城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的省域布局及財(cái)政對(duì)策*

◆朱云飛 ◆趙 寧

內(nèi)容提要：文章構(gòu)建了一個(gè)評(píng)價(jià)省域間城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)布局狀況的指標(biāo)體系，據(jù)此發(fā)現(xiàn)我國(guó)多數(shù)省份處于鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平較低、城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距較大的狀態(tài)。省域財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r直接影響鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)水平，但對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距未起到?jīng)Q定性作用，說(shuō)明城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距存在多方面原因。從公共服務(wù)供應(yīng)階段的角度看，原因包括保障階段的財(cái)力差距過(guò)大、投入階段的政府意愿不強(qiáng)、供給階段的提供模式不順、消費(fèi)階段的績(jī)效評(píng)價(jià)不足等。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，不僅需要財(cái)政資金的投入，更應(yīng)建立“財(cái)力均衡—投入均衡—產(chǎn)出均衡—供求均衡”的綜合保障體系。

黨的十九大報(bào)告提出，從二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐。”實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的最大難點(diǎn)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。本文在借鑒現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)衡量省域間城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)布局情況的指標(biāo)體系，對(duì)各省、自治區(qū)和直轄市（以下簡(jiǎn)稱“省區(qū)”）的鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平和城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距進(jìn)行一個(gè)評(píng)價(jià)，同時(shí)分析問(wèn)題成因并提出相應(yīng)對(duì)策。

一、文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的“均等化”內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界存在“結(jié)果均等”“結(jié)果大致均衡”“機(jī)會(huì)均等”“能力均等”等不同觀點(diǎn)。早期文獻(xiàn)中，大部分學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化意味著無(wú)差別的“水平一致”。隨著對(duì)國(guó)情認(rèn)識(shí)的深化，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的核心是全體公民享有機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相等。賈康（2007）進(jìn)一步提出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是分層次、分階段的動(dòng)態(tài)過(guò)程。劉尚希（2011）認(rèn)為城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化應(yīng)以城鄉(xiāng)實(shí)際需求為導(dǎo)向，將城鄉(xiāng)公共服務(wù)消費(fèi)差距控制在社會(huì)公平和正義范圍之內(nèi)。李華（2005）認(rèn)為，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化應(yīng)考慮城鄉(xiāng)居民需求差異，實(shí)現(xiàn)滿足城鄉(xiāng)居民需求的效用最大化。

依據(jù)以上均等化理論，一些學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化狀況進(jìn)行了定量分析。劉成奎（2011）較早構(gòu)建了衡量城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平的指標(biāo)體系，并對(duì)28省城鄉(xiāng)公共服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行了對(duì)比分析。此后，葛琳玲（2017）分別對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障差距狀況進(jìn)行了測(cè)算；姜鑫等（2012）運(yùn)用因子分析法，對(duì)2010年各省城鄉(xiāng)義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障差距進(jìn)行了比較；孔凡文等（2015）采用TOPSIS法衡量了2013年各地城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、基本教育差距狀況；范逢春等（2018）通過(guò)2006—2019年各省面板數(shù)據(jù)，測(cè)度了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化績(jī)效水平。上述學(xué)者雖然采用不同方法對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距進(jìn)行了度量，但尚有進(jìn)一步改進(jìn)之處。一是在衡量指標(biāo)上，受現(xiàn)實(shí)資料所限，反映城鄉(xiāng)差距的指標(biāo)集中在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域，雖然這些領(lǐng)域是目前城鄉(xiāng)差距最明顯的方面，具有一定代表性，但仍難以全面反映城鄉(xiāng)差距。考慮到城鄉(xiāng)居民需求層次的提升，我們將城鄉(xiāng)生態(tài)、文化需求差異納入指標(biāo)體系。二是在指標(biāo)分析上，多數(shù)分析著眼于城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距本身，未與城鄉(xiāng)發(fā)展水平相對(duì)應(yīng)，我們探索將鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及公共服務(wù)水平嵌入城鄉(xiāng)差距分析框架，進(jìn)一步拓寬研究視角。三是在衡量方法上，引入類似市場(chǎng)化指數(shù)研究法，將之前學(xué)者采用的橫向?qū)Ρ群涂v向分析等方法進(jìn)行結(jié)合，既可以反映各省城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平及城鄉(xiāng)均衡狀況，還能進(jìn)行年度比較和趨勢(shì)判斷。

