淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思路建議

楊 靜

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）、2015年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）、2016年6月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》（財(cái)會(huì)〔2016〕11號(hào)）；《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)）等對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的要求，結(jié)合目前大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制僅停留在制度建設(shè)層面還沒(méi)有真正落實(shí)到各風(fēng)險(xiǎn)管控點(diǎn)的現(xiàn)狀，行政事業(yè)單位加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控，從而合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)管理安全有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，達(dá)到有效防范舞弊預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)效率效果的目標(biāo)，具有十分重要的意義。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確指出：“對(duì)財(cái)政資金分配使用，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！备前褍?nèi)控建設(shè)提升到了全面從嚴(yán)治黨和依法依規(guī)用權(quán)理財(cái)?shù)男赂叨取?/p>

二、制度建設(shè)

（一）單位層面

單位應(yīng)當(dāng)組建由單位負(fù)責(zé)人擔(dān)當(dāng)組長(zhǎng)的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)內(nèi)部控制職能部門(mén)或確定內(nèi)部控制牽頭部門(mén)，牽頭部門(mén)一般由單位主管財(cái)務(wù)工作的部門(mén)擔(dān)當(dāng)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控工作。

1.建立單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離的機(jī)制。

2.建立健全議事決策制度，特別應(yīng)當(dāng)明確實(shí)行單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的范圍，如大額資金使用、大宗資產(chǎn)采購(gòu)、基本建設(shè)項(xiàng)目、重大外包業(yè)務(wù)、對(duì)外投資融資業(yè)務(wù)、重要資產(chǎn)處置等。對(duì)于業(yè)務(wù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取專家的意見(jiàn)，組織專家論證和技術(shù)咨詢。對(duì)于重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策，應(yīng)當(dāng)形成書(shū)面決策紀(jì)要，并及時(shí)歸檔保管。

3.建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，將職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力作為選拔和任用關(guān)鍵崗位工作人員的重要標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，確保不相容崗位相分離、相互制約和相互監(jiān)督，實(shí)行輪崗制度。

4.運(yùn)用現(xiàn)代科技手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，單位在實(shí)施辦公自動(dòng)化過(guò)程中，引進(jìn)OA流程審批，比如出差審批單、公務(wù)接待費(fèi)審批、用款計(jì)劃審批等實(shí)行線上流轉(zhuǎn)，并按業(yè)務(wù)性質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)設(shè)置審批權(quán)限。

（二）業(yè)務(wù)層面

1.預(yù)算業(yè)務(wù)管理

單位財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)正確把握預(yù)算編制有關(guān)政策，統(tǒng)一部署本單位的預(yù)算編報(bào)工作。各業(yè)務(wù)部門(mén)在對(duì)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)下一年度工作計(jì)劃，測(cè)算本部門(mén)的資金需求，并制定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)編制、匯總并上報(bào)部門(mén)預(yù)算和部門(mén)決算，組織和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，定期報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，提出預(yù)算管理工作的建議和措施。各業(yè)務(wù)部門(mén)為預(yù)算執(zhí)行部門(mén)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算的申報(bào)、執(zhí)行、實(shí)施、日常跟蹤管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作。各業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算，自覺(jué)接受財(cái)務(wù)部門(mén)的指導(dǎo)與監(jiān)督。

2.收支業(yè)務(wù)管理

單位各項(xiàng)收入應(yīng)全部納入單位預(yù)算編制范圍，全面真實(shí)反映單位實(shí)際收入。各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出必須符合年度部門(mén)預(yù)算計(jì)劃，按月編制用款計(jì)劃，保證經(jīng)費(fèi)正常支出；經(jīng)費(fèi)支出由財(cái)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”簽批。各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出必須先申報(bào)、后支出，誰(shuí)用款、誰(shuí)申請(qǐng)；用款計(jì)劃審批按業(yè)務(wù)性質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)設(shè)置審批權(quán)限。比如：2000元以下支出，由用款處室會(huì)同財(cái)務(wù)處審定后實(shí)施；2000元（含）以上、10000元以下支出，由用款處室填寫(xiě)用款計(jì)劃審批單，經(jīng)財(cái)務(wù)處審核，單位分管業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)審批后實(shí)施；10000元（含）以上、50000元以下支出，由用款處室填寫(xiě)用款計(jì)劃審批單，經(jīng)財(cái)務(wù)處審核，單位分管業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)核批，單位領(lǐng)導(dǎo)審批后實(shí)施。50000元（含）以上支出，由用款處室填寫(xiě)用款計(jì)劃審批單，經(jīng)財(cái)務(wù)處審核，單位分管業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和單位領(lǐng)導(dǎo)核批后，遞交單位領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議審議實(shí)施。報(bào)銷憑證必須合法合規(guī)并附用途說(shuō)明，由經(jīng)辦人及所在處（室）長(zhǎng)（主任）簽字后交財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人審核匯總，報(bào)財(cái)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)簽批同意后報(bào)銷。按照審核批準(zhǔn)后的支付憑證支付款項(xiàng)，進(jìn)行會(huì)計(jì)核算；根據(jù)支出憑證及時(shí)準(zhǔn)確登記賬簿，進(jìn)行會(huì)計(jì)核算；對(duì)票據(jù)不合法、審批手續(xù)不規(guī)范、違反財(cái)務(wù)制度的，應(yīng)及時(shí)制止和糾正。

