南京市水環(huán)境區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償模式與改進(jìn)對策研究

劉軍 居小秋 鄒鵬 高亞

摘要：通過回顧南京市開展水環(huán)境區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償工作歷程，對南京市流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施模式及存在問題進(jìn)行分析，指出在南京市水環(huán)境流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐過程中存在的關(guān)鍵問題，并提出相應(yīng)對策，為今后其他城市和地區(qū)開展此項(xiàng)工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：流域;生態(tài)補(bǔ)償;南京

中圖分類號：X171.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）02-0-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.02.113

Abstract：Reviews the working process of basin ecological compensation in Nanjing.Summarizes the effect and experience of ecological compensation model in Nanjing .It points out the problems in this model，and put forward countermeasures and suggestions ，and provides a model reference for other areas.

Key words：River basin;Ecological compensation model;Nanjing

1 南京市水環(huán)境區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償工作模式

南京地處長江下游，水域占全市面積的11.4%，65%的地形為丘陵，河溝水網(wǎng)較多，水系豐富發(fā)達(dá)，治水最大的挑戰(zhàn)是250km2的主城區(qū)，以兩河（秦淮河、金川河）和兩湖（玄武湖、月牙湖）為主要水系，河道、明渠達(dá)166條，總長280km。南京水環(huán)境質(zhì)量總體底子差，城市人口多，建設(shè)密度大，治水難上加難。2017年以前，南京市水環(huán)境區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償工作主要以江蘇省要求的省級流域補(bǔ)償為主，實(shí)施過程中，根據(jù)省補(bǔ)償中的“超標(biāo)倍數(shù)”進(jìn)行資金分?jǐn)偂?017年開始，南京市根據(jù)水污染防治工作要求和水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，出臺并實(shí)施了一系列符合南京市實(shí)際情況的水環(huán)境區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[1]。在實(shí)施過程中以國家和省“水十條”對南京市水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求為依據(jù)，以省考以上重點(diǎn)斷面和重點(diǎn)入江支流水質(zhì)達(dá)標(biāo)為目標(biāo)，在南京市范圍內(nèi)開展重點(diǎn)斷面水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作。在確定的市級主流交界斷面及支流控制斷面上，實(shí)施單向補(bǔ)償，當(dāng)斷面水質(zhì)超標(biāo)時(shí)，核算補(bǔ)償資金，由責(zé)任區(qū)向市級財(cái)政繳納補(bǔ)償資金，以推動(dòng)流域各行政主體積極開展水環(huán)境治理，繼而有效提升水環(huán)境質(zhì)量[2]。

2 南京市水環(huán)境區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償工作模式運(yùn)行概況

2017年9月開始，南京市出臺《南京市水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作方案》，在省補(bǔ)償斷面基礎(chǔ)上試點(diǎn)設(shè)置市級補(bǔ)償斷面，并用水質(zhì)和水量綜合的通量進(jìn)行補(bǔ)償資金測算[3]。2018年4月，根據(jù)2017年試點(diǎn)測算情況，制定實(shí)施《全市重點(diǎn)斷面水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作方案》。在落實(shí)省級補(bǔ)償工作的基礎(chǔ)上，對全市省考以上重點(diǎn)斷面所在河流設(shè)置市級補(bǔ)償斷面實(shí)施單向補(bǔ)償，測算方式沿用省補(bǔ)償?shù)乃|(zhì)超標(biāo)倍數(shù)方式，在測算基數(shù)上嚴(yán)于省定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對各行政區(qū)存在多條出境和入境河流的，按照權(quán)重系數(shù)進(jìn)行加權(quán)平均，精細(xì)監(jiān)測核算[4]，南京市級補(bǔ)償?shù)?條跨區(qū)跨界河流共計(jì)39個(gè)斷面，2018年度共收繳補(bǔ)償資金1.18億元。

