政府與私人部門協(xié)同扶貧：互動(dòng)、困境與策略

周艷玲 趙普民

摘要：近年來，在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域政府與私人部門展開了協(xié)同扶貧方面的積極探索和實(shí)踐。通過對(duì)山西省T縣精準(zhǔn)扶貧調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，地方政府與私人部門在協(xié)同扶貧實(shí)踐中，還存在政府處于管制型角色定位、協(xié)同意識(shí)不足、協(xié)同模式單一等問題，未來需要進(jìn)一步調(diào)整政社關(guān)系，建立主體的共識(shí)協(xié)同、資金的妥協(xié)協(xié)同、職能的彈性協(xié)同、資源的剛性協(xié)同，以優(yōu)化政府與私人部門協(xié)同扶貧模式，構(gòu)建良好協(xié)同的長(zhǎng)效脫貧機(jī)制。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;地方政府;私人部門;協(xié)同扶貧

中圖分類號(hào)：F323.8

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.01.005

2013年11月，習(xí)近平總書記在湘西考察時(shí)提出“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”，首次提出了精準(zhǔn)扶貧的概念。隨之中央下達(dá)了一系列文件落實(shí)精準(zhǔn)扶貧，歷經(jīng)五年，精準(zhǔn)扶貧工作取得了顯著成效。2012年至2017年，農(nóng)村貧困人口累計(jì)脫貧6800多萬，2014年至2016年每年減貧率分別為14.9%、20.6%、22.2%;貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降到2017年的4%以下，貧困地區(qū)面貌明顯改善。但在實(shí)際運(yùn)行中，以政府為主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧模式運(yùn)行中，扶貧機(jī)制單一、地方政府把握不“精準(zhǔn)”、市場(chǎng)合作不“精準(zhǔn)”、脫貧效果不鞏固、扶貧績(jī)效考核難等問題凸顯。通過對(duì)山西省T縣精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建良好的政社合作關(guān)系，充分發(fā)揮政社協(xié)同扶貧優(yōu)勢(shì)，積極開展政府與私人部門協(xié)同扶貧，可以有效提升精準(zhǔn)扶貧效率與質(zhì)量，加快推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程。

一、地方政府與私人部門協(xié)同扶貧的地方實(shí)踐

山西省T縣位于山西省D市東北端，是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，被國家列入燕山——太行山連片特困地區(qū)。自2013年中央部署精準(zhǔn)扶貧政策以來，T縣政府對(duì)貧困人口進(jìn)行仔細(xì)排查，嚴(yán)格建檔立卡，根據(jù)地方特色規(guī)劃扶貧政策，實(shí)施扶貧項(xiàng)目，先后推進(jìn)開發(fā)了三個(gè)扶貧項(xiàng)目——實(shí)施“雨露計(jì)劃”打造“T保姆”、構(gòu)建“設(shè)施農(nóng)業(yè)”精準(zhǔn)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、利用光照資源建設(shè)“光伏發(fā)電”。從政府與私人部門合作的實(shí)施情況看，“雨露計(jì)劃”項(xiàng)目主要是與T縣陽光職業(yè)學(xué)校合作，由政府出資，以每人500元的標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)保姆，向大城市輸出勞務(wù)。通過開展培訓(xùn)班，帶動(dòng)了幾千人的勞務(wù)輸出，務(wù)工者獲得了穩(wěn)定收入，實(shí)現(xiàn)脫貧?！霸O(shè)施農(nóng)業(yè)”項(xiàng)目的做法是每戶政府補(bǔ)助2萬，農(nóng)戶出資4萬建設(shè)蔬菜大棚，輸出農(nóng)副產(chǎn)品，并在北京建起17個(gè)農(nóng)副產(chǎn)品直銷店?！肮夥l(fā)電”項(xiàng)目地面光伏電站投資3.5億元，村級(jí)分布式發(fā)電項(xiàng)目共計(jì)投資2000萬元，由政府利用扶貧資金解決1000萬元，剩余1000萬元由晉能公司通過捐贈(zèng)設(shè)備的方式解決。各種光伏電站都是租賃大面積荒山荒坡、農(nóng)村整塊閑置未利用地、農(nóng)戶設(shè)施棚頂進(jìn)行建設(shè)，且電站的建設(shè)與維護(hù)由政府委托晉能集團(tuán)、漢能集團(tuán)進(jìn)行。通過合作，扶持無勞動(dòng)能力貧困戶，村級(jí)分布式電站也獲得較大收益。自2013年末開展部署精準(zhǔn)扶貧以來，T縣脫貧攻堅(jiān)工作取得重要進(jìn)展，扶貧工作打開了新局面，貧困村經(jīng)濟(jì)顯著發(fā)展，建立了脫貧機(jī)制，為長(zhǎng)效脫貧打下良好基礎(chǔ)。

