政府治理視角下共享單車發(fā)展的解決之道

【摘要】共享單車通過無縫對(duì)接公交、地鐵，成功解決了“最后一公里”短距離出行難題。但也因?yàn)閱诬嚻脚_(tái)之間的野蠻競(jìng)爭(zhēng)、投放失控、停放無序等問題，使原本“接地氣”的出行神器，面臨一系列的治理“痛點(diǎn)”。本文主要從政府治理層面，通過分析政府在觀望期、介入期實(shí)施的政策措施，為走出當(dāng)下的共享單車治理僵局提供可行的路徑思考。

【關(guān)鍵詞】共享單車 ?政府規(guī)制 ?治理失靈 ?負(fù)外部效應(yīng)

在中國，共享單車經(jīng)歷了“過山車式”的發(fā)展軌跡。2015年，是共享單車元年，鼎盛時(shí)期，市面上同時(shí)有近70家單車企業(yè)上演“廝殺”大戰(zhàn)。然而，自2017年下半年以來，單車狂歡并沒有續(xù)寫一路高歌猛進(jìn)的神話。特別是當(dāng)兩大單車“獨(dú)角獸”——ofo與摩拜也深陷“資金問題”的泥潭時(shí)，共享單車發(fā)展基本走入死胡同。

共享單車作為“國民網(wǎng)紅”，從炙手可熱的潮流寵兒，到投資人避之不及的“市場(chǎng)棄兒”，除了市場(chǎng)的非理性繁榮，同時(shí)應(yīng)從政府角度思考破解單車治理困境的路徑。

一、政策觀望：治理不足留有后患

第一，引導(dǎo)缺位。共享單車的治理問題，是擺在各國政府面前的新課題。作為信息化時(shí)代的科技產(chǎn)物，共享單車的問世脫胎于一個(gè)并不成熟的市場(chǎng)環(huán)境之中。它沒有可借鑒的發(fā)展模式，沒有合理、有效的政府監(jiān)管和行業(yè)規(guī)制。盈利模式不清、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、制度保障缺位等問題一直成為共享單車發(fā)展之路上繞不開的難題。

政府作為調(diào)節(jié)資源分配的“有形手”，理應(yīng)起到鼓勵(lì)、引導(dǎo)、規(guī)范、約束的作用。但現(xiàn)實(shí)情況是，共享單車作為一個(gè)新生事物，不僅國內(nèi)沒有現(xiàn)成的制度框架可對(duì)其進(jìn)行有效規(guī)制，國外政府同樣也是“摸著石頭過河”的策略。單車市場(chǎng)從此開啟了“叢林法則”的生存模式。特別是在投融資、生產(chǎn)、消費(fèi)環(huán)節(jié)，由于缺乏必要的規(guī)制措施，放任其野蠻競(jìng)爭(zhēng)，最終導(dǎo)致“公地悲劇”。

第二，政策滯后。2017年8月，交通部聯(lián)合十部委發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著國家層面的政策規(guī)范正式出臺(tái)。雖然在此之前，成都、南京、上海等地已先后就共享單車治理規(guī)范或正式實(shí)施，或公開征求意見。但從2016年4月，第一輛摩拜單車出現(xiàn)在上海街頭標(biāo)志著共享單車在社會(huì)范圍的全面運(yùn)營，到2017年8月國家正式出臺(tái)文件規(guī)范單車發(fā)展，中間長達(dá)一年多的時(shí)間里，共享單車幾乎在“政策真空”狀態(tài)下野蠻發(fā)展。各地的政策多數(shù)也是迫于現(xiàn)實(shí)需要，緊急出臺(tái)的應(yīng)急方案。在制度合法性、政策可行性等方面還需要多方論證。相對(duì)于市場(chǎng)迅猛發(fā)展而言，政策規(guī)范遲滯。

第三，城市治理缺乏前瞻性。共享單車在全面市場(chǎng)化運(yùn)營前，政府應(yīng)該針對(duì)單車企業(yè)的資質(zhì)、準(zhǔn)入門檻、投放數(shù)量、基礎(chǔ)配套等具體內(nèi)容做綜合規(guī)劃。將由市場(chǎng)負(fù)外部性導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)、惡意投放、缺乏維護(hù)等負(fù)面影響降至最低。同時(shí)，注重公眾規(guī)則、秩序意識(shí)的培養(yǎng)，做好輿論宣傳工作。但很顯然，從悟空單車、3Vbike的先后破產(chǎn)可知，市場(chǎng)非理性繁榮，公民意識(shí)缺失導(dǎo)致的單車破壞、偷盜等違法違規(guī)行為也是加速企業(yè)倒閉的“幫兇”。作為一項(xiàng)提升公共福祉、符合生態(tài)環(huán)保理念的準(zhǔn)公共物品從“神壇”跌落至“谷底”，政府在各環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺位也是導(dǎo)致“公地悲劇”的重要原因。

