大型國有企業(yè)內部控制問題研究

陳琳 馮曉彥

【摘要】國有企業(yè)是我國經濟的主要形式，是社會主義市場經濟發(fā)展的巨大內推力，尤其是大型國有企業(yè)集團，更是對我國經濟發(fā)展的具有重大的影響和意義。隨著我國企業(yè)內部控制理論和水平的發(fā)展，內部控制比較趨于完善，發(fā)揮的作用也越來越重要，然而，我國大型國有企業(yè)的內部控制仍然存在一些現(xiàn)象和問題，需要引起我們的重視。本文以A大型國有企業(yè)為例，分析內部控制存在的問題和解決路徑，希望能引發(fā)大家更多的思考。

【關鍵詞】國有企業(yè)，企業(yè)集團，內部控制

一、內部控制的定義

現(xiàn)在社會上廣泛認可的內部控制定義是美國COSO委員會制定的，即內部控制是受公司董事會、管理層和其他人員影響的，為達到經營活動的效率效果、財務報告的可靠性、遵循相關法律法規(guī)等目標提供合理保證而設計的過程。我國將內部控制定義為：由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經理層和全體員工實施的，旨在實現(xiàn)控制目標的過程。其目標是合理保證企業(yè)經營管理合法合規(guī)、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。

二、內部控制的發(fā)展歷程

內部控制理論是隨著全球經濟的發(fā)展、管理理念的規(guī)范化，以及企業(yè)所有權與經營權分離的背景下逐漸發(fā)展的。在企業(yè)所有權與經營權分離的基礎上，產生了委托代理問題，進而產生了解決控制、協(xié)調、監(jiān)督等委托人與代理人之間利益沖突的需求，出現(xiàn)了內部控制的萌芽。在此，將從國外與國內兩個方面對內部控制的發(fā)展進程進行系統(tǒng)的梳理和歸納。

（一）國外內部控制的發(fā)展歷程

內部控制是在內部牽制的基礎上逐步形成的自我監(jiān)督和自行調整體系，大體經歷了萌芽期、成長期、發(fā)展期、成熟期和最新成果五個歷史階段，這五個階段分別為內部牽制、內部控制制度、內部控制結構、內部控制—整體框架和企業(yè)風險管理—整合框架五個階段。

內部牽制階段。20世紀40年代以前企業(yè)普遍處于內部控制牽制階段，本時期企業(yè)以糾錯和防弊為目的，主要通過職務交流、賬目核對等手段，加強對企業(yè)內部會計的控制與管理，以減少錯誤和舞弊行為的發(fā)生。

內部控制階段。20世紀40年代到70年代企業(yè)普遍處于內部控制階段，在此時期企業(yè)內部控制取得了新的進展，在財務會計牽制的基礎上，范圍進一步擴大到預算、成本控制、內部審計等方面，由此內部控制擴大到企業(yè)內部各個領域。

內部控制結構階段。20世紀70年代以后，在此時期內部控制的相關理論取得了重大突破，大部分企業(yè)明確提出了以控制環(huán)境、會計系統(tǒng)、控制程序等為主要內容的內部控制結構，從此，內部控制環(huán)境正式納入內部控制的范疇。

企業(yè)內部控制——整體框架。此階段內部控制理論已趨于成熟，COSO委員會在此階段正式提出了內部控制的五項要素模型，推動了內部控制理論在企業(yè)中的應用，成為現(xiàn)代內部控制最具權威性的框架，在業(yè)內備受推崇，在美國及全球范圍內得到了廣泛推廣和應用。

企業(yè)風險管理——整合框架。此框架于2004年9月正式頒布，這個框架是COSO委員會關于內部控制領域的最新研究成果，在這個框架中，內部控制要素進一步被劃分為內部環(huán)境、目標制定、事項識別、風險評估、風險反應、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等八個相互關聯(lián)的要素，此框架的發(fā)展不僅豐富和完善了內部控制體系，更是將內部控制的應用進一步推向了全球更大的范圍。

（二）國內內部控制的發(fā)展歷程

我國內部控制的管理工作起步比較晚，業(yè)界普遍認為我國的內部控制工作開始于20世紀80年代，直到二十一世紀內部控制才逐漸被我國政府、企業(yè)界等各級部門組織所關注。目前，我國關于內部控制的研究雖然取得了不錯的研究成果，但總體而言，仍然處于起步階段，內部控制的主要規(guī)范和指導性文件以我國政府國資委、財政部、證監(jiān)會等機構頒布的法律法規(guī)及指引為主。

