鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下新型農(nóng)村社區(qū)治理模式研究

劉偉 笪麗芳

摘要：新型農(nóng)村社區(qū)是新型城鎮(zhèn)化體系的末端節(jié)點(diǎn)，也是鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民生產(chǎn)生活的全新場(chǎng)域，新型農(nóng)村社區(qū)治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。以上海郊區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)為案例，分析研究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下新型農(nóng)村社區(qū)存在的三種形態(tài)及存在的問題，并結(jié)合三種形態(tài)特征提出加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)治理的對(duì)策建議，為促進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供有益參考。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū);社區(qū)治理;農(nóng)民相對(duì)集中居住

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.02.004

隨著城市化進(jìn)程的加快，近十年間，上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量村民遷入城市社區(qū)居住。鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化建設(shè)中出現(xiàn)的新型農(nóng)村社區(qū)，既有整建制的動(dòng)遷小區(qū)，也有動(dòng)遷房、商品房的混合小區(qū)，還有原宅基地改造后形成的農(nóng)村社區(qū)。同時(shí)，按照《關(guān)于切實(shí)改善我市農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住的若干意見》的要求，進(jìn)鎮(zhèn)上樓的戶數(shù)要占到總規(guī)劃農(nóng)戶數(shù)的50%，“上樓農(nóng)民”越來越多、農(nóng)民集中居住小區(qū)越來越多已是大勢(shì)所趨。本文對(duì)上海郊區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行分析研究，根據(jù)三種新型農(nóng)村社區(qū)形態(tài)，思考提升新型農(nóng)村社區(qū)治理水平和質(zhì)量的路徑，提煉出轉(zhuǎn)變治理模式的相應(yīng)對(duì)策建議，為下階段促進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興提供有益參考。

一、新型農(nóng)村社區(qū)三種形態(tài)

所謂新型農(nóng)村社區(qū)，是指在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中新建或翻建的以農(nóng)民為主體的社區(qū)，它不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村村落，也不同于城市的社區(qū)，它所帶來的是農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式、公共服務(wù)等的革命性改變。

本文以上海郊區(qū)的某一中心城鎮(zhèn)為例，城市化程度相對(duì)較高，城鄉(xiāng)融合度、差異度相對(duì)顯著，傳統(tǒng)農(nóng)村、半城鎮(zhèn)化農(nóng)村、城鎮(zhèn)化農(nóng)村（又稱空殼村）等現(xiàn)存農(nóng)村形態(tài)均不同程度存在。十年來，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的背景下，在農(nóng)村土地動(dòng)遷、村民集中居住、鄉(xiāng)村振興等政策的實(shí)施下，農(nóng)村社區(qū)逐步形成，可以歸納為三種形態(tài)：

（一）農(nóng)民集中居住社區(qū)

按照城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，根據(jù)城市擴(kuò)張、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等項(xiàng)目的需要，以宅基地動(dòng)遷、宅基地置換等方式，推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城集中居住。主要有兩條路徑：

1.通過宅基地動(dòng)遷，形成動(dòng)遷安置小區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因農(nóng)民宅基地動(dòng)遷安置需要新建動(dòng)遷安置房，農(nóng)民離開農(nóng)村宅基，搬入城市居住，形成動(dòng)遷安置小區(qū)，這其中，既包含整建制動(dòng)遷小區(qū)，也包含動(dòng)遷房與商品房混合小區(qū)。

2.通過宅基地置換，形成集中居住社區(qū)。按照《關(guān)于切實(shí)改善我市農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住的若干意見》的要求，進(jìn)城上樓的戶數(shù)要占到總規(guī)劃農(nóng)戶數(shù)的50%，“上樓農(nóng)民”越來越多，即農(nóng)民通過宅基地置換遷入城市社區(qū)居住。

（二）農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)

對(duì)于未納入動(dòng)遷范圍的農(nóng)村地區(qū)，宅基地空置現(xiàn)象普遍存在，宅基地資源沒有得到充分利用。近年來，位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的行政村越來越認(rèn)識(shí)到宅基地的資源價(jià)值，積極探索盤活閑置宅基地資源，并作為鄉(xiāng)村振興的有效途徑之一。