二、省域間城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的布局狀況

（一）指標(biāo)體系

基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)，保障全體公民生存和發(fā)展基本需要，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。2018年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化體育、優(yōu)撫安置、殘疾人服務(wù)等九個(gè)方面基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。參照以上標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合城鄉(xiāng)差距實(shí)際情況，并考慮指標(biāo)代表性、數(shù)據(jù)可得性等因素，我們將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)分為義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、文化生態(tài)等五方面，每方面包括4項(xiàng)指標(biāo)，共有20項(xiàng)指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

指標(biāo)選取主要遵循以下原則：一是全面性原則，既包括投入類指標(biāo)，亦包括產(chǎn)出類指標(biāo)，且在數(shù)據(jù)可得性基礎(chǔ)上，盡量選取各主要方面的代表性指標(biāo)；二是客觀性原則，所有指標(biāo)均為平均或比例等相對(duì)指標(biāo)，剔除了面積、人口等總量因素的影響；三是直觀性原則，全部選用正向指標(biāo)，即數(shù)值越大、狀況越好。如，相比常用的生師比指標(biāo)，我們將其正向化為師生比指標(biāo)；對(duì)孕產(chǎn)婦死亡率指標(biāo)取其倒數(shù)，轉(zhuǎn)為正向指標(biāo)。

表1 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系

廣播節(jié)目綜合人口覆蓋率 % 中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒電視節(jié)目綜合人口覆蓋率 % 中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒人均公園綠地面積 平方米 城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒綠化覆蓋率 % 城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒文化生態(tài)

（二）衡量方法

參考樊綱等（2011）構(gòu)造市場(chǎng)化指數(shù)的方法，對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行指數(shù)化，計(jì)算出各指數(shù)得分，然后通過(guò)平均賦權(quán)得出最終得分，包括城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平總得分和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡總得分①城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡狀況以各項(xiàng)指標(biāo)的城、鄉(xiāng)比值來(lái)反映，因其本身既非正向指標(biāo)，也非逆向指標(biāo)，而是越接近于1（均衡）越好。為此，我們將其與1相差后的絕對(duì)值作為逆向指標(biāo)，從而得出各省區(qū)城鄉(xiāng)均衡狀況得分。。具體方法如下：

當(dāng)指數(shù)值高低與本指標(biāo)程度高低正相關(guān)，即該指標(biāo)為正向指標(biāo)時(shí)，第i個(gè)指標(biāo)得分=（Vi-Vmin）/（Vmax-Vmin）×5。其中Vi是某個(gè)省區(qū)第i個(gè)指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)，Vmax是所有31個(gè)省區(qū)原始數(shù)據(jù)中數(shù)值最大的一個(gè)，Vmin是最小的一個(gè)。這種方法使所有數(shù)值均為0～1之間。為更直觀顯示發(fā)展?fàn)顩r，我們將理論上的百分（滿分）與20（指標(biāo)個(gè)數(shù)）相除得5，然后將各指標(biāo)原始得分與5相乘，得到本指標(biāo)得分。

當(dāng)指數(shù)值高低與本指標(biāo)程度高低負(fù)相關(guān)，即該指標(biāo)為逆向指標(biāo)時(shí)，第i個(gè)指標(biāo)得分=（Vmax-Vi）/（Vmax-Vmin）×5。為使指標(biāo)跨年度可比，第t年第i個(gè)指標(biāo)得分的計(jì)算方法如下：正向指標(biāo) =（Vi(t)-Vmin(0)）/（Vmax(0)-Vmin(0)）×5；逆向指標(biāo) =（Vmax(0)-Vi(t))）/（Vmax(0)-Vmin(0)）×5。其中腳標(biāo)t代表所計(jì)算的年份，腳標(biāo)0代表基期年份。由于公式性質(zhì)，單項(xiàng)指數(shù)在非基期年份的最高和最低得分可能大于5或小于0。