通過(guò)對(duì)單位收支管理內(nèi)容，收支的申請(qǐng)、審批權(quán)限和流程進(jìn)行規(guī)范，確保各項(xiàng)支出符合法律法規(guī)要求，各項(xiàng)支出審批手續(xù)完備、資金安全有效使用，強(qiáng)化廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。

3.政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理

單位應(yīng)當(dāng)按照“先預(yù)算、后計(jì)劃、再采購(gòu)”的原則，各業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際需求提出政府采購(gòu)預(yù)算建議數(shù)，財(cái)務(wù)部門(mén)從預(yù)算指標(biāo)額度控制的角度進(jìn)行匯總平衡。業(yè)務(wù)部門(mén)根據(jù)已批復(fù)的政府采購(gòu)預(yù)算范圍、數(shù)量、金額和要求，編制政府采購(gòu)執(zhí)行建議書(shū)，由財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行復(fù)核，并送單位財(cái)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)審批后報(bào)財(cái)政局采購(gòu)辦。經(jīng)批準(zhǔn)的采購(gòu)計(jì)劃，由相關(guān)處室負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

4.資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理

貨幣資金由單位財(cái)會(huì)部門(mén)歸口管理。出納不得兼管稽核、會(huì)計(jì)檔案保管和收入、支出、債權(quán)、債務(wù)賬目的登記工作；按照國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一集中管理銀行賬戶，嚴(yán)格按照規(guī)定的審批權(quán)限和程序開(kāi)立、變更和撤銷銀行賬戶；加強(qiáng)票據(jù)和印章管理；建立現(xiàn)金管控機(jī)制，規(guī)定庫(kù)存現(xiàn)金限額和使用范圍。健全實(shí)物資產(chǎn)管理組織體系，建立實(shí)物資產(chǎn)歸口單位、崗位責(zé)任、授權(quán)審批等機(jī)制；加強(qiáng)固定資產(chǎn)取得與配置環(huán)節(jié)控制，固定資產(chǎn)的購(gòu)置環(huán)節(jié)控制參考政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制，取得后應(yīng)及時(shí)登記，建立臺(tái)賬并定期維護(hù)；加強(qiáng)日常使用環(huán)節(jié)控制，建立實(shí)物資產(chǎn)日常管理、出租出借、維護(hù)保養(yǎng)、清查盤(pán)點(diǎn)等控制機(jī)制；加強(qiáng)處置環(huán)節(jié)的控制。

5.合同業(yè)務(wù)管理

建立合同調(diào)查報(bào)告制度。在合同簽訂前，相關(guān)處（室）應(yīng)認(rèn)真調(diào)查有意訂立合同的當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、資質(zhì)情況、履約能力和信譽(yù)等，并出具調(diào)查報(bào)告。相關(guān)處（室）負(fù)責(zé)人組織人員對(duì)合同調(diào)查報(bào)告進(jìn)行復(fù)核，并將復(fù)核情況報(bào)告分管領(lǐng)導(dǎo)，研究確定談判對(duì)象。合同談判實(shí)行聯(lián)席制度。相關(guān)處（室）應(yīng)該組織由業(yè)務(wù)、技術(shù)、財(cái)務(wù)和紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)人員參加的聯(lián)席小組進(jìn)行談判，不得一個(gè)人直接與對(duì)方進(jìn)行合同談判。資金額度較大、技術(shù)性較強(qiáng)的重大經(jīng)濟(jì)合同，談判前應(yīng)咨詢外部專家，必要時(shí)可聘請(qǐng)外部專家參與合同談判。

6.建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理

健全內(nèi)部管理制度和流程；建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)控制；勘察設(shè)計(jì)與概預(yù)算控制；建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)控制；建設(shè)項(xiàng)目施工管理控制；建設(shè)項(xiàng)目竣工控制。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、資金管理、施工管理進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)一步提高了建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性，強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程管理，確保優(yōu)質(zhì)高效。

內(nèi)部控制的好壞不僅對(duì)財(cái)政資金安全性、預(yù)算執(zhí)行剛性和績(jī)效評(píng)價(jià)有效性都有著直接影響，而且與廉政建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)防控更有著緊密的聯(lián)系。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制還處于逐步完善而且進(jìn)度緩慢的過(guò)程中，這與現(xiàn)代財(cái)政制度改革和廉政建設(shè)的要求存在一定的差距。內(nèi)部控制是全方位管控，它雖與財(cái)務(wù)管理有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，但又不囿于財(cái)務(wù)管理的范疇。制度如何設(shè)計(jì)、內(nèi)控如何釋放到業(yè)務(wù)實(shí)施過(guò)程中，每一個(gè)環(huán)節(jié)的不到位都會(huì)影響內(nèi)控管理的有效性以及風(fēng)險(xiǎn)防范的可控性。建立和完善預(yù)算管理、項(xiàng)目管理、收支管理、資產(chǎn)管理、合同管理、采購(gòu)管理等相關(guān)管理制度，完善各職能部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)梳理各項(xiàng)業(yè)務(wù)的運(yùn)行流程，明確各部門(mén)之間的職責(zé)和管理權(quán)限，將責(zé)任落實(shí)到具體部門(mén)和責(zé)任人，逐步建立內(nèi)部控制制度的考核和評(píng)價(jià)機(jī)制，以適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政制度改革和廉政建設(shè)，具有創(chuàng)新價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。