本文案例中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，充分發(fā)揮中心城區(qū)的地理優(yōu)勢(shì)，特別是抓住企業(yè)人才公寓需求，城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的行政村因地制宜開展閑置宅基房屋統(tǒng)一經(jīng)租，盤活閑置宅基地資源，導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)人口進(jìn)入農(nóng)村，以片區(qū)為單位翻建改造成為農(nóng)村中心社區(qū)，亦成為企業(yè)人才公寓社區(qū)。

（三）農(nóng)村總部莊園社區(qū)

相比農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)，農(nóng)村總部莊園社區(qū)將是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地改革創(chuàng)新帶來的新型社區(qū)形態(tài)。農(nóng)村土地是農(nóng)村最珍貴的資源，宅基地是農(nóng)民最重要的財(cái)富，宅基地改革則是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在上海郊區(qū)破題落地的重要助推器。

在上海郊區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城郊結(jié)合部，一些行政村以“一總部一莊園”為導(dǎo)向，以使用權(quán)流轉(zhuǎn)為抓手，創(chuàng)新開展宅基地改革工作，即農(nóng)民自愿按照規(guī)定的租賃標(biāo)準(zhǔn)，將其宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)到村，村對(duì)流轉(zhuǎn)后的宅基地予以統(tǒng)一改造提升、統(tǒng)一開發(fā)利用。通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，一方面農(nóng)民宅基地環(huán)境面貌能得到極大改善，另一方面發(fā)揮市場(chǎng)主體的杠桿作用，引入多元主體參與宅基地的合法開發(fā)利用，重點(diǎn)吸引總部經(jīng)濟(jì)入駐，宅基地翻建改造后從生活功能向經(jīng)營(yíng)功能轉(zhuǎn)變，形成了集產(chǎn)業(yè)、生態(tài)與居住于一體的農(nóng)村總部莊園社區(qū)。

上海郊區(qū)某城鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)的三種形態(tài)，基本囊括了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村社區(qū)的演變形式，承載著農(nóng)民生產(chǎn)方式、居住與生活方式的巨大轉(zhuǎn)變，塑造著農(nóng)民的現(xiàn)代性，但同時(shí)也對(duì)治理模式和治理能力提出較高要求。黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，社會(huì)治理的重心必須落在城鄉(xiāng)社區(qū)，其中鄉(xiāng)村治理是關(guān)鍵。新型農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化，直接關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化的速度、力度、深度甚至成敗。

二、現(xiàn)有新型農(nóng)村社區(qū)治理中存在的問題

在上海郊區(qū)某城鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)的三種形態(tài)中，農(nóng)民集中居住社區(qū)已形成較大規(guī)模，其中最早建成的動(dòng)遷安置類社區(qū)已有近10年歷史。雖然治理方式方法隨著社會(huì)發(fā)展不斷改革創(chuàng)新，但還是暴露出一些問題;農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)部分存在，治理方式融合于村級(jí)自治管理，有一定成效，但需要進(jìn)一步探討;農(nóng)村總部莊園社區(qū)的雛形初步顯現(xiàn)，試點(diǎn)區(qū)域治理模式還沒有形成固定模式，還有待探索研究。本文針對(duì)農(nóng)民集中居住社區(qū)治理中存在的問題進(jìn)行深入分析，對(duì)三種形態(tài)的治理模式開展探討并提供對(duì)策建議。

在農(nóng)民集中居住社區(qū)，農(nóng)民遷入城市社區(qū)居住，盡管居住環(huán)境、居住條件完成了農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變，但農(nóng)民在生活習(xí)慣、價(jià)值觀念、文化傳統(tǒng)、公共服務(wù)配給等方面仍然保持較強(qiáng)的農(nóng)村習(xí)慣，社區(qū)治理方式留存較濃的農(nóng)村管理痕跡。社區(qū)內(nèi)居民，有些來自不同行政村的動(dòng)遷戶，有些是來滬人員，因動(dòng)遷補(bǔ)償中“一戶多房”情況比較普遍，小區(qū)出租比例較高，致使小區(qū)人口結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，給社區(qū)治理帶來較多困難。具體來看，主要有“四個(gè)不高”問題。

