機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制改革問題探究

王建強(qiáng) 蘇寶寶

【摘 ?要】隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制供需在總量和結(jié)構(gòu)上的矛盾凸顯，由此出現(xiàn)了大量的“超編”、無編制財(cái)政支付和編外人員增多的現(xiàn)象，編制改革的緊迫性增加，必須對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位分類施策，機(jī)關(guān)主要在總量控制范圍內(nèi)，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)使用和調(diào)整編制結(jié)構(gòu)，事業(yè)單位可通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、實(shí)行編制周轉(zhuǎn)池、編制備案制等來解決。

【Abstract】With the continuous development of economic society， the contradiction between the total quantity and the structure of the staffing supply and demand of government offices and institutions is prominent， therefore， it appeared the phenomenon of "overstrength"， no compile fiscal payment and non-staffing increases， which increases the urgency of the reform. It is necessary to give classified policies to government offices and public institutions. Government offices mainly use and adjust the staffing structure through overall planning and coordination within the scope of total volume control. Public institutions can solve this problem through overall planning and coordination， the implementation of staffing turnover pool， and the establishment of record keeping system.

【關(guān)鍵詞】機(jī)關(guān);事業(yè)單位;編制;改革

【Keywords】government offices; public institutions; staffing; reform

【中圖分類號(hào)】F272.92 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號(hào)】1673-1069（2020）01-0093-03

1 引言

機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制改革是當(dāng)前對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，編制主要是對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員總數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員總數(shù)、主要領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)做出規(guī)定，是對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)進(jìn)行人力資源管理的重要基礎(chǔ)。根據(jù)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的性質(zhì)不同，編制一般分為行政編制和事業(yè)編制，兩者在諸多方面存在差異，但都具有以公共財(cái)政支付為基礎(chǔ)的特征。當(dāng)前，隨著事業(yè)單位分類改革的深入，事業(yè)單位編制改革更加迫切。根據(jù)國(guó)家要求，行政編制和事業(yè)編制兩者必須嚴(yán)格劃分界限，不能相互滲透摻雜，且行政編制實(shí)行總量控制“只減不增”。鑒于此種情況，機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制改革究竟向哪里去，應(yīng)該如何適應(yīng)新的要求，其改革方向和途徑如何就成為各地應(yīng)該積極探索的重要課題。

2 不斷增長(zhǎng)的發(fā)展需要與編制之間的矛盾凸顯

2.1 編制結(jié)構(gòu)上的矛盾

隨著“放管服”改革的進(jìn)一步深化以及科技進(jìn)步而生的大數(shù)據(jù)、智能化、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算的廣泛應(yīng)用以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)的不斷崛起，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員管理發(fā)生了巨大變化，一般性公共服務(wù)人員所需大量減少，權(quán)限下放后的監(jiān)管部門所需人員增多，事業(yè)單位中教育、衛(wèi)生部門以及民生領(lǐng)域的人員需求增多[1]。如監(jiān)管部門中的安全監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門，這些部門原來人員不多，但隨著監(jiān)管力度的加大，許多人員都要奔赴一線，人手需求明顯增多。例如，要想實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、一體化，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施等都需要基層增加人手。再如，醫(yī)療衛(wèi)生部門、公共衛(wèi)生領(lǐng)域由于2020年新冠病毒疫情的影響，這類人員需求大幅增長(zhǎng)。特別是隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，各產(chǎn)業(yè)需求人員也會(huì)發(fā)生變化，這些都會(huì)影響管理部門人員的變化，如新冠病毒疫情使得與之相關(guān)的大健康產(chǎn)業(yè)、科研事業(yè)、服務(wù)業(yè)逐步崛起，必然帶動(dòng)與醫(yī)療、衛(wèi)生事業(yè)人員及與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的人員需求大幅增長(zhǎng)。而一些水庫(kù)、公路養(yǎng)護(hù)中心、冶金、機(jī)械、化工、電子等職能弱化部門人員需求減少。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展所形成的人員需求結(jié)構(gòu)“此消彼長(zhǎng)”的態(tài)勢(shì)，是發(fā)展中的正?，F(xiàn)象，是一個(gè)動(dòng)態(tài)需求狀況，如果原來的人員結(jié)構(gòu)編制不能跟上現(xiàn)實(shí)需求，則必然形成矛盾。再如，區(qū)域結(jié)構(gòu)上，中央在1993年對(duì)省一級(jí)編制作了核算后，20多年沒有再進(jìn)行調(diào)整，但隨著江浙等東南沿海城市的飛速發(fā)展和東北三省區(qū)的人員減少，區(qū)域間的城市規(guī)模、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模發(fā)生了巨大變化，人口爆漲城市和區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理需求人員也大漲，江浙與東三省的編制結(jié)構(gòu)性矛盾就突出來了。另外，在部門、層級(jí)間也存在著相當(dāng)大的結(jié)構(gòu)矛盾，如基層編制外人員使用數(shù)量較多，也是基層編制短缺的一個(gè)重要證明。