T縣政府與私人部門合作模式具有鮮明特點(diǎn)。一方面，T縣政府在精準(zhǔn)扶貧中扮演著主導(dǎo)角色。在實(shí)施“雨露計(jì)劃”打造“T保姆”、構(gòu)建“設(shè)施農(nóng)業(yè)”精準(zhǔn)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、利用光照資源建設(shè)“光伏發(fā)電”項(xiàng)目中，政府是扶貧項(xiàng)目的發(fā)起者;對(duì)扶貧項(xiàng)目操作實(shí)施、時(shí)間規(guī)劃、利益權(quán)衡、受益分析等項(xiàng)目預(yù)案由T縣政府相關(guān)部門進(jìn)行規(guī)劃;對(duì)人員分配、資金撥付、合作部門選擇、項(xiàng)目監(jiān)督等工作都由T縣政府主導(dǎo)實(shí)施。比如在“雨露計(jì)劃”中，T縣政府還要為已經(jīng)接受完培訓(xùn)的務(wù)工婦女尋找就業(yè)崗位，解決他們的培訓(xùn)后問題等等，政府是扶貧政策的實(shí)施者;T縣政府對(duì)每項(xiàng)項(xiàng)目的實(shí)施還要跟進(jìn)監(jiān)督，確保政府隨時(shí)可以掌握項(xiàng)目的實(shí)施現(xiàn)狀，政府是扶貧項(xiàng)目的監(jiān)督者;T縣政府對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施提供主要資金，政府是扶貧項(xiàng)目資金的提供者;對(duì)于各項(xiàng)扶貧項(xiàng)目中產(chǎn)生的收益，由T縣政府主導(dǎo)分配，政府是扶貧收益的分配者;對(duì)于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，由T縣政府承擔(dān)，政府是風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者;對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果的綜合評(píng)估與檢驗(yàn)，由政府制定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)判，政府是扶貧效果的評(píng)估者。從扶貧項(xiàng)目的規(guī)劃到實(shí)施、從監(jiān)督到利益分配、效果檢驗(yàn)等全過程，都在政府的把關(guān)和把控中，政府在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中扮演主導(dǎo)角色。另一方面，伴隨著精準(zhǔn)扶貧深化實(shí)踐，T縣政府也在逐步與私人部門合作，將政府的一部分職能委托私人部門實(shí)施。最開始“雨露計(jì)劃”和設(shè)施農(nóng)業(yè)兩個(gè)項(xiàng)目的銷售渠道都需政府解決，到后來的光伏電站與晉能、漢能集團(tuán)的合作，T縣政府逐步合理讓渡職能、整合社會(huì)力量，與私人部門展開了合作協(xié)同扶貧。如在“雨露計(jì)劃”實(shí)施中，T縣政府與陽光職業(yè)技術(shù)學(xué)校合作，委托培訓(xùn)家政務(wù)工婦女，實(shí)施由政府出培訓(xùn)資金、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施培訓(xùn)的合作模式;在“光伏發(fā)電”項(xiàng)目中，政府與晉能集團(tuán)及漢能集團(tuán)合作。在與晉能集團(tuán)的合作中，政府將光伏電站的建設(shè)與維護(hù)委托給晉能集團(tuán)，晉能集團(tuán)可從中獲取收益，但電站的產(chǎn)權(quán)歸政府所有，且政府每年要抽取收益作為精準(zhǔn)扶貧資金發(fā)放給貧困戶。在與漢能集團(tuán)的合作中，漢能集團(tuán)負(fù)責(zé)戶用光伏電站的建設(shè)，由政府出資，漢能集團(tuán)在建設(shè)完成后使命結(jié)束，戶用電站的產(chǎn)權(quán)和收益都?xì)w貧困戶所有。同時(shí)，在這些項(xiàng)目實(shí)施中，政府與私人部門的協(xié)同扶貧還處于探索階段，具體操作中還面臨很多問題。