二、政策介入：“有形手”的宏觀調(diào)控

各地規(guī)制政策相繼出臺(tái)：2017年8月，交通部聯(lián)合十部委發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從國家層面對(duì)鼓勵(lì)和規(guī)范共享單車治理做出政策性指導(dǎo)。早在國家層面出臺(tái)指導(dǎo)意見之前，成都、南京等城市已針對(duì)共享單車治理問題向社會(huì)公開征求意見。國家層面規(guī)范性政策出臺(tái)后，北京、上海、杭州等地結(jié)合本地實(shí)際情況，陸續(xù)出臺(tái)相應(yīng)的管理制度，規(guī)范共享單車治理。

三、政策落實(shí)：多維度監(jiān)管

關(guān)于單車停放問題，交通部出臺(tái)《指導(dǎo)意見》之后，各地對(duì)車輛停放提出了明確要求。制定單車停放區(qū)域負(fù)面清單。比如盲道、封閉小區(qū)、消防通道、地鐵疏散區(qū)域、低于2.5米寬度的人行道等禁停。對(duì)指定的停放區(qū)域設(shè)立電子圍欄。電子圍欄技術(shù)可以規(guī)范單車停放。通過與信用機(jī)制掛鉤，引導(dǎo)單車停放進(jìn)入指定區(qū)域，保障公共秩序。同時(shí)，開展多部門合作。共享單車停放區(qū)域設(shè)置離不開城市規(guī)劃部門的統(tǒng)籌，也需要公安機(jī)關(guān)制定停放施化與停車標(biāo)識(shí)，更需要城管部門對(duì)單車日常秩序管理加強(qiáng)指導(dǎo)與監(jiān)督。

關(guān)于單車總量控制問題，一是嚴(yán)把入口關(guān)。共享單車經(jīng)營者須在提供租賃服務(wù)的前30日內(nèi)，將平臺(tái)數(shù)據(jù)接入各地網(wǎng)絡(luò)租賃自行車監(jiān)管平臺(tái)，由政府進(jìn)行“摸底”。同時(shí)，向交通主管部門提交材料，以備審核。政府從平臺(tái)準(zhǔn)入層面入手，對(duì)提供租賃服務(wù)的平臺(tái)企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行審核。并通過給共享單車上牌，有效掌握市面單車數(shù)量，便于管控。二是嚴(yán)控存量，防止增量。出于對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判與預(yù)警，2017年7月，杭州率先宣布暫停共享單車暫停投放。8月開始，上海、北京、廣州、杭州、南京等眾多一二線城市宣布“禁投令”，共享單車市場(chǎng)開始進(jìn)入規(guī)范管理時(shí)期。三是問題單車退出問題。由于一代共享單車為節(jié)約成本，大多采用電子鎖，存在安全隱患?！吨笇?dǎo)意見》發(fā)出后，各地紛紛落實(shí)，要求安裝智能鎖，并具有定位功能。對(duì)已出現(xiàn)在市場(chǎng)中，不符合單車服務(wù)條件的車輛、故障車輛、報(bào)廢車輛進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、清理。

關(guān)于押金監(jiān)管問題，《指導(dǎo)意見》明確提出，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運(yùn)營企業(yè)采用免押方式提供服務(wù)。對(duì)收取押金的企業(yè)要建立預(yù)付資金專用賬戶，同時(shí)完善押金退還制度，推行“即租即押、即還即退”模式，保障用戶合法權(quán)益和資金安全。從制度層面保護(hù)用戶資金安全和防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

四、政策優(yōu)化：共享單車的可持續(xù)發(fā)展

經(jīng)歷了投資狂歡到市場(chǎng)融合，政策觀望到政策介入，共享單車治理在“摸著石頭過河”的策略中，逐步探索可持續(xù)的發(fā)展路徑。從政府角度而言，完善公共服務(wù)職能，為市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)“把好關(guān)”，為社會(huì)有序發(fā)展“守好門”。

第一，設(shè)置準(zhǔn)入門檻，把好入門關(guān)。市場(chǎng)的自發(fā)性、盲目性、逐利性會(huì)暴露其負(fù)外部性，導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)。從共享單車早期軌跡可見，失控的單車必然會(huì)導(dǎo)致“公地悲劇”。必要的準(zhǔn)入門檻，是在保護(hù)市場(chǎng)有序發(fā)展，避免同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，也是保護(hù)公共利益。政府應(yīng)該對(duì)單車平臺(tái)的企業(yè)資質(zhì)、技術(shù)保障、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)維管理等內(nèi)容做規(guī)范性要求。特別是單車的技術(shù)保障要有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，保障用戶的使用安全。