三、A企業(yè)集團基本概況

A集團是由北京市國資委管理的特大型國有企業(yè)集團公司，成立于1994年，注冊資本32億元，集團以城市建設、運營為定位，集團業(yè)務涉獵多個方面，主營房地產開發(fā)、商品房銷售，基礎設施投資，旅游酒店經營，工業(yè)和高科技投資，創(chuàng)業(yè)投資，資產管理等多方面業(yè)務。在這些業(yè)務中，還包括經營對銷貿易和轉口貿易等業(yè)務。自成立以來，A集團逐步形成了以基礎設施、房地產、投行并購業(yè)務為核心的產業(yè)格局，目前擁有各類全資、控股和參股企業(yè)共計141家，其中上市公司7家，上市基金4家。在經營狀況方面，A公司在各年中實現(xiàn)了高額利潤。

四、A集團內部控制現(xiàn)狀現(xiàn)狀及問題分析

本研究通過內控評估以及訪談多種形式，全面認識了A集團內部控制的實際情況。通過調查發(fā)現(xiàn)，A集團在內部環(huán)境、風險評估、信息與溝通、內部監(jiān)督四大方面整體呈現(xiàn)較好的情況，但A集團的內部控制情況與全面完善的內部控制標準還存在一定差距。控制活動方面，全面預算、財務報告、合同管理、人力資源、社會責任等方面情況較好，但擔保業(yè)務、資金活動（包括投融資業(yè)務）、戰(zhàn)略計劃、法務管理等方面控制較弱，業(yè)資金活動（投資）與擔保業(yè)務均為A集團主要經營活動，存在較高風險。

根據調查，本研究發(fā)現(xiàn)A集團在內部控制體系建設方面主要存在以下突出問題：

（一）內部環(huán)境方面

從調查結果來看，A集團內部環(huán)境整體控制情況較好，治理結構比較完善，組織架構設置合理規(guī)范，部門職責清晰明確，涉及重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用等方面均通過集體討論決定，有效降低了企業(yè)的運營風險。集團建立了可持續(xù)發(fā)展的人力資源政策，人員結構穩(wěn)定、流動性小、積極參與社會公益活動，勇于承擔社會責任，樹立了良好的企業(yè)形象。但從內部控制規(guī)范的角度來看，A集團仍然存在以下問題：

治理結構與組織架構方面。集團董事會、總經理辦公會、黨委會是A集團三大決策機構，但三大機構在職責劃分上存在邊界不清楚的問題，造成董事會會議于總經理辦公會議存在重疊召開的現(xiàn)象，影響了決策的效率。另外，A集團在治理方面還存在發(fā)展缺乏創(chuàng)新、投資結構不合理、機會把控能力較弱、授權程度不清晰、下屬公司層級過多的情況，致使A集團治理結構管理鏈條過長等問題。

對下屬企業(yè)管理方面。A集團對二級公司的管理模式和管理結構還處于摸索階段，尚未形成體系，A集團公司對下屬企業(yè)的管理內容、管理范圍和管理深度尚且不明確，集團管理層對下屬企業(yè)管理的分工方面缺乏統(tǒng)一的認識，A集團對子公司的管控力度較弱，管控能力不足，尚未形成實施整體管控的企業(yè)文化，上市子公司存在規(guī)避集團管理的情況。另外，在獎懲方面，A集團對下屬企業(yè)的考核更偏重于獎勵，對罰的管理力度不夠，缺少明確的標準，沒有建立明確的管理“紅線”和“天花板“，沒有形成有效、全面的考核體系。集團往下屬企業(yè)委派高級管理人員存在一定的隨意性，沒有按照規(guī)定的程序進行相關人員的派遣。