由此計(jì)算出黨的十八大以來(lái)（2012—2018年）各省區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平及城鄉(xiāng)均衡狀況。該方法既能體現(xiàn)不同地區(qū)橫向比較情況，也能反映年度間變化狀況。同時(shí)，按照樊綱（2011）的分析，在指標(biāo)體系由較多變量構(gòu)成、所包含信息比較充分的情況下，平均賦權(quán)法可以大致代替主成分等客觀賦權(quán)法，還能彌補(bǔ)主成分分析無(wú)法進(jìn)行縱向比較的不足。

需注意的是，隨著年度發(fā)展，部分時(shí)間跨度過(guò)大的指標(biāo)計(jì)算會(huì)使指數(shù)值大幅偏離0～5的基期年評(píng)價(jià)區(qū)間，無(wú)形中加大了這些指數(shù)的權(quán)重，影響總指數(shù)評(píng)分（王小魯?shù)龋?019）。對(duì)此，一方面，適當(dāng)縮減時(shí)間跨度。樊綱的市場(chǎng)化指數(shù)分析在10年以內(nèi)，本文為6年。另一方面，對(duì)個(gè)別指標(biāo)的異常值進(jìn)行分析。經(jīng)檢驗(yàn)，2018年620個(gè)數(shù)據(jù)中，城鄉(xiāng)差距指標(biāo)均沒(méi)有超過(guò)區(qū)間最高值的2倍（即大于10），鄉(xiāng)村公共服務(wù)指標(biāo)超過(guò)區(qū)間最高值2倍的僅有14個(gè)，基本都為京津滬直轄市，我們對(duì)其進(jìn)行平滑處理（即調(diào)整為10），防止極值對(duì)總評(píng)分形成異常影響。

（三）基本結(jié)論

1.各省區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)狀況存在多種布局，其中多數(shù)省份處于鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平較低、城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距較大的“雙劣”狀態(tài)

若以各省區(qū)平均值為高低判斷標(biāo)準(zhǔn)，在鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平上，2012年有上海、北京等18省市超過(guò)平均值，2018年有北京、上海等15省市超過(guò)平均值；在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡狀況上，2012年有上海、江蘇等7省市超過(guò)平均值，2018年有上海、江蘇等9省市超過(guò)平均值。結(jié)合兩方面指標(biāo)，可得出各省區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)布局狀況：一方面，多數(shù)省份屬于鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平較低、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡較差（即城鄉(xiāng)差距較大）的“雙劣”狀況；少數(shù)省份屬于鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平較高、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡較好（即城鄉(xiāng)差距較小）的“雙優(yōu)”狀況；與2012年相比，2018年的“雙優(yōu)”“雙劣”省份數(shù)量均有所擴(kuò)大，說(shuō)明省域間的分化更加突出。另一方面，少數(shù)省份處于鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平較高、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡較差的狀況，但沒(méi)有省份處于鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平較低、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡較好的狀態(tài)。這反映受主客觀因素影響，各地的城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平總是高于鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平。若鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平較高，城鎮(zhèn)公共服務(wù)可能與之相當(dāng)，也可能水平更高，從而形成一定差距。但在鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平較低的情況下，有限的資源往往會(huì)使地方政府重點(diǎn)保障城鎮(zhèn)公共服務(wù)，城鄉(xiāng)差距反而較大，更難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡（見(jiàn)表2）。

表2 2012、2018年各省區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)布局情況

2.省域財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況與鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平密切相關(guān)，體現(xiàn)了財(cái)力對(duì)公共服務(wù)供應(yīng)的基礎(chǔ)保障功能

無(wú)論是2012年，還是2018年，鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平與省域財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r都高度相關(guān)，這兩年度鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平最高的8個(gè)省均為東部發(fā)達(dá)省份。通過(guò)SPSS軟件測(cè)算，2012、2018年各省區(qū)人均財(cái)政收入與鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平的序列相關(guān)度分別為0.876、0.806，均為高度相關(guān)（見(jiàn)表3）。這說(shuō)明，東部發(fā)達(dá)省份財(cái)力相對(duì)充裕，能夠有效提升各項(xiàng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平，體現(xiàn)了財(cái)政資金對(duì)基本公共服務(wù)供應(yīng)的基礎(chǔ)保障功能。

表3 人均財(cái)政收入與農(nóng)村公共服務(wù)水平、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡度相關(guān)性檢驗(yàn)

3.省域財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡有一定相關(guān)度，但施政導(dǎo)向、地貌環(huán)境等主客觀因素也有較大影響