（一）社區(qū)交往融合度不高

農(nóng)民進(jìn)城后，原屬的村籍觀念依然很強(qiáng)，來自不同村的村民盡管居住在同一小區(qū)，但在文體活動(dòng)、人情往來、社區(qū)福利發(fā)放等工作中，仍然強(qiáng)調(diào)“村”的概念，而沒有“社區(qū)”的歸屬感。比如，由某村投資建設(shè)的社區(qū)老年活動(dòng)室便成為該村村民的活動(dòng)場(chǎng)所，對(duì)外村村民有排斥現(xiàn)象;又比如，社區(qū)廣場(chǎng)舞隊(duì)伍組建時(shí)，均存在以村籍為單元進(jìn)行組隊(duì)，而不是以小區(qū)或樓組為單元。與此同時(shí)，農(nóng)民入城后仍然保留原屬村的村民福利，每當(dāng)重陽(yáng)等節(jié)日慰問，各村的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不同，村民互相攀比等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）社區(qū)自治集中度不高

在社區(qū)治理事務(wù)中，村民參與性不高，村民如有意見、有事務(wù)，首選是找村委會(huì)，村民普遍感覺社區(qū)居委會(huì)的存在感不強(qiáng)。與此同時(shí)，物業(yè)管理等社區(qū)基本事務(wù)，也沒有得到村民的廣泛認(rèn)同，加上物業(yè)費(fèi)收繳比例不高，業(yè)委會(huì)組建也難以形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司“三駕馬車”的合力無法體現(xiàn)。

（三）社區(qū)資源整合度不高

“你、我、他”的概念比較固執(zhí)，沒有“我們”的歸屬感?；顒?dòng)室、便民服務(wù)等社區(qū)服務(wù)資源在共享性上聚合不夠。行政性事務(wù)仍然由各村承辦，同一區(qū)域多個(gè)管理主體，人力資源整合不夠。村級(jí)資金和社區(qū)居委資金自成體系，重復(fù)性投入和管理服務(wù)空白點(diǎn)同時(shí)存在。

（四）社區(qū)群眾滿意度不高

從動(dòng)遷農(nóng)戶的角度來看，城市化社區(qū)化居住，與原有的生活方式有較大的差別，感覺“限制”太多，門前種菜、隨處晾曬等農(nóng)村生活習(xí)慣進(jìn)入社區(qū)后則被禁止，動(dòng)遷農(nóng)戶感覺“過得不舒適”。從居住角度來看，物業(yè)管理不到位，“有事情找不到管事的人，管事的人（指居委會(huì)）又管不了事”，城市生活顯得不夠便捷有效，居民群眾滿意度不高。

通過分析，本文認(rèn)為，農(nóng)民集中居住社區(qū)出現(xiàn)以上“四個(gè)不高”的問題，既與治理客體有關(guān)，也和治理主體有關(guān)。從治理客體來看，雖然居住與生活生產(chǎn)方式發(fā)生了變化，但村民長(zhǎng)久以來與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)密不可分的關(guān)系強(qiáng)化了管理的歸屬性，分紅、福利兌現(xiàn)等利益將村民和村牢牢連接在一起，血緣、親緣、地緣等傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣強(qiáng)化了村民的心理依賴，對(duì)社區(qū)的認(rèn)同度不夠。從治理主體上來看，本位主義的想法還比較明顯，村強(qiáng)調(diào)與集體經(jīng)濟(jì)的從屬性，在對(duì)管理對(duì)象的界定上有明確的邊界;社區(qū)居委則強(qiáng)調(diào)屬地概念，但對(duì)涉及村級(jí)經(jīng)濟(jì)利益及相關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題沒有管理權(quán)限。因而，在處理人員混合和利益混合等問題上，原屬村委會(huì)與現(xiàn)屬居委會(huì)缺少有效的溝通協(xié)商機(jī)制，社區(qū)自治和共治的結(jié)合點(diǎn)沒有明確。另外，從公共服務(wù)配給上來看，村委會(huì)和社區(qū)居委所掌握的資源不同、供給方式也不同，村委會(huì)的供給方式更加直接，在人、財(cái)、物的調(diào)配上更加主動(dòng)自由;而社區(qū)居委的工作經(jīng)費(fèi)比較有限，提供的公共服務(wù)更加偏向于志愿服務(wù)和社區(qū)整合，在有效性和及時(shí)性上都有所欠缺。例如：村居委換屆工作中，參加村委會(huì)的換屆選舉可以獲得誤工費(fèi)補(bǔ)貼，而參加社區(qū)居委換屆選舉沒有補(bǔ)貼;重陽(yáng)節(jié)向老人發(fā)放福利，村委會(huì)面向60歲以上老人，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)200～300元不等;而社區(qū)居委面向70歲以上老人，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)50元左右。公共服務(wù)等方面的差異，也導(dǎo)致集中居住的村民感受度不同，并更愿意依從村委會(huì)的管理而忽略忽視社區(qū)居委的作用。