第二，鼓勵(lì)創(chuàng)新。包括技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新兩個(gè)方面。技術(shù)層面看，增強(qiáng)共享單車的耐用性與智能化是單車發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新方向。比如，武漢地區(qū)因單車被惡意掩埋，太陽能板因未及時(shí)充電，收不到信號(hào)，影響后續(xù)運(yùn)維和正常退出機(jī)制?！半娮訃鷻凇钡亩ㄎ辉O(shè)置與實(shí)際存在偏差，影響停放效率。故障車無法通過定位系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)合理處置等。政府應(yīng)該鼓勵(lì)單車平臺(tái)依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，解決運(yùn)維難題。

同時(shí)鼓勵(lì)平臺(tái)管理創(chuàng)新。主要解決兩大難題：一是運(yùn)維難題，二是激勵(lì)公眾參與。運(yùn)維難題，歸根結(jié)底還需要技術(shù)支撐，依靠大數(shù)據(jù)復(fù)雜的算法結(jié)構(gòu)，合理調(diào)配有限的人力、物力資源。激勵(lì)公眾參與需要政府與企業(yè)共同發(fā)力。政府的責(zé)任是需要履行宣傳與規(guī)范意識(shí)的培養(yǎng)作用。企業(yè)需要適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，引導(dǎo)公眾參與。比如，針對(duì)故障車的管理，摩拜單車在車輛歸還后會(huì)自動(dòng)彈出對(duì)話框，詢問車輛狀況。用戶可以選擇參與或不參與。如何通過合理的激勵(lì)機(jī)制，影響用戶選擇，需要企業(yè)創(chuàng)新管理設(shè)計(jì)。主動(dòng)參與可以累積用戶騎行分。當(dāng)騎行分達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)后，直接折抵現(xiàn)金。又或者與政府的綠色減排指標(biāo)掛鉤。以南京為例，用戶可通過綁定我的南京APP，上傳相應(yīng)的騎行數(shù)據(jù)，累積綠色積分。當(dāng)綠色積分累積到一定數(shù)值時(shí)，可以直接抵扣車資，以此激勵(lì)公眾參與積極性。

第三，加強(qiáng)信用體系建設(shè)。共享單車作為一種高頻、剛需使用的公共物品，理應(yīng)納入公民征信體系。共享單車管理的一大難度就是政府信用體系建設(shè)滯后?！半娮訃鷻凇奔夹g(shù)解決亂停放問題需要與公民信用體系掛鉤。激勵(lì)公眾參與單車管理同樣需要信用保障。但是，共享單車所有權(quán)與使用權(quán)相分離的管理制度，即使用戶存在違規(guī)、違法使用的情況，事后追責(zé)也非常復(fù)雜，也可能加劇企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)政府的信用體系建設(shè)，將單車用戶的違法、違規(guī)使用納入誠信體系，僅僅依靠宣傳教育的“軟約束”未必起到約束效果，只有結(jié)合信用規(guī)范的“硬約束”才能雙管齊下，真正起到規(guī)范公民行為的社會(huì)效應(yīng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]郭鵬等.共享單車：互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與公共服務(wù)中的協(xié)同治理[J].公共管理學(xué)報(bào).2017.

[2]江南.分享經(jīng)濟(jì)視域下共享出行的政府規(guī)制行為[J].江西社會(huì)科學(xué).2018.

[3]劉紅霞，周 琳，杰文津，王存福.共享單車押金潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視[N]. 中國青年報(bào)，2017-03-28（03）.

[4]鄧大鳴、李子建.共享單車押金的性質(zhì)及其監(jiān)管問題探究[J].西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017.

[5]翁士洪.城市共享單車監(jiān)管體制的整體性治理創(chuàng)新研究[J].電子政務(wù)，2018.

[6]姜寧.從“共享單車”的監(jiān)管看政府如何在分享經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮作用[J].河北學(xué)刊，2017.

[7]Botsman R， Rogers R. What's mine is yours： The rise of collaborative ?consumption[M]. New York： Harper Business， 2010.

[8]Schor J B. Debating the sharing economy[J]. Journal of Self-Governance & Management Economics， 2016， 4（03）： 7-22.

[9]Sundararajan A. The sharing economy： The end of employment and the rise of ?crowd-based capitalism[M]. Cambridge， MA： The MIT Press， 2016.

基金項(xiàng)目：項(xiàng)目名稱：2017年度江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目;課題名稱：“網(wǎng)絡(luò)圍觀型政治參與下我國政府公共政策過程的邏輯考察”;課題編號(hào)：2017SJB0589。

作者簡(jiǎn)介：王君君（1985-），女，漢族，江蘇啟東人，南京森林警察學(xué)院講師，管理學(xué)博士，研究方向：涉警輿情、公共政策。