3 南京市水環(huán)境區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果及經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)近兩年南京市流域補(bǔ)償實(shí)施情況，省補(bǔ)償2017年向省財(cái)政支付3600萬元，受償100萬元;2018年向省財(cái)政支付1800萬元，受償480萬元;市補(bǔ)償2018年收繳補(bǔ)償資金11200萬元。省補(bǔ)償斷面，高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷三項(xiàng)指標(biāo)年均值較2017年下降5.2%、29%、20%。通過更嚴(yán)格的流域生態(tài)補(bǔ)償模式，促進(jìn)各行政區(qū)重視斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)，強(qiáng)化各級政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，顯著改善了區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量。2017年南京全市域基本消除黑臭水體;2018年南京水污染防治考核工作年度考核綜合評分居全省第一，7條省控入江支流全部達(dá)到省高質(zhì)量發(fā)展考核目標(biāo);2018年生態(tài)環(huán)境部、住建部對全國70個(gè)城市進(jìn)行首次黑臭水體現(xiàn)場督察中，南京16條河道全部考核過關(guān);全市22個(gè)省控及以上斷面有八成水質(zhì)已達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)。

4 南京市水環(huán)境區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償模式存在問題

南京的流域補(bǔ)償工作模式，從落實(shí)省補(bǔ)償?shù)皆圏c(diǎn)推進(jìn)市級補(bǔ)償，補(bǔ)償核算方式也經(jīng)歷了濃度、通量、再到濃度的過程，雖然取得了一定的成效，但是在實(shí)施過程中，仍存在一些問題，具體如下：

4.1 補(bǔ)償和測算標(biāo)準(zhǔn)仍有爭議

根據(jù)2018年市級補(bǔ)償實(shí)施情況來看，各行政區(qū)對于在補(bǔ)償過程中的斷面設(shè)定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定存在諸多分歧;目前由于水質(zhì)考核目標(biāo)壓力，采用行政手段強(qiáng)力推進(jìn)。根據(jù)市補(bǔ)償辦法，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)越來越高（2018年市補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為省補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)2倍，2019年為3倍），未來市級補(bǔ)償方案的制定和實(shí)施過程中會(huì)遇到更大的實(shí)際困難。

4.2 補(bǔ)償和測算方式較為單一

在市級補(bǔ)償2017年試點(diǎn)過程中，采用了通量測算（流量和濃度）、濃度測算、人口測算等多種方式，受制于基礎(chǔ)信息不全、城區(qū)河道流量小、流向不固定等因素制約，在實(shí)際操作過程中仍然采用了濃度測算方式進(jìn)行核算，形式較為單一，不能充分體現(xiàn)各上下游行政區(qū)之間的流域特點(diǎn)。

4.3 補(bǔ)償效益和主觀能動(dòng)性不足

省級補(bǔ)償兼顧收繳和受償兩個(gè)方面，但達(dá)標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)的受償資金和上繳補(bǔ)償資金不在一個(gè)數(shù)量級;在南京的市級補(bǔ)償模式中，取消了橫向補(bǔ)償，提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對于各行政區(qū)來說，流域補(bǔ)償?shù)膶?shí)施僅僅是為了水環(huán)境達(dá)標(biāo)，補(bǔ)償?shù)男б娌⑽大w現(xiàn)。對于補(bǔ)償工作來說，還停留在完全依靠政府力量進(jìn)行推動(dòng)，社會(huì)各界參與水環(huán)境整治提升和補(bǔ)償工作的積極性和主觀能動(dòng)性不足。

4.4 水環(huán)境流域補(bǔ)償法律體系不完善

目前，國家對于水環(huán)境補(bǔ)償工作的支持大多仍停留在相關(guān)的政策層面，并未細(xì)致對生態(tài)補(bǔ)償工作實(shí)施及機(jī)制運(yùn)行做出規(guī)范和保障，未形成完整的生態(tài)補(bǔ)償法律體系，全國各省市開展流域補(bǔ)償工作時(shí)法律保障與技術(shù)支持不足，導(dǎo)致各地落實(shí)流域補(bǔ)償工作時(shí)依據(jù)的方法和標(biāo)準(zhǔn)不一，容易出現(xiàn)點(diǎn)位不合理、標(biāo)準(zhǔn)有爭議、責(zé)任不明確等問題。