2012年和2018年，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡與省域財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r具有一定的相關(guān)度。這兩年城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡較強(qiáng)的省份多為東部沿海省份。但均衡較低的省份，除中西部省區(qū)外，也包括廣東、海南等人均財(cái)力較高的省區(qū)。通過(guò)SPSS軟件測(cè)算，2012、2018年人均財(cái)政收入與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡狀況的序列相關(guān)度分別為0.534、0.491，僅中度相關(guān)（見(jiàn)表3）。這說(shuō)明，財(cái)力相對(duì)充裕的省份，擁有縮減省域內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的財(cái)力，但是否切實(shí)作用可能還與政府施政導(dǎo)向和支出重點(diǎn)相關(guān)。如，2018年廣東人均財(cái)政收入、鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平均居全國(guó)前列，但城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡度低于全國(guó)平均值，其人均低保支出、生均教育經(jīng)費(fèi)、每千人口醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位及衛(wèi)生技術(shù)人員的均衡狀況甚至處于全國(guó)倒數(shù)。此外，地形地貌等因素也對(duì)公共服務(wù)供應(yīng)形成重大影響。如，內(nèi)蒙古、西藏人均財(cái)政收入較高，分列第9、11位，但由于地廣人稀、地形復(fù)雜，鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給成本較高，客觀上拉大了城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，兩地城鄉(xiāng)均衡狀況僅分居第23、29位。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡度的影響因素

基本公共服務(wù)供應(yīng)過(guò)程一般包括保障、投入、供給、消費(fèi)四個(gè)階段，四個(gè)階段呈梯次漸進(jìn)關(guān)系。對(duì)某城鄉(xiāng)區(qū)域政府而言，一是是否有一定的財(cái)力能支撐城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給；二是有了一定的財(cái)力后，是否有意愿將資金投入到所需的城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域；三是有財(cái)力、有意愿后，是否采用有效方式、考慮投入成本，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的最大化；四是政府供給公共服務(wù)后，人民群眾實(shí)際消費(fèi)狀況如何，是否實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供應(yīng)的政策目標(biāo)和效果。

（一）公共服務(wù)保障階段：城鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，轉(zhuǎn)移支付的體制設(shè)計(jì)和規(guī)模結(jié)構(gòu)有待完善，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)的財(cái)力基礎(chǔ)差距較大

當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域間財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然存在明顯差距。以城市（市轄區(qū)）和鄉(xiāng)村（縣域）①按照當(dāng)前我國(guó)的行政體制劃分，“城”是城市，主要是市轄區(qū)；“鄉(xiāng)”是農(nóng)村，本不應(yīng)包括鎮(zhèn)，但受統(tǒng)計(jì)資料所限，暫用縣域口徑代替。比較看，2017年我國(guó)1902個(gè)縣域的人均生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入、人均財(cái)政支出分別為38,690、2569和7162元，分別相當(dāng)于當(dāng)年959個(gè)市轄區(qū)人均水平的38.3%、22.9%和44.4%。分省區(qū)看，省域內(nèi)縣和區(qū)數(shù)量均在30個(gè)以上的共有13個(gè)省區(qū)，大多數(shù)省區(qū)的縣域人均財(cái)政收入、生產(chǎn)總值和財(cái)政支出都不足市轄區(qū)的1/3、1/2、2/3?？梢?jiàn)，城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)差距直接影響收入差距?？紤]了轉(zhuǎn)移支付之后，城鄉(xiāng)人均財(cái)政支出差距有所減小，但多數(shù)省份仍在2倍以上，廣東等省份甚至達(dá)到4倍，反映了轉(zhuǎn)移支付體制設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)問(wèn)題，如不增加可用財(cái)力的專項(xiàng)補(bǔ)助名目較多、占比較高，而能增加地方可用財(cái)力的一般性轉(zhuǎn)移支付（特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付）占比不高、且存在“碎片化”和專項(xiàng)化特征(樊繼達(dá),2019)。

（二）公共服務(wù)投入階段：部分區(qū)域在財(cái)政支出方向上過(guò)度關(guān)注重大項(xiàng)目等顯性工程，忽視鄉(xiāng)村公共服務(wù)等隱性項(xiàng)目的投入