企業(yè)文化與職業(yè)道德方面。經過多年的發(fā)展，A集團基本形成了自己的企業(yè)文化，但更多的是一種口號，在這一方面，企業(yè)文化缺少清晰明確的表述，公司員工對企業(yè)文化的理解深度不夠，集團上下級企業(yè)文化不統(tǒng)一、缺少對并購企業(yè)的文化整合、傳承和管理，致使企業(yè)文化貫徹落實效果不佳，缺乏具有整體凝聚力的、長久持續(xù)的企業(yè)文化。除此之外，集團基本的職業(yè)道德和價值觀描述不清晰，對管理人員和員工應當遵守的職業(yè)道德缺少明確的規(guī)定，沒有形成員工守則、行為規(guī)范等完備的文件。企業(yè)對公司違紀、違規(guī)行為的查處力度也極具欠缺，缺少追究違紀違規(guī)行為的具體流程和方法，在這種情況下，容易造成對違紀違規(guī)行為的放縱，給公司帶來經濟上的損失。

（二）風險與評估方面

調查顯示，A集團在風險管理方面整體控制較好，在A集團，法律部負責全面風險管理工作，但是在企業(yè)集團中，仍存在著風險意識淡薄、防控能力不足、風險管控機制不健全、缺乏統(tǒng)一的風險評估和管理、風險識別與評估手段滯后、缺少定性與定量的有機統(tǒng)一、風險管控人才缺失等問題。

（三）控制活動方面

根據調查結果，A集團在擔保業(yè)務、資金活動、戰(zhàn)略計劃、法務管理等方面控制較弱，主要存在以下幾個方面的問題：

財務控制方面。目前集團本部各業(yè)務部門對下屬企業(yè)上報的預算把關力度不夠，集團內部尚未形成覆蓋全集團的全面預算和成型的財務信息系統(tǒng)。集團對所屬子企業(yè)的成本管理、成本統(tǒng)一核算、現(xiàn)金流、定額管理、賬戶管理等財務控制活動都缺乏有效的監(jiān)督和管理，下屬企業(yè)運營存在較大的自主性。另外，集團重大財務決策主要依據財務人員的經驗，因此存在較大的決策風險。

資產管理方面。目前集團缺乏對資產的有效管理，對所屬企業(yè)在資產管理的深度和強度方面還達不到全資產管理的要求，致使集團資產的收益率較低，負債率較高，收入不足以支撐這么大的資產量。另外，缺少資產評估的專業(yè)人才，存在對現(xiàn)有資產低估的重大風險。

戰(zhàn)略與計劃管理方面。目前集團制定了比較全面的發(fā)展戰(zhàn)略，但是戰(zhàn)略規(guī)劃、計劃的編制缺少相應的制度和流程支撐，戰(zhàn)略與計劃管理存在脫節(jié)的現(xiàn)象，二者未能進行有效銜接。集團下屬企業(yè)眾多，管理人員存在不熟悉下屬企業(yè)業(yè)務的問題，致使經營計劃指標一般由下屬企業(yè)上報，下屬企業(yè)不能按照集團的經營計劃開展生產，存在和集團博弈的情況。

（四）信息與溝通方面

A集團在信息化建設等方面仍然存在較多問題，主要表現(xiàn)在集團尚未建立完善的信息化管理系統(tǒng)，現(xiàn)有的OA辦公系統(tǒng)功能發(fā)揮有限，集團總體上缺少財務管理信息系統(tǒng)、人力資源管理信息系統(tǒng)等專業(yè)信息化管理工具，未與下屬企業(yè)的管理系統(tǒng)進行有效對接，可能導致信息傳導不暢等風險，不能為領導做出正確決策提供強有力的信息支撐。另外，集團尚未安排專門部門負責識別不斷產生的信息需求，集團雖然建立了信息技術總體規(guī)劃，但沒有與戰(zhàn)略決策相聯(lián)系，存在與戰(zhàn)略目標脫節(jié)的問題。

（五）內部監(jiān)督方面

在A集團企業(yè)中，集團紀檢監(jiān)察室是集團監(jiān)督管理部門，負責對集團的日常工作進行監(jiān)督，但紀檢監(jiān)察室的作用發(fā)揮有限，對企業(yè)監(jiān)察的認識不足，沒有引起足夠的重視，沒有形成監(jiān)督和反饋機制，除此之外，工會、職代會機構不健全，監(jiān)督工作基本沒有開展，只是流于形式。作為內部監(jiān)督的重要組成部分，內部審計的基礎也較為薄弱，審計人員配備不齊，素質有待提高。