2.2 編制數(shù)量上的矛盾

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不僅不斷催生出新的產(chǎn)業(yè)、事業(yè)，而且在某些原有事業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部有擴(kuò)大的趨勢(shì)，盡管有的事業(yè)隨著發(fā)展出現(xiàn)萎縮甚至消亡，但從總體上說，“長(zhǎng)”仍然大于“消”，人員總需求數(shù)量仍呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，限于編制政策的總體“0”增長(zhǎng)限制，使得人員需求與編制數(shù)量不足的矛盾突出，其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是單位有大量的編制外人員被使用。特別是公益二類的事業(yè)單位，如高等院校和醫(yī)院最為突出。以醫(yī)院為例，改革開放以來，我國(guó)對(duì)于編制的規(guī)定主要是按照根據(jù)各醫(yī)院的規(guī)模及醫(yī)院病床數(shù)來確定人員編制數(shù)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心是按照社區(qū)服務(wù)人員數(shù)來確定編制，其具體規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

這些標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上使得編制體系較為健全，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人員需求數(shù)量上的增長(zhǎng)使得供需矛盾比較突出。從改革開放到現(xiàn)在已經(jīng)40多年了，醫(yī)療需求增長(zhǎng)迅速，醫(yī)院的床位、城市社區(qū)人員數(shù)都大量增加，但按當(dāng)時(shí)編制固定的總數(shù)沒有及時(shí)調(diào)整和相應(yīng)增加，特別是一些大型醫(yī)院的出現(xiàn)，使得原來的300、500張床位兩檔的標(biāo)準(zhǔn)顯得相當(dāng)落后，醫(yī)院的編制人數(shù)需求與編制實(shí)際限制矛盾更加突出，這也是導(dǎo)致醫(yī)院大量使用編外人員的主要原因，據(jù)了解，一些規(guī)模較大的醫(yī)院編外人員已與編內(nèi)人員持平。

3 現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制管理所產(chǎn)生的主要問題

現(xiàn)行編制管理導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員總體數(shù)量上的不足和結(jié)構(gòu)上的失衡，其最主要的結(jié)果是編外人員的大量使用，特別是在事業(yè)單位，這些編外人員使用產(chǎn)生的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于編制本身管理。

3.1 人員“超編”現(xiàn)象嚴(yán)重

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和各機(jī)關(guān)、事業(yè)單位部門和自身利益所在，許多單位出現(xiàn)“超編”現(xiàn)象，2004年就有某省超出財(cái)政供養(yǎng)人員22.9萬人的報(bào)道，許多事業(yè)單位如醫(yī)院甚至能超過現(xiàn)有編制的100%。改革開放后的東南沿海省份的人員編制基本不能維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，有的單位的行政編制光領(lǐng)導(dǎo)崗位基本上就占滿了。在這些超編現(xiàn)象中，最主要的是領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)超標(biāo)嚴(yán)重。十八大后，黨的巡視工作加強(qiáng)后，在通報(bào)的巡視結(jié)果中“超職數(shù)配備干部”幾乎成了巡視中發(fā)現(xiàn)的常態(tài)問題，2015年1月，中組部通報(bào)中指出全國(guó)超職數(shù)配備副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)超過4萬人。另外，由于編制的限制，使得許多單位為了自身利益，將行政和事業(yè)編制混用，出現(xiàn)混編現(xiàn)象。為了遏制這種現(xiàn)象，2007年中央提出“不得把事業(yè)編制用于黨政機(jī)關(guān)，不得把事業(yè)編制與行政編制混合使用。”同年，國(guó)務(wù)院下發(fā)文件要求“地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用行政編制，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)使用事業(yè)編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設(shè)定其他類別的編制。”

3.2 財(cái)政支出“靈活”“寬松”現(xiàn)象的出現(xiàn)