長(zhǎng)期以來(lái)，在二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的背景下，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)差異化發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致在基本公共服務(wù)方面呈現(xiàn)出明顯的二元供給格局。城市公共服務(wù)主要由財(cái)政支持，但農(nóng)村公共服務(wù)的供給相當(dāng)程度上依靠農(nóng)民集體，這是典型的城鄉(xiāng)施政理念區(qū)別。近年來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，并發(fā)布了基本民生保障標(biāo)準(zhǔn)，整體看多數(shù)地區(qū)落實(shí)較好，但一些地區(qū)仍然存在過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯性政績(jī)，相對(duì)忽視“見(jiàn)效慢”的民生項(xiàng)目尤其是涉農(nóng)公共服務(wù)現(xiàn)象。這種情況在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于政府換屆引致的政治性經(jīng)濟(jì)周期過(guò)程中尤為明顯（李猛沈，2010）。

（三）公共服務(wù)供給階段：公共服務(wù)的供給模式漸趨滯后，財(cái)政支出方式創(chuàng)新性不足，鄉(xiāng)村地區(qū)的地理?xiàng)l件進(jìn)一步加大了公共服務(wù)供給成本

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，城鄉(xiāng)居民對(duì)美好生活的向往與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不平衡不充分供給之間的矛盾越來(lái)越大，以政府（財(cái)政）為主要提供者的公共品供給模式越來(lái)越難以適應(yīng)形勢(shì)需要。事實(shí)上，無(wú)論公共服務(wù)還是非公共服務(wù)領(lǐng)域，某種服務(wù)一旦限于政府單一的供給模式，高投入、低產(chǎn)出是其毫無(wú)例外的供應(yīng)結(jié)局（劉江，2012）。雖然不少地區(qū)嘗試創(chuàng)新財(cái)政支持方式，但在基本公共服務(wù)供給方面仍然進(jìn)展不大，這與基本公共服務(wù)難以盈利、不利于吸引社會(huì)資本投入的特征有關(guān)，更與一些地區(qū)依然囿于傳統(tǒng)思維、擔(dān)當(dāng)作為不夠、管理能力欠缺、業(yè)務(wù)水平不足等主客觀因素有關(guān)。此外，一些地區(qū)特別是鄉(xiāng)村地區(qū)地貌復(fù)雜、交通不便、人口稀少，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，單位公共服務(wù)的供給成本較高，燃?xì)夤艿?、公共交通等市政設(shè)施更是高到難以在鄉(xiāng)村實(shí)施。此外，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度、社會(huì)管理水平等，也會(huì)影響公共服務(wù)供給過(guò)程中的交易成本，從而加深了城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的非均等化程度。

（四）公共服務(wù)消費(fèi)階段：民生政策的預(yù)算績(jī)效體系尚不完善，農(nóng)民需求表達(dá)渠道不暢，影響了鄉(xiāng)村公共服務(wù)績(jī)效

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給大都是“由上而下”的政府供給模式，這種方式雖然簡(jiǎn)便易行，但由于廣大居民特別是農(nóng)村居民缺乏表達(dá)渠道，也沒(méi)有有效的政策反饋機(jī)制，往往導(dǎo)致供需不匹配、供給過(guò)剩與供給不足現(xiàn)象并存。如，目前多地已實(shí)現(xiàn)村村有農(nóng)家文化書(shū)屋，但大多數(shù)書(shū)屋利用率極低，甚至僅在上級(jí)視察時(shí)開(kāi)放。此外，一些重資投入的所謂“民生項(xiàng)目”脫離群眾實(shí)際需求，淪為主管部門(mén)的“面子工程”“政績(jī)工程”。2018年，中央出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，要求對(duì)包括基本公共服務(wù)供給在內(nèi)的重大政策和專項(xiàng)支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但多數(shù)地區(qū)改革進(jìn)展不大，特別是公共服務(wù)供給的績(jī)效目標(biāo)多未征求利益相關(guān)人（公共服務(wù)涉及群體）意見(jiàn)，評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用也依然停留在反映情況、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、督促整改等基礎(chǔ)層面，并未與下年預(yù)算、工作考核真正掛鉤，影響了基本公共服務(wù)消費(fèi)均等化效果的實(shí)現(xiàn)。