二、協(xié)同困境：政府與私人部門的非良性互動(dòng)

●“管制型”政府角色定位導(dǎo)致協(xié)同意識(shí)不足

由于扶貧開發(fā)具有不完全排他性以及不完全競(jìng)爭(zhēng)性，而市場(chǎng)等非政府部門的外部性和排他性，使得扶貧開發(fā)這一特殊的公共物品供給活動(dòng)，必然需要政府發(fā)揮主要作用。T縣政府在扶貧工作中，從貧困認(rèn)定、精準(zhǔn)識(shí)別到幫扶資金、脫貧識(shí)別等方面都承擔(dān)了全部工作，T縣政府既是項(xiàng)目的發(fā)起者、規(guī)劃者、實(shí)施者，還是項(xiàng)目資金的主要提供者、扶貧收益的分配者，更是風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。全能型的地方政府角色定位使行政部門的脫貧任務(wù)異常繁重，政府行政壓力增大，精準(zhǔn)扶貧資金需求增加了財(cái)政壓力，精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管中缺乏監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。這種“管制型”政府角色定位使政府沒有較強(qiáng)的協(xié)同意識(shí)，社會(huì)力量協(xié)同參與社會(huì)治理以提高扶貧效果的治理理念未能應(yīng)用到政府治理實(shí)踐當(dāng)中，導(dǎo)致合作過程中政府社會(huì)權(quán)利地位不對(duì)等。

●政社合作初嘗試，存在協(xié)同模式單一的問題

T縣目前與私人部門的合作對(duì)象主要是陽光高級(jí)職業(yè)技術(shù)學(xué)校和晉能集團(tuán)，合作方式是政府出錢、私人部門負(fù)責(zé)實(shí)施。由此，合作中私人部門沒有選擇合作模式的權(quán)利，也沒有參與制定合作計(jì)劃的權(quán)利。合作過程由政府主導(dǎo)，合作方式簡(jiǎn)單，屬于公私合作的初嘗試。私人部門在此過程中更像是政府的下屬部門，根據(jù)地方政府的合作意愿協(xié)同政府完成行政目標(biāo)。T縣在與私人部門的合作中并沒有實(shí)施招商引資這一方式。地方政府認(rèn)為該縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平太低無法吸引企業(yè)投資。而T縣有大量特色農(nóng)產(chǎn)品，有一定的旅游資源，具有招商引資的條件。招商引資作為精準(zhǔn)扶貧中公私合作模式，可以減輕財(cái)政壓力，同時(shí)更能增加精準(zhǔn)扶貧的收益。T縣政府只進(jìn)行了簡(jiǎn)單的政府決定式合作的嘗試，并未建立系統(tǒng)完整的協(xié)同模式，協(xié)同方式簡(jiǎn)單單一。

