素養(yǎng)、政府主要發(fā)揮流轉(zhuǎn)中的宏觀作用，健全立法，加強(qiáng)監(jiān)督與管理，出臺相關(guān)政策為主。

5 結(jié)語與展望

國內(nèi)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題需要從農(nóng)地流轉(zhuǎn)方、政府角度來探討。一是因?yàn)檗r(nóng)村的社會保障不完善、農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意識不強(qiáng)烈，大部分人依舊認(rèn)為土地是最后的保障，但又因?yàn)槟挲g或外出打工的原因造成低多人少的局勢，容易形成土地的撂荒現(xiàn)象，浪費(fèi)土地資源。二是因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)市場信息不健全，流出方?jīng)]有辦法進(jìn)行有體系有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，加之農(nóng)地細(xì)碎化難以流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率并不高;從政府角度來看，政府相對流出方有較完善的市場信息，也可以將農(nóng)地實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，其次還有較強(qiáng)的監(jiān)督機(jī)制。但在流轉(zhuǎn)過程中也會因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)帶來的利益而失去最初為農(nóng)民服務(wù)的初衷，在后續(xù)的流轉(zhuǎn)中過分追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盲目引入資本入侵，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)市場混亂的局面。

在上述國內(nèi)聚焦的熱點(diǎn)問題研究中發(fā)現(xiàn)，對于流轉(zhuǎn)模式的研究是通過不斷的創(chuàng)新實(shí)踐找到適合某地發(fā)展的模式;對于流轉(zhuǎn)意愿的研究大都是通過Logistic模型進(jìn)行數(shù)據(jù)分析驗(yàn)證農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿;在識別農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險方面從流出方、中介方和流入方進(jìn)行風(fēng)險評估;在研究機(jī)制中大多都以保障農(nóng)民權(quán)益視角出發(fā)研究保障機(jī)制，也有較少部分新的視角研究保障機(jī)制。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)這一問題的研究隨國家政策的鼓勵逐漸變成熱點(diǎn)問題，隨著大眾對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的普遍接受也衍生出許多亟待解決的問題。在上述研究中，各位專家學(xué)者提出的保障機(jī)制相對全面和有效，但在整個農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展過程中問題依然存在，流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范問題依舊沒有解決。因此，應(yīng)該是設(shè)計一條以“提出申請-市場交易-簽訂合同-配套服務(wù)”的完整流轉(zhuǎn)體系，其中涉及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易主體、交易條件、交易品種、交易方式、合同的簽訂與解除、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押與擔(dān)保的具體環(huán)節(jié)。具體環(huán)節(jié)與步驟的規(guī)定可以有助于流轉(zhuǎn)的有序合理進(jìn)行。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題是土地利用與管理的一部分，土地與人的關(guān)系一直是地理學(xué)的研究重點(diǎn)，人地協(xié)調(diào)才能更好的發(fā)展。國家劃定耕地紅線，也是為了地與人能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和生態(tài)可持續(xù)。

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（責(zé)編：張 麗）