四、財(cái)政推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主要對(duì)策

推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，需要按照公共服務(wù)供應(yīng)的四個(gè)階段，依次實(shí)施“財(cái)政能力均等化—公共服務(wù)投入均等化—公共服務(wù)供給均等化—公共服務(wù)消費(fèi)均等化”（見(jiàn)表4）。

表4 推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的四階段劃分

（一）財(cái)力均等化：深化財(cái)稅體制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域政府間的財(cái)力差距

推進(jìn)城鄉(xiāng)財(cái)力均等化，需要均衡地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。但對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊、區(qū)域差異大的發(fā)展中大國(guó)而言，短期內(nèi)尚難以實(shí)現(xiàn)，這就需要發(fā)揮財(cái)政主導(dǎo)作用，加快完善財(cái)政體制。首先，優(yōu)化各級(jí)政府間的事權(quán)、支出責(zé)任與收入劃分體制，理清各類城鄉(xiāng)公共服務(wù)在不同級(jí)次政府間的供給責(zé)任，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，加快完善“公平為主、兼顧效率”的轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，保障各層級(jí)、區(qū)域，特別是貧困地區(qū)縣域政府均能提供相應(yīng)公共服務(wù)的財(cái)力需要。一是取消返還性稅收收入。目前，稅收返還已經(jīng)成為中央對(duì)地方政府的固定數(shù)額補(bǔ)助①2015年、2016年國(guó)務(wù)院相繼將消費(fèi)稅、增值稅增量返還改為定額返還，加上原有的所得稅、成品油稅費(fèi)改革稅收返還，中央對(duì)地方稅收返還規(guī)模已經(jīng)完全固定化，成為純粹的改革既得利益保障機(jī)制。，失去其原有的激勵(lì)功能，應(yīng)結(jié)合轉(zhuǎn)移支付體制調(diào)整，逐步削減其規(guī)模，或?qū)⑵浼{入一般性轉(zhuǎn)移支付中的結(jié)算補(bǔ)助。二是規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付。優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置，解決部分項(xiàng)目?？顚Ｓ脝?wèn)題，完善轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法，逐步提升均衡性資金所占比重，加大向財(cái)力薄弱地區(qū)的傾斜力度。三是增大共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。適應(yīng)中央與地方事權(quán)劃分改革，逐步完善教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)行清單管理，健全分類分檔保障機(jī)制。四是探索橫向轉(zhuǎn)移支付制度。在加快建設(shè)長(zhǎng)江、黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，由中央政府牽頭，探索建立具有中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，并將現(xiàn)行的對(duì)口援助納入其中，進(jìn)一步均衡城鄉(xiāng)區(qū)域間的財(cái)力差異。

（二）投入均等化：強(qiáng)化“民生優(yōu)先”的理念，促進(jìn)城鄉(xiāng)政府優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、完善公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)

推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)投入均等化，需要進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)型政府理念，將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的提供放在同等地位。一是強(qiáng)化民生優(yōu)先理念。切實(shí)改變部分地區(qū)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為硬指標(biāo)、以社會(huì)發(fā)展為軟指標(biāo)的傳統(tǒng)思維，特別是將城市與鄉(xiāng)村作為一個(gè)有機(jī)整體，在公共服務(wù)保障規(guī)劃上進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，在公共服務(wù)政策制度上加強(qiáng)有機(jī)對(duì)接，如完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保救助制度，將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工納入一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼范圍。二是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了政府職能取向，支出結(jié)構(gòu)變化則反映了政府職能轉(zhuǎn)換的進(jìn)程。適應(yīng)服務(wù)型政府和公共治理體系構(gòu)建的需要，應(yīng)合理擺布社會(huì)民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出、基本公共服務(wù)與其他民生保障間的關(guān)系，大力壓減一般性開(kāi)支，加快推進(jìn)財(cái)政資金退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，完善涉農(nóng)公共服務(wù)支出保障機(jī)制。三是量化民生保障標(biāo)準(zhǔn)。中央已發(fā)布基本公共服務(wù)的“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”，財(cái)政部也有縣域“三保支出”相關(guān)要求，應(yīng)加快相關(guān)保障標(biāo)準(zhǔn)間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，引導(dǎo)地方政府落實(shí)保障要求，并逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)由戶籍人口向常住人口全覆蓋。對(duì)上級(jí)無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，結(jié)合民生政策持續(xù)性和本級(jí)財(cái)政承受能力，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)，使之與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)。有條件的地區(qū)，如河北雄安新區(qū)應(yīng)在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量上加快與北京有效銜接，逐步推進(jìn)省域間標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