●私人部門優(yōu)勢(shì)未發(fā)揮，協(xié)同實(shí)踐范圍狹窄

T縣政府精準(zhǔn)扶貧中與私人部門的合作主要是利用私人部門的專業(yè)技術(shù)，協(xié)同合作的范圍十分狹窄。與陽光技術(shù)職業(yè)學(xué)校和晉能集團(tuán)的合作主要是委托進(jìn)行建設(shè)維護(hù)、培訓(xùn)等專業(yè)發(fā)展，具體項(xiàng)目的規(guī)劃、收益的分配與評(píng)估、監(jiān)督指導(dǎo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作還是由政府負(fù)責(zé)，私人部門無權(quán)參與。但政府扶貧部門在進(jìn)行具體項(xiàng)目規(guī)劃以及評(píng)估時(shí)并不具有專業(yè)性，私人部門擁有專業(yè)領(lǐng)域較強(qiáng)的規(guī)劃與評(píng)估能力，合作范圍的狹窄使得扶貧部門工作繁重且項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，效率低下，質(zhì)量不佳。地方政府沒有充分利用私人部門專業(yè)性、高效性的優(yōu)勢(shì)，協(xié)同實(shí)踐范圍的狹窄難以充分調(diào)動(dòng)私人部門的力量，扶貧力量單薄，扶貧壓力依然很大。

●合作對(duì)象單一，長(zhǎng)效協(xié)同機(jī)制難以建立

T縣與私人部門合作中主要是與陽光技術(shù)職業(yè)學(xué)校和晉能集團(tuán)兩個(gè)民營企業(yè)的合作，沒有完整的規(guī)章制度吸引社會(huì)力量參與。合作對(duì)象少，沒有主動(dòng)引導(dǎo)其他扶貧合作對(duì)象參與，從扶貧項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施到評(píng)估都沒有形成系統(tǒng)的協(xié)同機(jī)制體系，難以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量形成扶貧合力。

三、策略選擇：政府與私人部門的協(xié)調(diào)整合

●實(shí)現(xiàn)主體之間的共識(shí)協(xié)同

一是T縣政府應(yīng)首先轉(zhuǎn)變精準(zhǔn)扶貧中“管制型”角色定位，樹立與私人部門協(xié)同扶貧治理共識(shí)。加強(qiáng)與私人部門、社會(huì)組織的合作，減少管制范圍，轉(zhuǎn)向特定服務(wù)。要減少對(duì)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的管制、干預(yù)，提高政務(wù)信息公開度，對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目，可委托專業(yè)的組織進(jìn)行規(guī)劃評(píng)估，釋放政府部門扶貧壓力，建立協(xié)同扶貧意識(shí)。二是進(jìn)一步整合社會(huì)資源，發(fā)揮公民力量，建設(shè)“小政府、大社會(huì)”。在扶貧中充分發(fā)揮公民力量，積極吸取民眾意見，提高全縣的扶貧積極性，同時(shí)集思廣益，拓寬扶貧渠道，利用社會(huì)力量推動(dòng)扶貧工作，推動(dòng)政府行政改革。按照扶貧項(xiàng)目需求增加民營企業(yè)合作對(duì)象，發(fā)揮民營企業(yè)優(yōu)勢(shì)，充分利用私人部門與社會(huì)力量，提高扶貧效率與質(zhì)量，形成扶貧合力，達(dá)成政府、私人部門、社會(huì)組織等協(xié)同扶貧主體之間的合作共識(shí)。

●達(dá)成資金運(yùn)行的妥協(xié)協(xié)同

一是充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，整合社會(huì)資源，以增加扶貧資金來源，減輕政府的財(cái)政壓力，保證政府財(cái)政按照預(yù)算使用資金，保證政府其他工作的平穩(wěn)推進(jìn)。充分利用私人部門資金優(yōu)勢(shì)，拓寬扶貧資金渠道，通過合作讓渡部分政府職能，適當(dāng)考慮民營私企利益，增加私人部門的協(xié)同積極性，實(shí)現(xiàn)資金來往的良性互動(dòng)。二是重視基金組織的合作需求，增加資金合作對(duì)象，拓寬資金融合渠道。一些基金組織對(duì)T縣很多扶貧項(xiàng)目深感興趣，引入基金組織資金力量可極大地解決融資問題，減輕財(cái)政壓力，拓寬政府與不同私人部門的資金合作渠道，實(shí)現(xiàn)協(xié)同過程中資金運(yùn)行效果的最大化。