五、對A集團企業(yè)內部控制的對策及建議

（一）完善治理結構和組織架構

A集團應建立董事會、監(jiān)事會、風險管理委員會、戰(zhàn)略委員會、審計委員會等決策機構，進一步完善集團的治理結構，并根據集團業(yè)務的變化及時對集團本部的組織架構進行調整，使組織架構的設置更加合理，職責分工更加明確，避免遺漏和職責交叉的情況，從而提升內部控制等各項企業(yè)管理的效率，減少推諉扯皮。另外，企業(yè)應通過對不同身份的考核，合理解決集團公司領導人員交叉任職的問題，在管理崗位與技術崗位“雙肩挑”等類似問題的處理過程中更加妥當

（二）加強內部控制的宣傳和培訓，做好文化建設工作

內部控制是一套需要公司全員高度參與的系統(tǒng)性工程，因此，集團的內部控制工作、責任應落實到全集團每個員工。A集團應通過年度工作報告會、職工代表大會等多種渠道，大力宣傳內部控制的內涵及其作用，使內部控制觀念深入每個員工的血液和骨髓。除此之外，企業(yè)文化建設一直是集團管理層抓的重點，在集團領導的大力推進下，集團應該形成一套較為完善、全面的企業(yè)文化手冊等系統(tǒng)制度，統(tǒng)一干部職工的思想認識，凝聚共識與力量，為企業(yè)的長遠發(fā)展提供重要保障。

（三）強化集團管控，加強激勵與約束管理

A集團擁有11層分子公司，規(guī)模龐大，涉及公路、基礎設施、金融、農產品等多個領域，采用多元化經營的策略，取得了較好的發(fā)展成績。但隨著市場競爭的日趨激烈，A集團應逐步加強對主業(yè)的管理與控制，淘汰邊緣輔業(yè)，優(yōu)化管理層級，對全資子公司、控、參股子公司、分公司采取差異性的管控方式，建立更為多樣、合理的管理體系和明確的業(yè)績考核與評價體系，準確衡量決策機構、高級管理人員以及員工個人對于A集團所做的貢獻，實行激勵和約束相結合的內部管理制度。

（四）進行全面風險管理，建立風險預警系統(tǒng)

隨著A集團國際化程度的不斷深入和國內外市場的快速變化，集團面臨的不可控的風險越來越多。為了加強對風險的管理，集團指定法律部全面負責風險管理工作，并成立了風險管理委員會，進一步增強了集團對內外部風險的防范和抵御能力。為了進一步完善內部控制體系，集團應著手建立風險預警系統(tǒng)，實現(xiàn)對風險因素變動趨勢的實時監(jiān)控，根據集團的風險承受度，建立風險狀態(tài)偏離預警線，實現(xiàn)對風險的信息化管理。A集團還應積極引入風險管理核心人才，加強對風險的分析與評價，建立科學、實用的評價標準，綜合運用定性與定量相結合的方法，對A集團面臨的各種風險進行監(jiān)督，從不同的角度對風險發(fā)生的可能性進行評估，并提前采取防控對策。

（五）加強對控制活動的管理，優(yōu)化管理流程

A集團應建立并形成覆蓋全集團的全面預算、資產管理體系和成型的財務信息系統(tǒng)。健全管理制度和管理流程體系，以制度為基礎，全面梳理公司財務管理、資產管理、戰(zhàn)略管理、經濟計劃、融資管理、投資管理、法律事務管理等方面工作的程序，對其中存在風險的環(huán)節(jié)實際重點監(jiān)控，采取引進專業(yè)人才、加強集團管控、保持戰(zhàn)略與計劃的銜接、對投融資過程實施重點監(jiān)控等措施加強對各控制活動的管理。A集團應對涉及集團核心管理職能的110多項核心流程進行了重點梳理，每個核心流程都由流程圖、流程描述、風險點及對應的控制措施等組成，形成完善的流程控制體系。

（六）建立動態(tài)的信息系統(tǒng)，實施更有效的溝通

目前，A集團基本沒有成型的信息系統(tǒng)，為了改變信息系統(tǒng)落后的現(xiàn)況，集團公司應邀請多家專業(yè)機構，幫助集團公司建立財務信息系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)等專業(yè)要求相對較高的信息系統(tǒng)。另外，A集團還應努力建立覆蓋集團所有重要子企業(yè)的更加全面的動態(tài)的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)集團內部信息在A集團總部與所屬企業(yè)，以及所屬企業(yè)之間的及時傳遞與共享。

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