（三）供給均等化：發(fā)揮財(cái)政政策引導(dǎo)作用，完善基本公共服務(wù)的多元化供給模式，充分考慮城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的成本差異

推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給均等化，需要充分考慮投入和產(chǎn)出間的差異，既要?jiǎng)?chuàng)新基本公共服務(wù)供給方式，也要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給成本。一方面，充分發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)作用，適度引進(jìn)市場(chǎng)化和社會(huì)化運(yùn)作方式，將政府、市場(chǎng)與社會(huì)三方面力量納入基本公共服務(wù)供給體系。改變以往單一的籌資模式，發(fā)揮政府和社會(huì)資本合作、股權(quán)基金的引導(dǎo)撬動(dòng)作用，支持社會(huì)資本參與公共品提供，增強(qiáng)多層次、多樣化的公共服務(wù)供給能力。如采用公辦民助、民辦公助、國(guó)有民辦等多元辦學(xué)形式，動(dòng)員社會(huì)力量參與對(duì)農(nóng)民工子女教育的投入。另一方面，充分考慮城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給成本差異，完善反映供給成本的財(cái)政保障體系。加大對(duì)偏遠(yuǎn)、高寒、地形復(fù)雜的鄉(xiāng)村地區(qū)支持力度，在轉(zhuǎn)移支付測(cè)算分配時(shí)充分考慮人口規(guī)模、人口密度、運(yùn)輸距離等客觀因素。還應(yīng)該創(chuàng)新手段、減少供給成本，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”“云平臺(tái)”等方式，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+遠(yuǎn)程門(mén)診”“互聯(lián)網(wǎng)+在線教育”等模式，將公共資源跨越空間下沉至基層，降低鄉(xiāng)村居民享受公共服務(wù)的交通成本、時(shí)間成本與附加費(fèi)用。

（四）消費(fèi)均等化：健全民生政策和公共服務(wù)績(jī)效管理體系，事前充分考慮民眾需求，事后有效運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，最終要以居民實(shí)際消費(fèi)（享受）的基本公共服務(wù)狀況來(lái)衡量①實(shí)際上，城鄉(xiāng)差距的核心是消費(fèi)差距。相對(duì)于主要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的財(cái)富和收入差距，政府更應(yīng)調(diào)控消費(fèi)差距，這樣既能解決社會(huì)公眾更關(guān)切的消費(fèi)效用問(wèn)題，同時(shí)又保留市場(chǎng)效率機(jī)制所要求的財(cái)富、收入差距，避免公平與效率的正面沖突。，即消除城鄉(xiāng)居民實(shí)際消費(fèi)（享受）基本公共服務(wù)水平的差距。應(yīng)創(chuàng)新管理機(jī)制，提升地方政府有效回應(yīng)居民公共服務(wù)需求的激勵(lì)和動(dòng)力（張暉，2018）。目前，應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，構(gòu)建反映城鄉(xiāng)居民實(shí)際需求、保障公共服務(wù)有效供給的預(yù)算績(jī)效管理體系。一方面，健全事前的群眾利益表達(dá)機(jī)制。發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織及新鄉(xiāng)賢的作用，有效整理匯集農(nóng)民個(gè)體的利益訴求，將其體現(xiàn)在民生政策制定或公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算中，以此確定基本公共服務(wù)供給的方向、規(guī)模和結(jié)構(gòu)。對(duì)部分資金需求量大、社會(huì)敏感度高的公共服務(wù)政策（項(xiàng)目）開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為政策出臺(tái)或項(xiàng)目入庫(kù)的必備要件。另一方面，健全事后的績(jī)效評(píng)價(jià)反饋機(jī)制。在開(kāi)展民生政策和公共服務(wù)項(xiàng)目自評(píng)的基礎(chǔ)上，引入專業(yè)咨詢公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方機(jī)構(gòu)，開(kāi)展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，并切實(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的政策調(diào)整、部門(mén)預(yù)算安排及對(duì)下轉(zhuǎn)移支付等相掛鉤，真正提升財(cái)政資源的配置效率和使用效益。