編制的設(shè)制一個(gè)主要目的是收緊國(guó)家財(cái)政支出，盡管有的事業(yè)單位編制財(cái)政補(bǔ)助不是全額撥款而是差額補(bǔ)貼或經(jīng)費(fèi)自理（自收自支），但收縮財(cái)政支出仍是重點(diǎn)，“機(jī)構(gòu)編制最終還是要落實(shí)到財(cái)政上才有意義”。編制制度涉及組織、財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障等多個(gè)部門，業(yè)務(wù)流程較多，程序復(fù)雜，最終財(cái)政部門才能將編制內(nèi)人員納入政府預(yù)算并核撥經(jīng)費(fèi)。由于編制人數(shù)的限制，現(xiàn)實(shí)中有些部門不能爭(zhēng)取到編制，就去爭(zhēng)取“靈活性的財(cái)政用于支出人員經(jīng)費(fèi)”，這種現(xiàn)象實(shí)際上變相或間歇地增加了編制的實(shí)際人員“消耗”，雖比不上爭(zhēng)取到編制的好處多，但也“沖擊”了現(xiàn)行的編制制度。例如，政府倡導(dǎo)的購(gòu)買服務(wù)和“服務(wù)外包”形式的“軟財(cái)政支出”，就是一種常出現(xiàn)的現(xiàn)象，這些財(cái)政支出使得這些部門能夠維持或擴(kuò)張編外人員的數(shù)量。這一“緊”一“松”現(xiàn)象的出現(xiàn)也正是編制限制過緊出現(xiàn)的“反差”。

3.3 事業(yè)單位過多聘用大量編外人員形成積弊

①定崗招聘棘手。編制內(nèi)人員都有“崗位”，定崗是編辦的一個(gè)重要職責(zé)，編外人員一般也有固定的崗位，但卻無法定崗。由于單位受編制制度限制，人員“招聘”必須在編制限額內(nèi)，其所需要的人員招聘受到限制，導(dǎo)致編外人員數(shù)量增加，但不能保證編外人員的整體質(zhì)量[2]。②同工不能同酬。勞動(dòng)報(bào)酬一直是編內(nèi)外人員關(guān)心的重要事項(xiàng)。一般而言，相同的工種編內(nèi)人員待遇都高于編外人員，有時(shí)可達(dá)數(shù)倍之多。編內(nèi)外人員除了工資待遇不同外，在社保、帶薪休假、福利等各方面仍有很大區(qū)別，這就是典型的同工不同酬問題，這一問題是編制內(nèi)外人員矛盾的集中之處，也是大部分編外人員想擠進(jìn)“編內(nèi)”的主要原因。③考核獎(jiǎng)懲各異。編內(nèi)人員參加事業(yè)單位統(tǒng)一終考核，編外人員參加合同制考核?！芭R時(shí)用工”人員大多無考核體系?？己撕蟮莫?jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)也不同，必然導(dǎo)致工作主動(dòng)性和擔(dān)當(dāng)責(zé)任不同。④晉升渠道不通。事業(yè)單位人員的職稱評(píng)聘制度和行政崗位聘用制度在編內(nèi)外人員有著不同，編外人員晉升渠道不暢通，缺乏職務(wù)和職稱上的晉升機(jī)會(huì)，導(dǎo)致其職業(yè)發(fā)展空間受限。

4 機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制改革的實(shí)現(xiàn)路徑

機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制管理改革既要面對(duì)現(xiàn)實(shí)，同時(shí)又要嚴(yán)格執(zhí)行中央政策規(guī)定，不能突破“天花板”的底線，要區(qū)分行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、公益一類和公益二類事業(yè)單位，實(shí)行分類改革，不能突破總量的要通過統(tǒng)籌使用各類編制資源，主要通過調(diào)整結(jié)構(gòu)解決，公益二類事業(yè)單位可考慮實(shí)行編制備案制度解決。

4.1 行政機(jī)關(guān)改革要以調(diào)整編制結(jié)構(gòu)為主進(jìn)行

行政機(jī)關(guān)編制中央有嚴(yán)格規(guī)定，不能突破總量約束，因此，改革的途徑只有兩個(gè)，在現(xiàn)有編制中挖潛和統(tǒng)籌使用各類編制資源進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。①內(nèi)部挖潛。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)那些職能減弱、機(jī)器代人的機(jī)關(guān)、部門、單位可以核減現(xiàn)有編制，減少編制的數(shù)量多少可根據(jù)部門職能進(jìn)行量化后核算，逐步建立起科學(xué)合理的參考標(biāo)準(zhǔn)[3]。同時(shí)對(duì)所有機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行徹底清查，將那些長(zhǎng)期離崗、脫崗人員以及去世未停發(fā)工資或已離退休仍按在職人員核算的人員進(jìn)行核實(shí)后核減，騰出一部分編制指標(biāo)。國(guó)家通過大部制改革后部門的減少，使得編制相應(yīng)減少，主要是領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的減少。②跨部門統(tǒng)籌。主要是黨政間統(tǒng)籌，通過機(jī)構(gòu)改革即可通過黨政合署改革減少黨政機(jī)構(gòu)總數(shù)來釋放和減少編制數(shù)量資源。其次是從行政審批部門向監(jiān)管執(zhí)法部門調(diào)整，優(yōu)先保障關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)急需，優(yōu)先補(bǔ)充加強(qiáng)事關(guān)群眾基本需求和社會(huì)穩(wěn)定等重點(diǎn)公益服務(wù)領(lǐng)域，以滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需求。③縱橫網(wǎng)格間統(tǒng)籌?？v向統(tǒng)籌主要是在省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道層面自上而下進(jìn)行編制結(jié)構(gòu)調(diào)整，其主要方向應(yīng)是從偏重機(jī)關(guān)（上）向基層（下）一線下沉，增加基層編制數(shù)量，適應(yīng)當(dāng)前基層需要。橫向統(tǒng)籌，即各個(gè)地區(qū)之間橫向的編制結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。④探索建立機(jī)構(gòu)編制量化管理新模式。機(jī)關(guān)核算編制人數(shù)的難點(diǎn)主要是職能難以量化，沒有建立起科學(xué)合理的編制配備標(biāo)準(zhǔn)。這一方面可以參考成都市金堂縣的編制管理做法，通過建立模型、設(shè)置平臺(tái)、量化評(píng)估后進(jìn)行整體調(diào)控和動(dòng)態(tài)管理。