5 南京市水環(huán)境區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償工作建議

結(jié)合南京市試點(diǎn)推進(jìn)市級補(bǔ)償工作中取得的經(jīng)驗(yàn)和面臨的問題，在未來南京市的流域補(bǔ)償工作中，需要在多個(gè)方面對現(xiàn)行模式進(jìn)行補(bǔ)充和完善，相關(guān)對策和建議如下：

5.1 推進(jìn)流域水環(huán)境補(bǔ)償法律體系建設(shè)

建議國家盡快出臺《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的法律屬性，對生態(tài)保護(hù)的基本原則、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)、考核評估辦法等進(jìn)行明確，促進(jìn)各地流域補(bǔ)償工作的實(shí)施和推進(jìn)。南京市可在國家法律法規(guī)框架下，研究適合本市的生態(tài)補(bǔ)償條例，對補(bǔ)償領(lǐng)域、補(bǔ)償方式、部門分工和參與方式等進(jìn)行探索，有助于運(yùn)行模式在實(shí)踐中逐步規(guī)范。

5.2 進(jìn)一步明確補(bǔ)償測算標(biāo)準(zhǔn)

目前南京市實(shí)施的補(bǔ)償工作中對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定并未考慮技術(shù)層面、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等方面，使標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏必要的科學(xué)依據(jù)。后續(xù)應(yīng)把水環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)用法律的形式確定下來，與境內(nèi)污水處理廠處理成本、水資源損失、環(huán)境保護(hù)成本、環(huán)境效益等因素掛鉤，綜合污水廠COD、氨氮、總磷等處理成本和運(yùn)行成本，對各行政區(qū)水資源補(bǔ)償進(jìn)行計(jì)算，不僅僅對各考核因子制定一個(gè)單價(jià)來計(jì)算補(bǔ)償資金。

5.3 進(jìn)一步優(yōu)化補(bǔ)償實(shí)施模式

南京市的補(bǔ)償模式以省補(bǔ)償?shù)某瑯?biāo)倍數(shù)方式為依據(jù)，為體現(xiàn)上下游各行政區(qū)流域特點(diǎn)，需要綜合考慮人口、水量等因素，優(yōu)化補(bǔ)償模式。建議在2017年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核實(shí)全市上下游交界不清晰的河流沿線的人口、街道面積、匯水范圍等，結(jié)合常年流速、流向等水文資料，科學(xué)合理的測算各行政區(qū)的污染貢獻(xiàn)，從而確定補(bǔ)償?shù)姆謹(jǐn)傌?zé)任。

5.4 優(yōu)化水環(huán)境監(jiān)測體系，推進(jìn)監(jiān)測物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)

在全市補(bǔ)償點(diǎn)位的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化和論證，推進(jìn)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測在生態(tài)補(bǔ)償上的應(yīng)用?？紤]到部分?jǐn)嗝媪髁啃　⒘飨虿环€(wěn)定等因素，使用手工監(jiān)測數(shù)據(jù)的代表性不足，這部分?jǐn)嗝鎯?yōu)先設(shè)置自動(dòng)監(jiān)測站點(diǎn)，參考省補(bǔ)償中自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)使用方式，推廣自動(dòng)監(jiān)測物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)在南京市流域補(bǔ)償中的應(yīng)用。

6 結(jié)語

生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多方面，水環(huán)境區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償更是與流域上下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展機(jī)會(huì)等息息相關(guān);因此，要做好流域補(bǔ)償工作，需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化，根據(jù)本地流域環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、考核指標(biāo)等實(shí)際情況，推廣并實(shí)施適合本地特點(diǎn)的工作模式，使得流域補(bǔ)償政策真正起到環(huán)境推動(dòng)發(fā)展，發(fā)展帶動(dòng)環(huán)境的作用。

參考文獻(xiàn)

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收稿日期：2019-12-14

基金項(xiàng)目：南京市環(huán)保科研課題“南京市區(qū)域流域補(bǔ)償河流及控制斷面體系研究”（201505）

作者簡介：劉軍（1983-），男，漢族，碩士學(xué)歷，工程師，研究方向?yàn)樗h(huán)境管理與監(jiān)測、土壤環(huán)境質(zhì)量、自動(dòng)監(jiān)測運(yùn)行與管理等。