農(nóng)民集中居住社區(qū)治理中存在的“四個(gè)不高”問題，既是農(nóng)民城鎮(zhèn)化市民化過程中普遍存在的問題，也是社區(qū)治理現(xiàn)代化亟待破解的管理難題。這些問題也不同程度地存在于農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)和農(nóng)村總部莊園社區(qū)，比如：農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)中存在著本地村民與外來人員之間的管理矛盾，農(nóng)村總部莊園社區(qū)存在村民自治管理與總部經(jīng)濟(jì)物業(yè)管理之間的摩擦，等等。如何根據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)的形態(tài)特征，妥善有效處理這些問題，轉(zhuǎn)變?cè)械闹卫砟Ｊ胶椭卫矸椒ǎ瑢?duì)于加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)治理、提升農(nóng)民城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化生活水平，具有非常重要意義。

三、新型農(nóng)村社區(qū)治理的對(duì)策建議

結(jié)合上海郊區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型農(nóng)村社區(qū)存在的三種形態(tài)，針對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村社區(qū)治理中存在的“四個(gè)不同”問題，通過厘清治理主體、治理客體以及治理內(nèi)容，提出新型農(nóng)村社區(qū)三種治理模式。本文認(rèn)為，三種形態(tài)的新型農(nóng)村社區(qū)治理工作，關(guān)鍵要處理好“誰(shuí)來唱主角”“誰(shuí)是主人公”“誰(shuí)做服務(wù)生”三個(gè)問題。

（一）誰(shuí)來唱主角

相比農(nóng)村和純城市化社區(qū)，新建的農(nóng)民集中居住社區(qū)面臨雙重管理，一是村委會(huì)，二是居委會(huì)，前者強(qiáng)調(diào)與集體經(jīng)濟(jì)的從屬性，強(qiáng)調(diào)的是“人”的概念，管理對(duì)象限于本村村民;后者則強(qiáng)調(diào)屬地概念，強(qiáng)調(diào)的是“地”的概念，但對(duì)涉及村級(jí)經(jīng)濟(jì)利益及相關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題沒有管理權(quán)限。綜合考慮村對(duì)“人”的管理和社區(qū)居委對(duì)“地”的管理，關(guān)鍵要在對(duì)“事”的管理上構(gòu)建新的治理模式，建立共治機(jī)制，落實(shí)治理主體，把分散的資源整合，把分散的權(quán)屬集合，把分散的人心聚合。關(guān)鍵在于處理好村委會(huì)、居委會(huì)“誰(shuí)來唱主角”的問題。結(jié)合社區(qū)實(shí)際，以農(nóng)民身份為抓手，建議分為兩種模式：

一是社區(qū)居委會(huì)為主體、村委會(huì)輔助的共治模式，對(duì)于動(dòng)遷類社區(qū)，村民歸屬的村委會(huì)各有不同，村民農(nóng)民身份正在逐步喪失，居民群體包括租客群體不斷增加，必須由社區(qū)居委會(huì)來統(tǒng)籌資源、通盤治理，把資源、精力和效果集中到“事”上;而各村村民涉及本村的需求和事項(xiàng)，原則上由各村自行負(fù)責(zé)，并在共治平臺(tái)上通報(bào)溝通，促進(jìn)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)管理的均衡性。