4.2 事業(yè)單位編制改革要靈活可控

事業(yè)單位編制改革比較復(fù)雜。目前，事業(yè)單位改革首先進(jìn)行的是分類改革，主要是將事業(yè)單位都改成公益性質(zhì)的事業(yè)單位[4]。公益一類事業(yè)單位是由財(cái)政全額撥款，公益二類事業(yè)單位由財(cái)政差額補(bǔ)貼。目前對(duì)于公益一類事業(yè)單位可參考上述行政機(jī)關(guān)編制改革思路進(jìn)行，這里主要是針對(duì)公益二類事業(yè)單位。由于公益二類事業(yè)單位有一部分資金來源不用財(cái)政支付，因此，編制設(shè)置的最主要的財(cái)政支付負(fù)擔(dān)減輕，可以考慮突破編制總數(shù)和采取多種方式進(jìn)行改革。

①創(chuàng)新編制核定標(biāo)準(zhǔn)。由編制管理部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，重新對(duì)編制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核定，主要是核定的編制要符合公益二類事業(yè)單位實(shí)際需求，應(yīng)該增的增加，應(yīng)該減少的要減少。目前的矛盾主要是編制數(shù)量不足，要求增加的多。②按原來的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核算后定編。許多事業(yè)單位都是按原來的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核算后的編制數(shù)量一直沒變。如某醫(yī)院原來有床位500張，其編制按1∶1.6算應(yīng)該是800人，經(jīng)過發(fā)展現(xiàn)在醫(yī)院有1000張床位，但編制仍是800人，這個(gè)數(shù)沒有變。這800人編制按當(dāng)前需求就顯得少了，那么怎么辦？還按原來的標(biāo)準(zhǔn)1∶1.6算，現(xiàn)在應(yīng)該為1600人，那么就給醫(yī)院核增800個(gè)編制。③實(shí)行編制周轉(zhuǎn)池制度。編制周轉(zhuǎn)池制度是一個(gè)動(dòng)態(tài)編制調(diào)整機(jī)制，是將編制的“所有權(quán)”與“使用權(quán)”分離，各單位原來的編制數(shù)不變，通過行業(yè)調(diào)整或?qū)㈤L(zhǎng)期閑置的空余編制集中起來作為一個(gè)臨時(shí)周轉(zhuǎn)池，哪些行業(yè)急需就臨時(shí)給哪個(gè)行業(yè)，或者是那些階段性工作崗位需要臨時(shí)使用編制的，就用這些編制補(bǔ)充，設(shè)定周轉(zhuǎn)期限，期滿進(jìn)行考核評(píng)估，根據(jù)考核情況進(jìn)行重新調(diào)整或者回收編制。這也是統(tǒng)籌使用閑置編制的一種，只不過編制的所有權(quán)和使用權(quán)是分離的。④探索實(shí)行編制備案制。編制備案制度目前主要是在保留原來編制數(shù)量的基礎(chǔ)上，增加一部分備案編制，這部分備案編制只在編辦備案不需要審批[5]。列入備案編制的人員在職稱評(píng)審、社會(huì)保險(xiǎn)、職務(wù)調(diào)整等方面是否完全與審批制的編制人員享受同等待遇，是否同工同酬要根據(jù)單位財(cái)力狀況決定，備案人員費(fèi)用由單位自已支付，財(cái)政不負(fù)擔(dān)。編制備案制度會(huì)增加編制人員總數(shù)量和崗位設(shè)置數(shù)量，給備案編制人員以審批編制人員相應(yīng)待遇，解決編外人員急需的職稱評(píng)審、外出進(jìn)修等問題，但是否在職務(wù)升遷、享受事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)等方面可自主決定。這項(xiàng)制度要考慮到與機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)、實(shí)名制管理、崗位設(shè)置、社會(huì)保障等政策的銜接。

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