論政府信息公開與檔案“封閉”

葛松琰 鄧昱 滿曼

【摘要】信息公開的發(fā)展對檔案封閉期制度產(chǎn)生了極大的沖擊，隨著信息公開范圍的不斷擴大，公民對其知情權(quán)的權(quán)利范圍也提出了新的要求，各國檔案封閉期無一例外逐漸縮短，但這并不意識著其存在的合理性應(yīng)該被質(zhì)疑，信息公開的內(nèi)容與檔案本身存在很大的差別，并不能同一而論。

【關(guān)鍵詞】信息公開? 檔案封閉期

新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》已于2019年5月15日生效，將“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則明確寫入?！吨腥A人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）中規(guī)定的“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當自形成之日起滿三十年向社會開放”引發(fā)了公眾對信息公開與檔案封閉存在矛盾的種種疑問，對此，筆者現(xiàn)就信息公開與“檔案”封閉期之間的關(guān)系提出如下看法。

一、信息公開的興起對檔案封閉期制度的沖擊

（一）信息公開的興起

政府信息公開的興起，始終伴隨著民主與特權(quán)的對抗，瑞典是世界上最早確立政府信息公開的國家，保障公民的權(quán)利和自由是其制度的精髓，美國作為現(xiàn)代各國政府信息公開的典范，最大特點就是保障國民的知情權(quán)，因此一般來說政府信息公開是政府主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度，強調(diào)的是行政機關(guān)要公開其執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果，屬于辦事制度層面的公開，廣義上的政府信息公開要比政務(wù)公開廣闊的多，它不僅要求政府事務(wù)公開要求政府公開其所掌握的其他信息。而檔案作為政府保管的非常重要的資料或文件更多地進入了公民的視野，公民知情權(quán)作為一項為政府普遍承認的并且非常重要的權(quán)利勢必會產(chǎn)生新的需求。

（二）檔案封閉期概述

在中世紀，各國檔案館的館藏檔案甚為機密，只準其擁有者或少數(shù)上層人物使用。18世紀末，法國在資產(chǎn)階級大革命期間的檔案改革中首先提出了檔案開放原則，宣布每一個法國公民均可在規(guī)定時間到國家檔案館查閱檔案?？梢哉f在未有檔案開放之前，也沒有檔案封閉期一說，檔案封閉期是指檔案文件從產(chǎn)生時算起到可以向公眾開放為止的一段時期。目前大多數(shù)國家采用了25-30年的封閉期，我國采用的是30年的封閉期（一般原則），各國的檔案封閉期制度不僅有利于維護國家安全、公民的隱私安全，而且保護了公務(wù)人員獨立、客觀、公正地履行個人的職責(zé)的權(quán)利。但隨著各國制定和實行政府信息公開制度，確實在一定程度上，使公眾乃至學(xué)界對檔案封閉期產(chǎn)生了一定的質(zhì)疑，取消檔案封閉期或是盡可能縮短的呼聲甚高，但到目前為止，各國對檔案封閉期還是持審慎的態(tài)度，對此，日本《信息公開法》中明確規(guī)定“政令規(guī)定的公文書館（檔案館）及其他機關(guān)保有的具有歷史、文化價值或作為學(xué)術(shù)研究之用的資料，需要特別管理的，不作為適用文書”，不適用于《信息公開法》。但隨著公眾對信息公開的深度要求越來越高，同時也為了更廣泛公開問責(zé)，最初實行檔案封閉期50年的英國，先后在1967年改為30年， 2010年，英國將檔案封閉期縮短至20年，美國也在95年將封閉期由30年調(diào)整至20年，諸如荷蘭、丹麥等從2004年起也實行20年封閉期。可見，縮短檔案封閉期是大勢所趨。但這并不意味著封閉期與政府信息公開在邏輯上是相矛盾的，只能說隨著信息獲取的便捷，以及公眾了解信息的速度的加快，適當?shù)乜s短檔案封閉期是十分切合實際的，但縮短絕不意味著取消。

二、信息公開的內(nèi)容與檔案的聯(lián)系與區(qū)別

從《條例》的內(nèi)容來看，政府信息公開，公開的是行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。這些信息包括法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、規(guī)劃、政策文件等其它一些已經(jīng)定稿的文件。這些文件，日后將有可能通過鑒定環(huán)節(jié)最終構(gòu)成檔案的一部分。這也是文件與檔案之間的聯(lián)系。據(jù)此，很多人認為原本已經(jīng)公開的文件，在進入檔案館后反而重新進入封閉狀態(tài)在邏輯上是有沖突的。事實上，這是一種對于文件與檔案的誤解。事實上，已經(jīng)公開的文件與檔案有如下區(qū)別：第一從內(nèi)容上看，這些文件是已定稿的，而檔案則包括該文件形成的背景信息（包括文件起草人，核稿人，修改信息、簽發(fā)信息等等）、涉密信息等;第二從形式上看，檔案是原始記錄具有是唯一的，而文件則可以有眾多相同的復(fù)制件;而正如以上所分析的，信息公開不包括文件產(chǎn)生的過程以及相關(guān)的背景性材料。從這個角度上，檔案封閉期與文件公開并不矛盾，因為兩者并不等同。

三、信息公開制度對檔案封閉期制度的補充

根據(jù)《條例》規(guī)定，各級政府是政府信息公開的主要公開人。目前，各級政府信息公開的方式，主要通過網(wǎng)絡(luò)、公報、報刊等便于大眾知曉的方式進行公開，同時《條例》規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或其他組織獲取政府信息提供便利”，檔案館、公共圖書館公開現(xiàn)行文件利用服務(wù)具有輔助職責(zé)，而且我國目前開展的“已公開現(xiàn)行文件中心”建設(shè)的實踐證明，并不存在現(xiàn)實中被公開的文件進入檔案館后無法利用的情況。此次《檔案法草案》中對檔案開放與政府信息公開的銜接也做出明確的規(guī)定：提前將檔案交檔案館保管的，移交檔案所涉及政府信息公開事項由原制作或者保存政府信息的單位辦理;移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理。

根據(jù)《檔案法》規(guī)定“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，應(yīng)當按照國家檔案局關(guān)于檔案移交的規(guī)定，定期向有關(guān)的國家檔案館移交檔案”，這個期限一般是10年或20年，形成于各級政府的檔案在未移交檔案館之前都保管在專門的檔案室，通常還配備有專門的檔案管理人員，可以說，能夠被做為檔案的這部分材料從形成之初就一直處于一種封閉的狀態(tài)，從來不曾被公開過，被公開的一直只是作為復(fù)制本的文件而已。

由于信息公開與檔案 “封閉”，兩者保障的利益不同，層級不同，必將長期共存。信息公開可以最大限度地保障公民的知情權(quán)，加強公民對政府政策和決策的監(jiān)督和約束，檔案封閉期制度則致力于保障國家及社會組織免受不法侵害，及保障個人隱私。兩者甚至是相輔相成的。綜上所述，政府信息公開必將引發(fā)檔案“封閉”期的進一步縮短，但這個過程將應(yīng)該是審慎的?！稒n案法草案》擬提高檔案開放的效率，將檔案封閉期由三十年縮短為二十五年，可見立法者對于檔案開放的態(tài)度仍然是保守的，并且這種保守的態(tài)度會仍舊持續(xù)下去。

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