二是村委會(huì)為主體、居委會(huì)協(xié)管的共治模式，對(duì)于“農(nóng)民上樓”類社區(qū)，農(nóng)民身份不變，村委會(huì)對(duì)于村民的管理權(quán)不變，但農(nóng)民生產(chǎn)生活方式伴隨居住地遷入城市而發(fā)生根本性變化。村民利益如何保障？村委會(huì)必須唱主角，與集體經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切的，以村級(jí)自治為主;與社區(qū)屬地關(guān)系密切的，制定治理清單，由居委會(huì)協(xié)管。與此同時(shí)，村委會(huì)應(yīng)積極探索宅基地股權(quán)化等創(chuàng)新舉措，促進(jìn)農(nóng)民收益保值增值。

（二）誰(shuí)是主人公

相比農(nóng)民集中居住社區(qū)以單一農(nóng)民為中心，農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)、農(nóng)村總部莊園社區(qū)吸引大量社會(huì)人口導(dǎo)入，其中農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)新增不少租戶群體，這些群體正逐步成為參與鄉(xiāng)村建設(shè)管理的新成員。毋庸置疑，農(nóng)民是新型農(nóng)村社區(qū)的主人公，那么租戶群體如何定位？

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心在人。新型農(nóng)村社區(qū)治理的關(guān)鍵就是創(chuàng)新對(duì)社區(qū)群體的治理，無論是本地村民，還是長(zhǎng)期居住人員，都應(yīng)是新型農(nóng)村社區(qū)的主人公。特別是在農(nóng)村片區(qū)化中心社區(qū)中，要依法依規(guī)促進(jìn)租戶群體成為鄉(xiāng)村治理的主人公，一是租戶變住戶，通過統(tǒng)一提供綠化、保潔、停車、安保、水電服務(wù)等，為租戶辦理居住證，讓新型農(nóng)村社區(qū)成為優(yōu)質(zhì)企業(yè)人才的居住地;二是居住變生活，通過“新村民、新社區(qū)、新約定”，引導(dǎo)社區(qū)人員熱愛鄉(xiāng)村、助力鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展，形成“美麗鄉(xiāng)村、美麗約定”的升級(jí)版;三是管理變治理，按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，依法依規(guī)引導(dǎo)社區(qū)人才參與鄉(xiāng)村治理，對(duì)在本村居住一年以上、并申請(qǐng)參加選舉的優(yōu)秀人才，經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意后，參加新型農(nóng)村社區(qū)重大事務(wù)的選舉投票，提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。

（三）誰(shuí)做服務(wù)生

相比以村委會(huì)或居委會(huì)為主體的純社區(qū)管理服務(wù)，宅基地改革背景下應(yīng)運(yùn)而生的農(nóng)村總部莊園社區(qū)，既要服務(wù)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要不斷滿足社區(qū)村民的美好生活需要。做好農(nóng)村總部莊園社區(qū)治理工作，必須突破傳統(tǒng)治理模式，引入現(xiàn)代物業(yè)管理理念，采取村委會(huì)管理+物業(yè)委托管理的形式，以村委會(huì)為主導(dǎo)，以服務(wù)社區(qū)村民為中心，以爭(zhēng)當(dāng)服務(wù)農(nóng)村總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金牌“店小二”為目標(biāo)，發(fā)動(dòng)村民參與自治共治，營(yíng)造美好生活與良好營(yíng)商環(huán)境融為一體的社區(qū)環(huán)境，從而探索出一條宅基地從生活功能向經(jīng)營(yíng)功能轉(zhuǎn)變的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理模式。

綜上所述，新型農(nóng)村社區(qū)的三種形態(tài)，分別對(duì)應(yīng)三種治理模式的探索。歸根到底，新型農(nóng)村社區(qū)要在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為戰(zhàn)略指導(dǎo)，整合農(nóng)村社區(qū)資源，調(diào)整社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社區(qū)治理方式，注重系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理，探索形成多元主體共同參與的社區(qū)治理新格局，最終以鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化助推鄉(xiāng)村的全面振興。