●規(guī)劃政府職能的彈性協(xié)同

轉(zhuǎn)變政府職能定位，促進(jìn)地方政府部門間分工合作。對(duì)于扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，相關(guān)的項(xiàng)目領(lǐng)域交給相關(guān)部門指導(dǎo)實(shí)施而不是扶貧辦全力承擔(dān)，各扶貧項(xiàng)目部門分工合作，減少扶貧辦的責(zé)任、工作量，分擔(dān)扶貧辦的職能，以減輕目前扶貧辦工作壓力。完善對(duì)駐村干部職能部門的監(jiān)督，定期對(duì)其工作進(jìn)行評(píng)估，建立一套合理彈性的評(píng)估機(jī)制，及時(shí)評(píng)定是否合格，如有問題及時(shí)撤換，以保證能夠伴隨項(xiàng)目進(jìn)展實(shí)施獲得真實(shí)資料，節(jié)約扶貧資源，提高扶貧效率。轉(zhuǎn)變扶貧意識(shí)，對(duì)精準(zhǔn)扶貧變被動(dòng)為主動(dòng)，主動(dòng)出擊，積極尋找本縣優(yōu)勢(shì)資源，合理利用國家扶貧資金，創(chuàng)新扶貧項(xiàng)目。合理規(guī)劃政府扶貧部門職能，彈性調(diào)整職能部門，以實(shí)現(xiàn)與私人部門協(xié)同合作的精準(zhǔn)對(duì)位，根據(jù)不同私人部門特點(diǎn)對(duì)位合作范圍與方式選擇，增強(qiáng)協(xié)同貼合度，提高協(xié)同質(zhì)量。

●增加配套資源的剛性協(xié)同

構(gòu)建政府與私人部門協(xié)同扶貧完善的配套資源合作模式。提高配套資源的質(zhì)量，拓寬與私人部門的合作，改進(jìn)合作方式，逐步建立穩(wěn)定完整的合作模式。尊重私人部門的意愿，根據(jù)T縣地方特色，積極進(jìn)行招商引資，引進(jìn)企業(yè)資本力量，開發(fā)本縣優(yōu)勢(shì)資源，充分利用招商引資實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收增收，解決富余勞動(dòng)力就業(yè)問題，減輕政府行政壓力和財(cái)政壓力，提高脫貧效率。如對(duì)T縣的土豆、杏、西瓜等特色農(nóng)產(chǎn)品，可充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展電子商務(wù)，將這些特色農(nóng)產(chǎn)品通過電子商務(wù)推廣出去，同時(shí)增加貧困戶創(chuàng)收渠道，增加創(chuàng)收技能。挖掘地方優(yōu)勢(shì)資源，利用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技和互聯(lián)網(wǎng)高科技創(chuàng)新扶貧項(xiàng)目，拓寬扶貧渠道，構(gòu)建良好的政府與私人部門之間的協(xié)同合作模式。

進(jìn)一步擴(kuò)大與私人部門合作范圍。地方政府應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況將規(guī)劃、實(shí)施操作與評(píng)估部分交給私人部門承擔(dān)，充分利用私人部門的專業(yè)性、高效率和資源優(yōu)勢(shì)，完善與私人部門合作的配套資源，提供充足的信息資料、物質(zhì)支持以及規(guī)范化的監(jiān)督管理等支持，以充分將私人部門和政府的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，構(gòu)建政府與私人部門長(zhǎng)效協(xié)同扶貧機(jī)制，在政府與私人部門雙向協(xié)調(diào)整合下實(shí)現(xiàn)協(xié)同扶貧效果最大化。

基金項(xiàng)目

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制及創(chuàng)新路徑研究》（17BZZ056）;北京化工大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目《政府購買社會(huì)組織服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制研究——嵌入視角》（PTRW1804）研究成果。

作者簡(jiǎn)介

周艷玲，北京化工大學(xué)文法學(xué)院教授、博士，研究方向：社會(huì)組織與社會(huì)治理;

趙普民，北京化工大學(xué)公共管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：社會(huì)治理。

責(zé)任編輯 解梅娟